基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制與驅動邏輯
——基于“紅茶議事會”的案例研究

吳培豪，錢賢鑫，衡 霞

一、問題提出

黨的十九屆四中全會和黨的二十大報告都提出要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，[1](p8)[2](p16)如何構建社會治理共同體是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要命題。近年來，基層協商民主與公共治理漸趨融合，越來越被視為一種以民主協商方式建設社會治理共同體、治理公共事務的過程。例如，溫州“民主懇談會”、象山“村民說事”、彭州“基層社會協商對話制度”、臨澧“板凳夜話”、淮安“碼上議”協商平臺等典型案例，都是在黨建引領下，以民主協商的方式化解社會矛盾糾紛，凝結社會共識，實現多元共治，進而釋放治理效能。因此，探究基層協商民主在社會治理共同體建設中所發揮的功能及其作用機制具有重要的理論價值與現實意義。

已有研究指出基層協商民主不僅是社會主義協商民主在基層的延展，而且是規避社會結構多元化背景下基層群眾被動式政治參與的有效路徑，[3](p103)有助于整合碎片化、分散化的問題和訴求，實現民眾廣泛而真實的參與。此外，基層協商民主為多元治理主體協同提供了合作機制，能夠以溝通方式培育治理場景中的社會資本，[4](p30)強化了集體行動的團結紐帶。盡管上述觀點揭示了基層協商民主能夠成為社會治理共同體建設的重要路徑，[5](p20)但對基層協商民主何以助推社會治理共同體建設的作用機制探討仍然不夠充分。基層協商民主助推社會治理共同體建設是動態的運行過程，不僅表現在基層協商民主的功能價值與社會治理共同體屬性特征的內在耦合性，更在于背后促成兩者相耦合的有效機制與驅動邏輯。那么，有效作用機制與驅動邏輯是什么？本文以杭州市拱墅區小河街道“紅茶議事會”治理實踐為例，嘗試提煉基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制與驅動邏輯，尋求理論知識與實踐經驗的勾連與對話。

二、文獻回顧：基層協商民主助推社會治理共同體建設的闡釋

社會治理共同體是多元治理主體基于解決社會問題、回應治理需求的共同目標，自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體。[6](p60)其實質是為應對社會分化和職能分工而產生的碎片化，各治理主體基于共同目標采取集體行動，共享社會治理成果。社會治理共同體的存續要求滿足特定的屬性特征。一是主體參與性，參與是治理主體間聯結的關鍵，在參與過程中能夠明確主體社會角色并喚起社會責任；二是目標一致性，參與的目的是求同存異，整合分散化碎片化的利益或價值以形成共同目標；三是行動協同性，行動是對目標的落實，各治理主體在目標指引下各司其職、相互合作，形成治理合力；四是集體認同性，包括目標實現的利益獲得感、共同行動的參與效能感與主體互動的集體歸屬感。[7](p76)[8](p26)因此，滿足上述屬性特征是社會治理共同體建設的努力方向。

基層協商民主是指在中國共產黨領導下，基層多元主體就與自身利益相關的問題進行協商，參與公共決策和社會治理的活動，[9](p66)在形式上囊括議程設置、民主協商、決策執行、監督反饋等前后銜接的階段，在實質上蘊含協商主體多元化、協商內容廣泛化、協商過程深度化、協商活動制度化、協商結果落地化等內涵，[10](p94-97)具有吸納多元社會治理主體、豐富基層社會治理形式、拓寬基層社會治理空間、提升基層社會治理效能等政治價值，[3](p103-105)是化解糾紛、利益整合、達成共識的有效實踐形式，憑借平等的公民參與機制，能夠以公共協商構建共建共治共享的社會治理格局。[11](p31)由此可見，基層協商民主的功能價值與社會治理共同體的本質屬性存在耦合性，保證了基層協商民主助推社會治理共同體建設的“路徑—目標”適配性。

學界圍繞基層協商民主與社會治理共同體的耦合性，闡釋基層協商民主助推社會治理共同體建設的作用機制。胡小君認為協商民主是超越程序的實質性民主實踐形式，以充分協商化解利益沖突，實現分散利益的整合、個人利益與公共利益的相容，進而塑造社會治理的利益共同體；協商民主求同存異、尋求最大公約數的價值理念與群眾路線、民主集中制和統一戰線中所蘊含的民主協商傳統是增強共同體歸屬感與認同感的重要保證，有利于營造社會治理的情感共同體；協商民主是聯結多元治理主體的紐帶與提升治理參與效能感的工具，能夠構建協調社會治理的行動共同體。[8](p26-27)張漢將要素、渠道、方式、領域視為協商民主推動社會治理共同體建設的機制。在要素方面，協商民主理念與社會治理共同體目標相契合，協商民主技術為治理共同體建設提供具體方法；在渠道方面，協商民主為治理主體提供多元化路徑參與治理共同體建設；在方式方面，由政黨和國家發起的國家性協商與社會主體發起的協商分別直接和間接推動社會治理共同體建設；在領域方面，協商民主推動社會治理共同體建設的著力點主要在社會政策和社會自治規范這兩個治理領域。[12](p40-43)孟燕等強調建設社會治理共同體應當實現民主與治理的融合，協商準入的參與平等、協商程序的過程平等、協商成果的結果公平能夠增強治理主體的機會賦能、過程賦能、結果賦能，通過激勵治理主體的持續參與行為維系基層治理共同體的持續運轉。[13](p123-125)湯資嵐等指出協商決策模式可以消融主體分歧、協調利益沖突，以民主機制實現共同利益；可以彌合社會自治與官僚行政的裂隙，以制度規范引導各主體行為；可以在社會共識達成和社會整合過程中增強情感互動，以情感耦合生成持續合作動力；可以推動社會治理體系的形成，以主體聯結機制塑造治理行動共同體。[14](p119-120)

整體而言，現有研究從不同維度闡明了基層協商民主助推社會治理共同體建設的可能性，對本文具有重要的啟發性，但仍有進一步推進的空間。首先，已有研究基本屬于規范研究，從基層協商民主的角度對社會治理共同體建設提出了應然性構思，缺乏在實證研究中提煉基層協商民主助推社會治理共同體建設的實然性經驗。其次，已有研究將基層協商民主對社會治理共同體建設的推動作用視為理所當然或勢之必然，忽視了這種推動作用發生的驅動邏輯。例如，基層協商民主的功能價值如何得以釋放，又如何塑造社會治理共同體的屬性特征？最后，已有研究從功能—屬性耦合角度靜態、抽象地論證基層協商民主與社會治理共同體的內在關聯，缺乏從行動者互動角度動態、具體地考察基層協商民主對社會治理共同體的作用機制。基于此，本文借鑒IAD 框架的分析思路，立足于經驗研究，以小河街道“紅茶議事會”為案例樣本，挖掘基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制與驅動邏輯。

三、分析框架與案例選擇

（一）分析框架

改革開放以來，伴隨著市場化的推進與經濟社會體制改革，勞動分工與社會分化日益加劇，在提高社會發展效率的同時，也衍生了治理主體分散化、治理資源碎片化、治理目標異質化，社會治理陷入集體行動的困境，嚴重阻礙國家治理體系和治理能力現代化進程。從這個意義上講，社會治理共同體建設就是重新找回集體行動與塑造社會團結的過程。奧斯特羅姆提出的制度分析與發展（IAD）框架被廣泛應用于公共治理領域，為集體行動的生成提供理論解釋，[15](p119)可為理解社會治理共同體建設提供借鑒。IAD 框架包括外部變量、行動舞臺、相互作用模式、評估準則與產出等核心組成部分，其中外部變量由自然物質條件、經濟社會屬性與通用規制三要素組成，行動舞臺則包括行動情境與行動者兩個要素。IAD 框架具有兩種應用思路：一是將制度規制等外部變量視為自變量，將行動舞臺及行動者的相互作用模式視為因變量，重點關注外部變量如何影響特定情境中的行動者的激勵結構及互動模式，根據評估準則對產出結果加以診斷，進而對外部變量加以調整；二是假定外部變量為常量，聚焦特定情境中的行動者行為選擇與互動模式，以及由此帶來的結果產出。[16](p65)

本文綜合IAD 框架的兩種應用思路，將外部變量視為自變量，行動舞臺及作用模式視為中介變量，產出視為因變量，來分析基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制與驅動邏輯。一方面，基層協商民主助推社會治理共同體建設是行動者通過協商舞臺相互作用進而推動社會治理共同體建設的過程；另一方面，基層協商民主助推社會治理共同體建設難以自然運作，需要制度規則等外部變量來建構行動者互動的協商舞臺，[17](p106)從而形成了基層協商民主助推社會治理共同體建設的“驅動邏輯—運作機制”分析框架。（見圖1）基于該分析框架與“紅茶議事會”案例，后文將從兩個層面展開：從議程設置、民主協商、決策轉化、追蹤評估等維度提煉基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制；歸納基層協商民主助推社會治理共同體建設得以有效運作的驅動邏輯。

圖1 基層協商民主助推社會治理共同體建設的分析框架

（二）案例選擇

案例研究具有探索性功能與系統展現因果機制和過程的優勢，[18](p135-141)適用于回答“怎么樣”的問題。[19](p90)社會治理共同體建設尚處探索性階段，通過對單案例的深度剖析有助于把握基層協商民主助推社會治理共同體建設的一般原理，為社會治理共同體建設提供路徑參考。本文選擇小河街道“紅茶議事會”案例來提煉基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制主要基于以下考慮：一是案例典型性，“紅茶議事會”民主協商機制有效推動了社會治理共同體建設，釋放了社會治理效能，其典型經驗不僅在街道轄區和全區范圍推廣，還被外省區市所調研借鑒；二是案例內容的理論契合性，“紅茶議事會”集中體現了基層協商民主助推社會治理共同體建設的要素特征，有助于觀察其中的運作機制。筆者自2022年11月以來，對小河街道“紅茶議事會”協商治理實踐進行追蹤調研，通過對“紅茶議事會”相關參與者的線上訪談、官方媒體和新聞媒體報道資料的收集以及相關制度規則的查閱，獲得了豐富的案例資料，為案例研究提供了有效的材料支撐。

小河街道位于杭州市拱墅區，地處京杭大運河兩岸，轄區面積6.38平方公里，人口7.38萬余人，下轄9 個社區。運河以西以老舊小區、回遷小區為主，運河以東以商品房小區為主，社會治理情境相對復雜。區域分割、主體分散、利益沖突導致民生項目建設難以推進或大打折扣，如何將分散的居民組織起來，構建居民有效參與社會治理的體制機制是亟待解決的難點問題。在此背景下，2019年小河街道探索創建“紅茶議事會”基層民主協商機制賦能三方協同，推動社會治理共同體建設。“紅”就是黨建引領，充分發揮基層黨組織和黨員在社區治理中的作用；“茶”指的是以茶敘事，共商民生，暖心暖情；“議事會”意為引入專業促動技術和科學議事規制，達成共識并轉化落地的協商共治模式。2020年，小河街道緊跟數字化改革浪潮，依托“城市眼·云共治·小河網驛”平臺開發“紅茶議事會”線上系統，利用數字化手段調動各方積極性、主動性、創造性，構建起基層民主協商與科技支撐、線上與線下融合的“紅茶議事會”輕應用場景。截至2022 年12月，小河街道舉行210場議事會，參與人數2164人，收集意見4412 條，破解治理難題300 余項。在“紅茶議事會”民主協商機制作用下，更多居民參與到基層共建共治共享的活動中，有效推動了社會治理共同體建設。

四、基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制

通過考察小河街道“紅茶議事會”的治理實踐，可以發現基層協商民主的議程設置、民主協商、成果轉化、追蹤評估等階段分別實現了社會治理共同體的主體激活、共識凝結、行動協同和意義建構。

（一）議程設置的聯結機制：社會治理共同體的主體激活

社會治理共同體是個體或組織追逐利益、滿足需求的產物。[20](p50)基層協商民主的議程設置是協商議題的醞釀與形成過程，多元主體對協商議題的性質、成因、程度和影響范圍等內容進行討論，其背后承載著多元利益的表達、碰撞與匯聚。因此，議程設置可以成為多元主體表達、實現利益整合的渠道，實現社會治理共同體的主體激活。小河街道“紅茶議事會”通過利益聯結機制實現議題與多元治理主體利益的緊密相連，通過渠道聯結機制拓展議題搜集與表達渠道，推動社會治理共同體的主體激活。其一，利益聯結機制激發多元主體的參與社會治理意愿。“紅茶議事會”召開的情形主要分為三類：一是規定性事件，包括街道年度工作總結和新的年度規劃，社區涉及民生或黨建、治理、服務等領域的重大議題；二是觸發性事件，包括大量群眾反映強烈、迫切要求解決的共性問題，重大政策和民生項目實施前的意見建議征集，相關工作或項目的績效評估；三是倡導性事件，包括政策、項目、工作實施過程中的難點問題，影響廣泛或程度較深的社會事件，居民10 人以上聯名或小區黨組織、業委會、物業公司提出的事項。①參見2021年小河街道印發的《小河街道“紅茶議事會”基層協商議事規則（試行）》及浙江省公共管理學會《紅茶議事會基層民主協商工作規范》。可見，“紅茶議事會”協商議題內容具有強具體性和多層次性，既涉及集體利益又關乎個體利益，各治理主體可以切身感知權利并通過參與協商影響決策以增進自身利益，[21](p57)從協商議題內容的規定性上強化了利益聯結。

其二，渠道聯結機制增加多元主體參與社會治理的機會，拓展參與社會治理的主體范圍。社會治理共同體的主體激活是主體的參與意愿、參與機會與參與主體范圍的統一，線上線下相融合的參與渠道既使得多元主體具備更多參與機會，也調動更多主體參與到社會治理中。一方面，由黨員骨干、樓道長和熱心志愿者組成的線下民情民意聯絡員隊伍會深入樓棟、門戶帶動居民主動關心門前事，收集居民的意見與建議。例如廣興新村民情民意聯絡員隊伍將居民關心的停車難、管道老化等社區改造建議提交社區，并以入戶問卷調查的方式對646戶居民開展需求調研與意見征集。①參見《杭州市拱墅區：堅持紅色領航，老舊小區“微整形”大變樣！》，http://www.zjdj.com.cn/zgjw/zz/201907/t20190716_10600110.shtml。另一方面，居民可以通過微信“小河有用”居民信箱小程序、網絡信訪等線上渠道反饋民情民意，并且可以看到由“城市眼·云共治·小河網驛”平臺匯集的民意數據庫。例如，針對校園門口無序停車的問題，學生家長利用微信“小河有用”居民信箱進行反饋。線下渠道有利于減少“數字鴻溝”帶來的弊端，而線上渠道則發揮了數字技術的效率優勢。利益聯結機制與渠道聯結機制相輔相成，促進了社會治理共同體的主體激活。據街道統計，“紅茶議事會”運行以來，議事員共入庫1508 人，議事員結構更為合理，多元主體參與社會治理的積極性得到有效調動。（見表1）

表1 “紅茶議事會”入庫議事員結構分布情況表

（二）民主協商的溝通機制：社會治理共同體的共識凝結

社會治理共同體是復雜利益相互交織的集合體，消解利益沖突、協調多元利益關系以凝結共同利益、匯聚共同目標是社會治理共同體不可或缺的要件。[13](p120-121)民主協商就是要實現利益與秩序的平衡，[22](p41)以達到公共利益與個人利益的最大化及兩者兼容，確立共同目標。民主協商過程以溝通理性[23](p319)來處理人際沖突。一是以主體間平等對話為基礎，各治理主體真誠、平等地表露出觀點想法，直觀呈現沖突與矛盾；二是針對他人的有效性質疑，主體借助合理合法的論據反復論證以期達成共識。因此，民主協商過程中的溝通機制有助于形成社會治理共同體的共識凝結。

議程設置的聯結機制實現了社會治理共同體的主體激活，也造成了因參與主體的多元化和參與規模的擴大化而導致的利益復雜性、異質性增強，如何實現利益融合進而凝聚共識是民主協商階段需要重點考量的問題。為此，小河街道在紅茶議事會民主協商階段引入羅伯特議事規則，②羅伯特議事規則包括動議中心、主持中立、機會均等、立場明確、面對主持、發言完整、限時限次、一時一件、遵守裁判、文明表達、充分辯論、多數裁決等原則，體現了三大特點：一是約定性，即規則在前，對事不對人；二是工具性，不涉及道德層次，盡量用工具來解決；三是價值中立，凝聚組織認同，通過文明議事說服、辯論，形成有效果的行動。紅茶議事會流程充分借鑒了羅伯特議事規則。以溝通機制促進協商共識的形成。首先是公布會議流程和協商規則，確保主持中立、機會均等、一事一議、有序發言、文明表達，框定了議事主體的行動邊界。其次，在民主協商過程中，參與人員一律平等，不論長幼、職業、學歷，每個人都享有充分的知情權、參與權和表達權。為保證討論內容與議題的匹配性，引入中立且專業的議事促動師③議事促動師是指掌握和運用會議促動技術，針對某項既定議題，引導參會人員按照預先設定好的結構化會議流程，深入溝通、廣泛對話并達成共識的專業工作者（參見《紅茶議事會基層民主協商工作規范》）。把控議事進程，通過團隊共創的策略聚焦共同問題以形成集體共識，通過群策群力的策略將集體共識轉化為具體的行動計劃，并根據成本收益等標準進行擇優選擇，繼而最終達成目標一致性。總體來看，“紅茶議事會”的理性溝通機制包括兩個層面：一是協商主體的平等性原則，空間是開放的，每個參與者都可以表達自己的意見及利益關切，直接呈現利益沖突；二是協商主體對話的充分性原則，爭論是合理的，每個參與者都可以質疑他人的建議，并從事實、情感等角度提出合理的論證。正是這種理性的溝通機制，有助于多元主體在參與社區治理的過程中實現共識凝結。例如由居民代表、街道干部、社區工作者和大學生參加的社區公共文化家園建設問題的議事會上，作為上班族的某居民代表認為可以分時向不同年齡段居民提供文化場所，但部分居民則認為可行性不強，影響社區融合與團結。協商既有每一參與者意見的充分表達，也有針對不同意見的反對聲音，在相互交流、論證、說服的過程中，從爭議轉為合作。①參見《走進杭州社區：一杯紅茶品出民主的溫度》，https://m.thepaper.cn/baijiahao_19244369。2021 年，小河街道開展紅茶議事會10 余期，在老舊小區改造、加裝電梯、垃圾分類等議題上形成集體共識，破解了諸多社會治理難題。（見圖2）

圖2 民主協商與社會治理共同體的共識凝結

（三）決策轉化的整合機制：社會治理共同體的行動協同

社會治理共同體是不同行動主體、不同行動邏輯協調自洽的行動共同體，需要消弭多元行動者間的張力，破解“集體行動的困境”。[24](p106)如果民主協商階段的集體行動目標和方案的共識凝結是決策活動，那么決策轉化階段的集體行動就是執行活動。正如好的政策不一定帶來好的政策執行，共識凝結也不意味著行動協同，現實中往往存在決而不行或決而難行的問題，兩者間需要相關機制加以連接。對此，小河街道將民主協商的決策系統與決策轉化的執行系統緊密連接，以整合機制塑造具有行動協同性的執行系統。與單純的自主治理機制或單純的科層治理機制不同，協商民主決策轉化階段集體行動的整合機制是自主治理與科層治理的交織融合，包含目標整合、社會整合、科層整合。

其一，以責任分工與責任監督實現目標整合。《“紅茶議事會”基層協商議事規則》規定了不同成果轉化的責任主體：民生項目由社區或街道組織實施，工作機制由街道組織制定，決策參考由街道整理上報。責任分工明確了各執行主體的目標歸屬，實現了目標整合。為保證責任的履行，小河街道還組建了監察聯絡員隊伍和民生項目監督員隊伍，監督決策執行，例如廣興新村老舊改造工程就由人大代表、居民議事員、黨員、樓道長及熱心居民組成監督員隊伍監督工程實施。其二，將“紅茶議事會”與三方協同治理模式相結合，以黨政統合三方協同治理實現社會整合，形成協商成果轉化的社會合力。一方面是行政對社會的整合，小河街道設立三方辦，加強對居委會、業委會與物業三方的組織協調，指導社區工作、督促物業規范管理、引導業委會有序運轉。另一方面是政治對社會的整合，組建三方協同治理黨總支、物業公司黨支部、業委會黨支部，使黨的組織和工作覆蓋社區黨員群眾、自治組織、兩新組織，形成縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋的街道和社區黨組織體系和工作機制，黨員下沉走訪，聽取居民建議意見并引導帶動居民群眾積極參與三方協同治理。其三，將“紅茶議事會”上線“城市眼·云共治·小河網驛”平臺，以數據平臺信息共享實現科層整合。網格響應隊伍、小河共治隊伍、綜合執法隊伍是決策轉化階段的重要執行力量，當“紅茶議事會”的執行類成果需要轉化落地時，可以依托數據平臺上傳信息，通過信息共享健全街道與職能部門、街道科室與社區間的聯合處置機制，移交給執行隊伍協同處置。總之，“紅茶議事會”的決策轉化階段通過目標整合、社會整合、科層整合，能夠促成社會治理共同體建設的行動協同性。（見圖3）

圖3 決策轉化與社會治理共同體的行動協同

（四）追蹤評估的反饋機制：社會治理共同體的意義建構

社會治理共同體是黨和政府領導多元主體主觀建構而成的穩定聯合體，[25](p52)其穩定性與延續性取決于多元主體對社會治理共同體的集體認同性。集體認同是行動者在對協商結果和協商過程進行評估基礎上，對“集體”于自身意義和價值的詮釋和建構過程。[26](p73)一是協商成果落地對公共利益和個人利益的增進以及由此帶來的對參與成本的回報和對參與價值的兌現驅動治理主體持續構建社會治理共同體；二是協商成果落地是民主協商、集體行動的產物，多元主體在溝通對話、聯合行動的過程中既重新織就聯結紐帶以加強情感交流，也不斷明確自身在集體中的角色定位和應當承擔的責任，情感體驗和責任意識塑造了共同體內部身份感和穩定有序的主體關系。

“紅茶議事會”協商民主的追蹤評估通過共同利益和共同目標完成過程和結果的正向反饋，增強治理主體參與社會治理共同體的利益獲得感、參與效能感與集體歸屬感，進而實現社會治理共同體的意義建構。其一，由協商民主所構造的集體通過增進公共利益與個體利益提升成員的利益獲得感。“紅茶議事會”的觸發機制就是滿足公共訴求、增進公共利益，當通過協商民主達成集體共識、進行集體行動所輸出的結果與預期相符時，利益獲得感就此產生。此外，“紅茶議事會”系統設置跟蹤評價模塊供居民通過線上會議評價、成果展示等實時跟蹤成果轉化情況，同時日常生活體驗也可以感知實際變化，通過線上宣傳、線下體驗相結合的方式讓居民更為真切體驗到利益獲得感。其二，由協商民主所構造的集體通過引導居民實質參與提升成員的參與效能感。“紅茶議事會”在議題收集階段通過利益驅動激發成員參與熱情、通過渠道拓寬提供平等參與機會；在民主協商階段遵循羅伯特議事原則，使得參與成員能夠平等地各抒己見；在決策轉化階段，又以行政對社會的整合、政治對社會的整合引導集體成員廣泛參與；在結果評估階段，則以會議評估和線上評估的方式為成員提供參與體驗的渠道。其三，由協商民主所構造的集體通過塑造公共領域提升成員的集體歸屬感。公共領域是公共意見產生的場所，在原則上向所有人開放，通過對話讓私人聯結成為公眾。在“紅茶議事會”民主協商階段，參與成員圍繞公共話題的理性溝通消弭了個體間的隔閡與沖突，在抽象出集體共識或形成公共輿論的過程中集體意識得以產生。決策轉化階段，參與成員圍繞集體目標或集體共識的多重整合將分散的主體和資源相連接，在集體行動的過程中將集體意識付諸實踐，集體實踐又反過來強化集體意識。

綜上所述，小河街道“紅茶議事會”通過議程設置的聯結機制、民主協商的溝通機制、決策轉化的整合機制、追蹤評估的反饋機制推動了社會治理共同體建設。一方面，不同機制具有自身獨特性，從不同維度助推社會治理共同體建設。依據帕森斯的AGIL 框架，社會治理共同體的存續需要滿足適應、目標達成、整合、潛在模式維持四個功能要求，[27](p93)上述四種機制分別滿足社會治理共同體存續的四種功能。適應功能要求社會治理共同體擁有從環境中汲取資源的手段，議程設置的聯結機制實現了社會治理共同體的主體激活，作為資源掌控者的多元主體為社會治理共同體提供不可或缺的資源基礎；目標達成功能要求社會治理共同體有能力確定目標次序，民主協商的溝通機制有助于形成集體行動目標和方案的共識；整合功能要求社會治理共同體能夠有效將各行動部分聯系起來，使各部分協調一致，決策轉化的整合機制則強化了行動的協同性；潛在模式維持要求社會治理共同體在遭受外部沖擊而暫時中斷時，原有的行動模式能夠得到保留，以保證能夠恢復如初，追蹤評估的反饋機制實現了社會治理共同體的意義建構，這種意義建構與集體行動的互動模式互相強化，使后者得以定型化。另一方面，社會治理共同體建設是主體結構從松散關聯到緊密團結的層層遞進過程，因此不同機制間又是前后相連，層層迭代。議程設置的聯結機制實現了社會治理共同體的主體激活，帶來了社會治理的多元主體參與以及相伴隨的多元利益訴求；民主協商的溝通機制促成社會治理共同體的共識凝結，統一多元利益訴求并確定集體行動的目標和方案，但需要破解集體行動困境加以兌現；決策轉化的整合機制通過消解不同行動者和不同行動邏輯間張力增強社會治理共同體的行動協同性，形成協商決策兌現的集體行動；追蹤評估的反饋機制通過對集體行動成果和集體合作過程的體驗感知實現社會治理共同體的意義建構，增強了多元主體的集體認同性。由此，社會治理共同體的主體結構實現了簡單的利益關聯到復合的“利益—目標—行動—價值”緊密關聯的轉變。

五、基層協商民主助推社會治理共同體建設的驅動邏輯

基層協商民主助推社會治理共同體建設是多元行動者通過參與協商民主形塑基層共建共治共享格局的過程，以協商平臺搭建和行動者互動為前提。前文雖然已論述了基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作過程，但仍需揭示協商平臺搭建和行動者互動的驅動邏輯。小河街道“紅茶議事會”之所以能夠有效推動社會治理共同體建設，在于黨建引領的統領邏輯、技術賦能的效率邏輯、制度規范的秩序邏輯的三重疊加驅動。

（一）黨建引領的統領邏輯

基層黨組織作為國家政治嵌入基層社會的重要機制，在協調國家與社會、黨與群眾、干部與群眾關系上發揮重要功能，[28](p13)是基層協商民主助推社會治理共同體建設的統領性力量。小河街道以黨建引領夯實基層協商民主助推社會治理共同體的組織基礎。

其一，基層協商民主助推社會治理共同體建設需要固定的空間場所和資源配備，小河街道充分發揮基層黨組織和黨員的引領作用，為基層協商民主助推社會治理共同體建設提供要素支撐。一是整合資源搭建“紅茶議事會”基層協商平臺，開辟居民協商議事的行動空間；二是外引內育塑造“關鍵行動者”，不僅引入專業組織促動師推動協商議事，更著力將社區工作者培育成紅色“促動師”。街道社區舉辦各類培訓班，通過理論學習、案例剖析和仿真模擬，逐步培育社工參與式治理理念，掌握紅茶議事會的流程方法和工具；三是制定“會前調研需求、確定主題，會中充分討論、形成共識，會后進展公開、居民監督”六步工作法，明確協商議事的運作流程。此外，基層協商民主只有適應時代環境的發展變遷而做出創新性改進才能不斷保持活力，黨建引領的功能也體現在適應環境變化而對“紅茶議事會”進行要素的迭代升級上，例如為順應數字社會發展而引領紅茶議事會的線上線下融合、引領議事規則的修訂完善。

其二，基層協商民主是一個構建協作系統的過程，共同目標、合作意愿與信息溝通是協作系統形成的必要條件，[29](p62)黨建引領貫穿基層協商民主全過程，發揮著目標整合、意愿激活、信息集散的功能，在保證協商民主有活力、有效率、有規范的基礎上推動社會治理共同體建設。一是黨建引領議程設置，一方面營造協商氛圍，加強組織吸納和黨員宣傳，激活多元行動者參與協商意愿，另一方面，調動各級基層黨組織和基層黨員，通過黨員聯戶等方式感知、收集群眾利益訴求，以此確立協商議題；二是黨建引領民主協商，基層黨組織和黨員負責宣傳通知協商議題、召集利益相關者與相關職能部門參與，并由黨員或聘請的專業社會組織成員擔任促動師，把控民主協商的內容和進度，最終生成融合國家意志與社會民意的協商成果；三是黨建引領成果轉化，為協商成果有效落地，基層黨組織既通過黨政統合機制整合權力與資源，破解部門碎片化問題，又以三方協同機制調動社區居委會、物業以及居民共同生產；四是黨建引領評估反饋，根據議事員評估、區間評估、比武評估、社會評估等形式所形成的成果轉化落實結果，有針對性地采取激勵措施與反饋改進。由此，在目標整合上，基層黨組織匯集民意實現問題訴求整合，融合社會共識與國家意志實現方案整合，統合各治理主體實現權力和資源整合；在意愿激活上，基層黨組織通過黨員聯戶激勵民主表達，通過建立協商平臺、保障成員代表性和過程平等性激勵民主協商，通過賦予民眾滿意度在協商成果轉化落實評價體系中的關鍵性地位激勵民主監督；在信息集散上，基層黨組織既在協商民主過程中將分散凌亂的信息匯集篩選，形成統合性、真實性的信息，也將信息分遞到民眾手中，讓民眾充分知曉如何表達、協商什么、監督什么。總之，在黨建引領的統領邏輯驅動下，分散化的多元主體以基層協商民主為載體匯聚為社會治理共同體。

（二）技術賦能的效率邏輯

傳統基層協商民主存在三方面缺憾：一是多元利益訴求下的信息反饋不及時、信息失真導致協商議題的判定失準；二是線下議事的時空固定特征將事務繁忙的中青年群體排斥在外，議事成員覆蓋度、代表性不足；三是議事成員特征、議事環節運行、議事成果轉化等要素難以復盤，議事成果和經驗難以留存。這些缺憾阻礙著社會治理共同體建設，而數字技術延展了基層協商民主的空間范圍和實踐形態，能夠突破時空阻隔和人際界限，開辟社會民意表達新通道。[30](p52)數字協商民主具有廣泛參與可行性、議題選擇豐富性、協商對話平等性、民主效果即時性等特征，[31](p28)有助于形成一個開放自由、理性包容的網絡議事協商的公共領域。

為彌補傳統基層協商民主的缺陷，小河街道深化數字化改革，強化基層協商民主助推社會治理共同體的技術賦能。小河街道依托“城市眼·云共治·小河網驛”平臺開發“紅茶議事會”線上系統。在民意匯集階段，通過網絡輿情抓取、信訪意見搜集形成民意數據庫，系統自動提取關鍵詞匹配相應議題。在民主協商階段，議題發布后系統會以發送鏈接的方式智能派單給相關議事員，難以到場的議事員可以云端議事，以文字直播的方式發布建議和意見。在成果轉化階段，轉化任務、執行進度、相關信息也通過數字平臺加以共享，強化各執行主體的信息交流與協作。在追蹤評估階段，系統設置了跟蹤評價模塊，居民可以通過線上會議評價、成果展示等實時跟蹤成果轉化情況。技術賦能在基層協商民主助推社會治理共同體建設過程中發揮重要作用。首先，技術賦能降低協商成本，有助于實現社會治理共同體建設的主體低成本參與。數字協商民主形態突破時空、身份界限，信息即時傳輸方便意見表達和互動溝通，協商過程的身份抽離避免了人情限制，實施效果數據留痕可以隨時查驗執行情況以降低交易成本。其次，技術賦能提高協商效能，有助于實現社會治理共同體建設的主體全方位互動。數字協商民主信息即時傳輸、信息痕跡、大數據挖掘的特征有效規避傳統模式下的信息傳遞扭曲和失真、信息匯集滯后等問題，數字平臺的信息共享也有助協商成果轉化過程中的協調聯動，以提升執行效率和質量。

（三）制度規范的秩序邏輯

基層協商民主助推社會治理共同體建設是集體行動的過程，制度供給必不可少。制度是“嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例”。[32](p21)在缺乏制度規范的情況下，基層協商民主容易異化，難以有效推動社會治理共同體建設。制度規范框定了基層協商民主的運行過程和行動原則，實現了協商民主的制度化。制度化是指技術、規則、程序、組織、實踐等制度化的客體逐漸轉變為制度或具備制度的屬性，[33](p41)發揮著穩定秩序、協調行為、增強組織內聚力和持續性的功能。

在“紅茶議事會”創建初期，小河街道曾建立了初步的議事原則，形成確定議題、提前通知、民主協商、納入決策、決策反饋、過程監督的協商“六步法”，但這主要是流程形式上的規定，基層協商實踐很大程度上根據議事員的個人經驗，規范化程度較低，特別是伴隨著“紅茶議事會”線上系統的開放，增添了許多與傳統模式不同的內容。為此，小河街道出臺《“紅茶議事會”基層協商議事規則》以促進基層協商制度化、規范化、程序化。該規則對協商主體的組成及其權利義務、議題產生的情形和途徑、線上線下民主協商的程序、成果轉化的類別和評估等做出了詳細規定，各階段內容明確、公開透明，由此形成了基層協商民主的全流程閉環，成為基層協商開展的固定模式。制度規范為基層協商民主助推社會治理共同體建設的運轉秩序和長期延續提供保障。首先，制度規范明晰了基層協商民主流程，有利于多元主體通過制度學習，合理表達問題訴求、文明平等參與協商、真實客觀評價監督，而相對透明的流程減少了不確定性，有效避免了少數人對基層協商民主的操控，使得基層協商民主保持“人民性”，進而推動社會治理共同體建設。其次，制度規范意味著穩定性和持續性，有助于基層協商民主的制度化、理性化。制度是對協商民主過程中行之有效且廣泛認同的做法加以定型,[34](p3)在重復實踐中塑造人們的價值觀和行為方式，使得基層協商民主在失去外部推動或面對外部變動時仍能保持內在的持續穩定，這無疑為社會治理共同體建設注入了不竭動力和穩定性基礎。

綜上所述，小河街道“紅茶議事會”的治理實踐表明，黨建引領的統領邏輯、技術賦能的效率邏輯、制度規范的秩序邏輯是基層協商民主助推社會治理共同體建設的三重驅動邏輯。其中，黨建引領的統領邏輯貫穿基層協商民主助推社會治理共同體建設的平臺搭建、全流程運作與改進升級；技術賦能的效率邏輯通過創建數字協商民主形式彌補傳統協商模式缺陷，為基層協商民主助推社會治理共同體建設提質增效；制度規范的秩序邏輯通過制度供給明晰多元主體的權利義務與行動邊界、協調線上線下協商系統、明確協商流程，使得基層協商民主助推社會治理共同體建設穩定有序。

六、總結與討論

本文以小河街道“紅茶議事會”為個案，揭示了基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制與驅動邏輯。“紅茶議事會”的成功經驗在于促成基層協商民主的功能價值與社會治理共同體功能要求和主體結構的耦合。基層協商民主通過議程設置的聯結機制、民主協商的溝通機制、決策轉化的整合機制、追蹤評估的反饋機制分別促進了社會治理共同體的主體激活、共識凝結、行動協同、意義建構，不僅滿足了社會治理共同體存續的適應、目標達成、整合、潛在模式維持的功能要求，還以“利益—目標—行動—價值”的復合關聯實現了社會治理共同體主體結構的緊密團結。追溯蘊藏其后的內在邏輯可以發現，黨建引領的統領邏輯、技術賦能的效率邏輯、制度規范的秩序邏輯共同驅動了基層協商民主助推社會治理共同體建設。（見圖4）

圖4 基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制與驅動邏輯

綜上，本文可能具有以下貢獻：第一，以經驗研究的方式系統考察基層協商民主助推社會治理共同體建設的運作機制與驅動邏輯，既彌補了既有研究對基層協商民主推動社會治理共同體建設前提條件的忽視與行動者互動視角的缺失，又實現了理論與經驗的勾連，增強了論證的說服力。第二，豐富了基層協商民主是“中國式治理民主”的內涵，已有觀點認為基層協商民主與西方代議制民主相比具有釋放治理效能的優勢，[35](p1)本文從基層協商民主助推社會治理共同體建設的角度進一步指出基層協商民主同樣具有構建治理體系的優勢，這兩者共同構成了“中國式治理民主”的實質內涵。

從更深層次的理論意義上看，基層協商民主助推社會治理共同體建設也有助于擺脫共同體構建的團結基礎是有機團結還是機械團結的二元爭論。這種爭論肇始于涂爾干對共同體團結類型的劃分，在涂爾干看來，基于群體共同情感和共同信仰而形成的共同體是機械團結，而基于專門化的勞動分工基礎上的團結則是有機團結。[36](p116)隨著現代社會的發展，更多的人認為有機團結是勢之必然，但也有人認為有機團結并不可靠。涂爾干也指出，即便是在有機團結中，機械團結的集體意識作為個人與社會相聯系的中間環節仍必不可少。[37](p79)由此陷入兩難的境地：現代勞動分工的加劇預示著有機團結是構建社會治理共同體的方向，但集體意識的不可或缺又表明社會治理共同體建設無法拋棄機械團結的遺產。之所以陷入兩難境地，是因為有機團結和機械團結是一種靜態的屬性概念，沒有考慮到社會團結的動態過程性。基層協商民主助推社會治理共同體建設實質上融合了機械團結和有機團結，本質是一種“事件團結”，即強調因“事件”觸激而形成共同行動的社會秩序的過程。[38](p152)基層協商民主的議程設置階段對應事件輸入，設置協商議程就是要應對社會分化、勞動分工而導致的個體難以解決的問題或難以達成的目標。基層協商民主的民主協商和決策轉化階段對應事件整合，就是建立起參與主體間相互依賴、共存共生共治的關系。事件輸入和事件整合所要實現的就是有機團結。基層協商民主的追蹤評估階段對應事件輸出，通過事件結果與事件過程的正向反饋來增加集體認同感、強化集體意識，因此所要實現的是機械團結。勞動分工的現實情境使得事件團結以有機團結為起點，有機團結的過程和結果有助于促成機械團結，而機械團結所積淀的集體意識又有助于彌補有機團結的弊端，共同推動新的事件團結的發生。概言之，事件團結統合了有機團結與機械團結，后兩者相輔相成推動事件團結再生產。當然，本文并不旨在論證基層協商民主是推動社會治理共同體建設的最佳路徑，在現實中同樣存在以集體經濟助推社會治理共同體建設為代表的有機團結模式和以情感營造助推社會治理共同體建設為代表的機械團結模式，社會治理共同體建設的路徑選擇應當依據具體情境而有所側重。

從更具操作性的實踐意義上看，“紅茶議事會”的經驗啟示基層協商民主助推社會治理共同體建設需要從兩個方面提升有效性：其一，營造基層協商民主助推社會治理共同體建設的前置條件。要堅持黨建引領基層協商民主，充分發揮基層黨組織的政治動員功能、上傳下達的紐帶功能、上下融合的協調功能；要重視數字技術賦能基層協商民主，建立健全數字協商平臺，降低協商參與成本、提升協商整體效能；要強化制度對基層協商民主的規范作用，通過明晰協商民主的流程和原則，既規避少數群體對協商民主的操縱，又保證協商民主的穩定持續。其二，推動基層協商民主助推社會治理共同體建設的機制有效運轉。一是在議程設置階段調動居民參與性，開拓線下線上相融合的參與渠道，盡可能賦予每一主體平等的參與機會。二是在民主協商階段遵循平等協商和充分協商的原則，可以引入專業中立的議事促動師來把控協商進程，高效達成集體共識。三是在決策轉化階段整合各方力量，以明確的責任分工實現各方力量的目標整合，以行政對社會的整合、政治對社會的整合實現社會整合，以數據平臺的信息共享賦能科層整合。四是在追蹤評估階段通過會議評估、線上追蹤展示、線下實地體驗等方式直觀呈現協商成果，讓參與者切身體會到利益獲得感、參與效能感與集體歸屬感。

（特別感謝浙江大學公共管理學院徐林教授、杭州市拱墅區小河街道小河社區彩虹橋社會組織服務中心沈昊友提供的支持和幫助。）