港澳居民在粵港澳大灣區城市發展面臨的問題及對策

陳思宇 任 珺 盧 威

關鍵字：港澳居民；就業創業；政策；粵港澳大灣區；深圳

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》頒布以來，粵港澳大灣區服務并支持港澳更好融入國家發展大局的平臺作用日益增強。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》在提出建設人才高地方面，將創造更具吸引力的引進人才環境放到了首要位置，并致力于建設粵港澳人才合作示范區。廣東省人力資源和社會保障廳2022 年2 月公布的數據顯示，三年來在粵辦理就業登記的港澳居民已達8.51 萬人，港澳居民在粵參加養老、失業、工傷保險累計已達27.5 萬人次，社保卡持卡人數達19.54 萬人[1]，這說明粵港澳大灣區建設啟動以來，港澳居民在大灣區內地城市就業創業的政策效力已經初步展現，大灣區成為各行業人士就業、創業、生活的良好聚居地和新空間。在建設粵港澳人才合作示范區、創業就業試驗區過程中，如何推動有效市場和有為政府更好結合，進一步優化人才環境、集聚更多創新創業人才、吸引港澳青年在大灣區內地城市工作和發展，對于粵港澳大灣區建設世界重要人才中心和創新高地有著重要意義。同時，支持并服務于港澳青年到大灣區內地城市發展，不斷拓展愛國愛港愛澳力量陣營，對于凝聚發展共識、增進國家認同，促進人心回歸具有深遠影響。

作為中國經濟最活躍城市之一、全球科技創新前沿之一，深圳一直是港澳青年“北上”創業、就業的首選之地[2]。深圳市人社局數據顯示，通過第一期“大灣區青年就業計劃”來到大灣區內地城市就業的港澳青年中，選擇深圳的比重最大[3]。本文基于深圳實證調查獲取的問卷及在訪談調研基礎上，具體分析在深發展的港澳居民群體特征、行業分布特征及對相關政策滿意度情況，通過深度訪談梳理港澳居民在深就業創業面臨的主要問題，為大灣區其他城市甚至內地更廣闊區域提供參考借鑒。

由圖1可知，一個電解槽下有兩個支管開關閥，在操作過程中同時開關，因而采用一個按鈕來控制。為了方便操作，對所有的支管閥門XV01A01/XV01B01～XV01A18/XV01B18另設一個總體控制按鈕，可以對所有的支管閥門實現同時開關控制。沖洗管路的氣動開關閥門XV01A19/XV01B19、陽極泥干管的氣動開關閥XV01A20/XV01B20分別用一個按鈕來控制。為了實現PLC和DCS的分地控制，另設一個轉換開關，“就地”為PLC操作，“遠程”則由DCS來操作。所有的邏輯通過PLC程序來實現。

一、便利港澳居民在內地發展的政策措施及研究評述

（一）國家與地方政策梳理

黨的十九大報告提出，要制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施。從政策目標上看，便利港澳居民在大灣區內地城市發展，促進港澳青年在大灣區就業創業，既是培養港澳人才、引進港澳創新力量問題，又是港澳青年在內地的社會融合問題。在此目標指引下，中央和廣東省有關部門先后出臺一系列有關港澳居民在內地學習、就業創業、生活的政策措施（見表1）。

表1 中央和省級部門相關政策

在國家與廣東省政策指引下，大灣區內地城市紛紛出臺多項促進港澳青年在大灣區創新創業的政策措施。據粵港澳大灣區門戶網站“政策庫”顯示，從2018 年3 月至2022 年9 月，大灣區各城市共出臺支持港澳居民就業創業相關政策65 部。這些政策主要集中在以下四個領域：一是港澳青年創業孵化基地建設，其中珠海、深圳、中山、東莞、江門等市均已出臺基地建設的實施方案；二是重點行業的執業資格與管理，目前各地已經出臺了對法律、涉稅、工程建設、社會工作和導游等行業的執業管理辦法；三是就業和創業的財稅支持，各市和前海、橫琴合作區分別出臺了包括小微企業社保補貼、靈活就業社保補貼、“大灣區青年就業計劃”生活補助、個人所得稅補貼、一次性創業補助、創業租金補助等在內的多種稅收減免和財政補貼政策；四是相關配套服務與培訓，深圳、廣州、中山等多地制定計劃，鼓勵職業技術學校和培訓機構為港澳居民提供職業技能培訓、支持港澳青年參與實習計劃并成立港澳青年團體服務中心，助力港澳青年在本地的融合發展。

（二）相關政策研究評述及本文研究思路

鑒于粵港澳大灣區內地各市出臺的港澳居民政策主要針對港澳青年，本文以來深圳就業創業的港澳居民（尤其是港澳青年）為研究對象，并采用問卷調查和半結構式訪談的研究方法展開研究。2022 年6-11 月期間，本研究在深圳港澳青年創新創業基地，如前海深港青夢工場、南山智園深港青年創新創業基地、深澳國際文化科技園等，以及一些在深的港資企業，針對在深圳生活和工作的港澳居民開展問卷調查和訪談。采用隨機抽樣方法選取問卷調查對象，共發放問卷276份，回收有效問卷233 份，旨在對在深港澳居民的基本社會經濟屬性特征數據以及對政策的評價和反饋數據進行采集。在采集的數據和訪談資料基礎上，本研究首先通過數據統計的方法對研究對象群體進行基本特征描述，掌握港澳居民在深的主要社會經濟屬性特征，以及通過問卷打分獲得港澳居民對在深發展的城市觀感、社會認同、社會接納、政策評價等多方面的直觀感受，以及對政策落實情況的初步評價和反饋情況，并根據結果招募受訪者和設計深度訪談問題。本文依托創新創業載體以及港澳社會組織關系網絡，采用滾雪球①本研究采用滾雪球抽樣，先選擇一些符合條件的港澳居民對其實施訪問，再請他們推薦符合條件的調查對象。的方式在港澳居民主要從事的科技、金融、文化、管理、餐飲、貿易等領域招募了16 位港澳就業創業者進行訪談。除此之外，為了進一步從多角度了解港澳居民在深發展面臨的問題、訴求和相關的建議，本文也將創新創業載體負責人（R1）、粵港澳青年基地負責人（R5）、相關企業雇主（R13）等作為訪談對象。訪談對象簡要介紹（見表2）。

較為復雜的政策設計和繁瑣的行政程序使得受眾群體的政治效能感降低，進而導致參與度降低。受訪者表示，相關城市官方推動政策的邏輯不是很符合港澳跨境人才的思維習慣，推動一方雖然很盡心盡力，接受一方卻難以感受到效果。供給模式有問題，導致需求方無法完全領會到所有的政策內容，造成供需錯配。問卷調查中，大部分受訪者認為政策執行程序復雜，另有16% 的受訪者需要第三方服務輔助才能完成一些政策的申請。另一方面，由于擔心政策被濫用，政策制定比較謹慎，申請流程較為復雜。目前看來，當前政策設計和推行方式并不能很好地與港澳居民訴求相契合，政府因擔心政策濫用情況的發生，設置了較多的門檻，導致政策在推動和執行上效率較低。政策設計和行政程序安排上，需要兼顧考慮政策受眾的特征和政策執行的效果，需要通過不斷完善制度和機制，減少投機鉆營者的逐利空間，鼓勵港澳居民在深干事業干成事業。

另有一些研究涉及國家、地域、城市之間人才政策比較和借鑒的綜合探析。其中，陳鈾、吳偉東從獎勵型政策、發展型政策和保障型政策三個維度，對廣州、深圳和珠海三地支持港澳青年就業創業的相關政策進行了比較研究，提出健全協調機制、增強文化關懷、促進多主體參與及擴大宣傳等建議[13]。蔣雯靜、陳建新和彭祥佑通過對廣州和深圳2015-2019 年共95 份創新創業政策文本的分析，將廣州、深圳的“雙創”政策類型分別概括為“均衡科技導向”型政策和 “非均衡人才導向”型政策，提出繼續做好平臺支持、財政扶持、投資引導、人才保障的區域創新環境等建議[14]。閻豫桂對標世界一流灣區，對粵港澳大灣區的人才和教育政策進行了梳理，提出加大引才育才力度、深化產教融合、賦予教育更大自主權等建議[15]。楊道玲、邢玉冠和李祥麗將粵港澳大灣區與紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區在主體、人才、投入、產出等涉及關鍵創新要素的政策進行了比較，提出推動協同創新、夯實人才基礎、加強研發投入等建議[16]。曾凱華研究了歐盟推動人才流動的政策措施，提出設立粵港澳大灣區協調機構、解決流動人員社會保障問題等建議[17]。

現有文獻為本研究的開展奠定了基礎，但也存在一定不足。首先，對相關政策的分析主要聚焦于文本，對港澳居民在大灣區內地城市發展過程中各個領域的具體需求及其對政策的滿意度關注較少。此外，偏重理論研究較多，在有限的實證研究中，多以量性研究為主，深度調研和訪談較少。本文將港澳居民在大灣區內地城市發展研究與相關政策分析有機結合，通過問卷調查深入探析在大灣區內地城市發展的港澳居民群體特征，他們在大灣區內地就業創業情況及其對相關政策的感知與接受程度。考慮到由于背景、行業、年齡不同，港澳居民在大灣區內地城市的經歷和體驗上可能存在較大差異，研究采用具有一定靈活性的半結構式深度訪談，圍繞采訪對象的個人情況、來粵原因、居住情況、社會交往、工作現狀、實際困難等問題展開，從而獲取港澳就業創業者代表在大灣區生活、就業、創業過程中遇到的問題和相關扶持政策落地情況，為政策更好地發揮效能提供實證和參考。

二、研究方法

當前大灣區各內地城市對港澳居民實施的一攬子優惠政策有一定的激勵作用，并取得了階段性成效，但有些政策措施在制定和實施過程中還存在一些問題。比如，扶持政策分散多個部門，發布渠道不夠明晰，出臺的政策細則較為復雜且缺乏有效的指引和宣傳，申請程序繁瑣，導致港澳居民對相關政策知曉和理解存在障礙[4]。盡管有研究者指出跨境就業創業政策對港澳青年的心理融合有著積極的作用，但政策自身的有效性和合法性評價更是港澳青年融入大灣區的影響因素[5]。此外，多項調研發現，到大灣區內地城市發展的港青其實大部分都是香港居民中的內地人，或者父輩已來內地工作和創業，或者曾有內地生活和讀書的經歷[6][7]，可見相關政策對激發那些沒有內地經驗的港澳居民到大灣區創業的內生動力還顯不足。由于受限傳統政策框架，執行時仍存在人文關懷和文化融合措施不足等問題[8]。另外，現有政策側重于為港澳青年創業提供硬件平臺和資金支持，然而缺乏持續的配套服務，創業機制保障的連貫性與適切性不夠[9][10]。不僅如此，對港澳青創基地分級分部門規管的體制機制，也帶來了資源爭奪和利益博弈的問題，面臨著“政策執行內卷化”的隱憂[11]。當然，政策執行效果也受一定客觀因素影響。比如港澳居民傳統心態就傾向于工作的穩定性，有研究顯示2020 年15 歲至39 歲香港青年創業率僅