地方環境執法不力的深層原因與應對策略
——基于扎根理論的分析

佀耀耀 李杰

(貴州大學 法學院,貴州 貴陽 550025)

地方環境治理中的執法不力現象是當前理論界的核心議題。近年來,環境污染、生態資源破壞之勢愈演愈烈,已經成為制約生態文明建設的關鍵因素,嚴重影響著人們對幸福生活的向往。習近平總書記在不同場合多次、反復強調要用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境[1]。讓生態環境制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線的前提是明晰問題之所在。對這一現象的解釋,既有定論大多將地方環境執法不力的原因歸咎于地方政府沒有準確厘清經濟發展與環境保護之間的邏輯關系。的確,這種觀點在我國長期以來將財政作為最重要的官員考核及晉升標準的體制背景下,具有一定的合理性[2]。但隨著“綠色GDP”等一系列制度的出臺,環境質量作為一項重要的指標(甚至“一票否決”)出現在領導干部晉升考核中之后,我國生態環境執法取得的成效卻依然不盡人意。盡管當下各級政府在協調經濟發展與環境保護方面仍未完全實現由“理性經濟人”向“生態理性經濟人”角色的轉化,但僅以此為理由來解決環境執法不力,顯然無法令人信服。

那么,環境執法究竟困在何處?筆者認為,認識這一問題,須對我國當代環境法治的復雜性、艱巨性的形勢有一定把握,并以此為基礎立足于我國環境治理實踐,通過更加細微的研究視角洞悉造成環境執法不力的種種因素并剖析其深層邏輯。綜觀學術界的現有成果,多有學者從法理、社會學等角度進行探討,如有學者從我國環境法律體系架構出發,認為我國環境法體系中存在的基本法“空殼化”、單行法之間的協調性不足等問題影響了環境法律實施的效果[3];也有學者在規范主義和功能主義立場下,分析了環境行政中的“執行偏離效應”并提出了完善環境監管中法律實施的理論[4]。這些觀點為環境治理提供了較好思路,但囿于研究方法和學科的局限,對造成我國生態環境執法不力的多重因素和作用機制仍缺少系統深入的論述。基于此,本文選取具有典型意義的研究素材——中央生態環境保護督察通報案例,將其作為扎根理論的研究對象,在實證分析的視角下將環境治理嵌入我國體制和制度發展變遷的秩序整體性中進行思考、論證,以期較為全面地揭示造成我國環境執法不力的深層原因,并提出對策建議,為今后我國環境執法機制的完善提供一定的理論參考。

1 研究方法與數據收集

1.1 研究方法

扎根理論研究方法由哥倫比亞大學的Glaser(格拉斯)和Strauss(斯特勞斯)于20世紀60年代提出。這種研究方法要求研究者在開始之前不對理論做出假定,而是直接從實際觀察著手,在原始資料中提煉出概括性經驗,其重點在于“發現邏輯”[5]。通常而言,扎根理論主要有三個層級的編碼過程:第一步是開放式編碼,又稱開放式登錄(Open Coding)。在這個環節,研究者需要以一種開放的心態,盡量避免個人偏見和已有研究定論,將研究資料按照其本身的狀態進行登錄。登錄的目的是從初始性研究資料中發現基本的概念類屬,從而在分析屬性的基礎上,將其進行類型化的命名。第二步是主軸編碼,又稱關聯式登錄(Axial Coding)。這一階段的主要任務是發現并建立概念類屬之間存在的因果、差異、結構等內在關系,從而表現出研究資料部分與部分之間的關聯。隨著分析的深入,研究者需辨別主要類屬和次要類屬,可通過比較的方式將主次類屬進行連接以建立一個以行動取向和互動取向為指導的理論建構雛形。最后是選擇式編碼,又稱核心式登錄或選擇登錄(Selective Coding)。這個環節的主要內容是在已發現的概念類屬中確定一個能夠最大程度地將研究成果概括在一個較為寬泛的理論范圍之內,具有統領作用的核心類屬。核心類屬應當起到提綱挈領的作用,可以為后續理論抽樣和檢驗提供方向。

學界已有將扎根理論運用于國際標準化案例[6]、智慧企業典型案例[7]進行研究的先例。Glaser則指出,在社會科學的研究過程中,關系到研究對象的所有資源都可以用作數據分析進行比較,提煉概念并發掘出其中的模式[8]。扎根理論基于自身的特點,為探究我國環境執法不力的原因提供了一種新思路。一方面是由于我國環境治理實踐的復雜性,決定了對生態環境執法不力的原因分析不宜先驗性地預設概念;另一方面是因為對影響環境執法的因素以及因素之間的作用機理進行的分析,其本身就是一個“邏輯探索”的過程。因此,本研究選擇適用扎根理論的研究方法。

1.2 數據收集

本研究主要數據均來自中華人民共和國生態環境部官方網站。據官網顯示,第二輪中央環保督察組從2021年4月份開始至今,以“集中通報”的形式共公布18批次、106個典型案例。本文從集中通報案例文本中篩選有效語句,整理出了約16萬字的文稿。中央環保督查典型案例作為初始研究資料,具有以下特征:一是原始性。督察組通過“雙隨機,一公開”的非現場監督方式進行督查,能夠在案件的第一現場進行記錄。二是廣泛性。環境法治具有明顯的地域差異。除臺灣省和香港、澳門特別行政區外,將來自22個省份的生態環境案件作為典型案例,能夠做到研究資料涵蓋范圍的廣泛性。三是客觀性。中央環保督察組作為由生態環境部牽頭,中紀委和中組部參與的督查機構,其通報案例的真實性自不待言。同時,為保證研究的可靠性,本研究還以“環境執法不力”為關鍵詞,從主流媒體、中國期刊庫中檢索得到典型案例進行理論檢驗。

2 范疇提煉與模型構建

2.1 開放性編碼

開放性編碼是對研究資料的類屬化和范疇提煉。借助Nvivo11軟件,按照編碼原則對原始資料進行分析去重、類比和歸納,最終聚攏形成90個基本范疇。因篇幅所限,節選開放式編碼見表1。

2.2 主軸編碼

主軸編碼是在開放式編碼的基礎上,按照邏輯關系建立類屬之間的關聯,并區分主要類屬和次要類屬。將開放式編碼得到的基本范疇作為副范疇,根據產生作用的主體和客體的不同,本文歸類、提煉出了職權監督、職權設置、職權行使、理念偏差、外在監督五個主范疇。其中,職權監督、職權設置、職權行使屬于主體層面的范疇,理念偏差屬于動因性層面的范疇,外來監督屬于外在層面的范疇。主軸編碼見表2。

表2 主軸編碼

2.3 選擇式編碼與模型構建

選擇式編碼是在開放式編碼和主軸式編碼的基礎上提煉出核心范疇的重要環節。編碼步驟主要包括:(1)在范疇之間明確故事線。(2)對主、副范疇的維度和屬性進行描述。(3)在核心類范疇與其他范疇之間建立起系統的聯系。

通過對主范疇和基本范疇的分析,并與初始性研究資料對比發現,主范疇均是圍繞生態環境治理的執法效能而展開的,因此最終確定以環境執法效能為核心范疇。在動因層面,主要可分為形式主義作風和對經濟發展的認知錯位;在主體層面,環境執法監督和職權設置可歸屬于行政管理體制性因素,環境職權行使則主要與環保工作以外的政策施行相關;在外來監督層面,主要包括體制內的監督和社會公眾監督;圍繞核心范疇,經過反復類比、歸納,最終構建了影響地方生態環境執法效能的“理念—主體—監督”演化路徑模型。模型見圖1。

圖1 地方生態環境執法效能“理念—主體—監督”演化路徑模型

2.4 理論飽和度驗證

理論飽和性驗證要求引入新的原始研究資料,并再次運行扎根理論編碼流程,根據新的研究資料能否被已有范疇所“涵攝”來判斷理論是否飽和。在此階段,本研究隨機搜集了10個案例文本,它們分別來自:學術文獻、生態環境部官方案例、新聞報道。編碼結果顯示,從樣本資料中未能提取出新的理論范疇和關系樣態,因此可以認為上述理論飽和度較高。

3 模型闡釋:地方環境執法不力的深層原因分析

3.1 環境執法的主體層面:政府主體責任缺失

鑒于環境執法的理念往往體現于具體的行政行為中,本文將“理念—主體—監督”演化路徑模型中的環境執法理念偏差置于執法主體的層面一并做出討論。對該模型的執法主體層面進行分析,造成地方環境治理政府主體責任缺失的深層原因主要有以下兩點。

3.1.1 體制因素

隨著生態文明建設及體制改革進入“深水區”和攻堅期,負有綜合行政權能的政府在環境治理中出現了“局部空轉”的現象,具體表現在環境執法松軟、事故防范不足、橫向職責分散等方面,反映出基層環境治理中存在的突擊闖關、形式主義等理念偏差。如貴州省安順市平壩區夏云鎮政府向平壩區政府書面報告“污染系有關企業違法排污所致”后,區政府仍無動于衷,放任地下水污染問題持續至毛栗河發生嚴重污染。類似的還有吉林省長春市農安縣政府在接到環保督察組轉辦的信訪投訴問題后,未經認真核實即認定該問題不屬實,僅責成相關部門督促土地使用者平整覆蓋土層,恢復原地貌。

對此,不能以政府“作為不足”進行簡單概化。長期以來,科層體制下地方政府及環保部門環境執法不力的現象廣為社會詬病。正如學者指出,環保部門的“官帽子”掌握在上級領導手里,地方環保局根本不可能自主行使這個權力,否則地方環保局長的官位難保[9]。為了解決地方政府在環境執法中的“地方保護”“有法難依”等問題,我國進行了一系列的制度改革。橫向上,2015年,中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》提出要將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門,逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體制。2017年,十九大報告也指出要賦予省級及以下政府更多自主權,在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。縱向上,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(下稱《指導意見》)提出要將縣級環保局調整為市級環保局的派出分局并由市級環保局直接管理,市級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理,仍為市級政府工作部門,省級環保部門統一負責本轄區環境質量監測及考核工作。省級以下環保行政體制垂直管理模式對隸屬關系、財政供養、干部任免等關系的調整有利于避免地方政府對環境管理的干預[10],但在生態環境行政體制由“塊”向“條”的轉變過程中,橫向體制改革與縱向體制改革之間又出現了體制性的沖突[11],成為了影響生態環境執法的內生困境。

這種沖突主要體現在作為執法一線的縣(區)級政府和有關部門的職能劃分上。如廣元市生態環境局在原市環境保護局職責基礎上,整合劃轉了原發展改革部門、國土部門、水務部門、農業部門等多部門的環境保護職責。此時,作為派出機構的縣(區)級生態環境部門的執法行為就與縣(區)級政府和相關部門的法定職責產生了沖突,進而可能導致雙方均因缺乏制度載體而難以開展相關工作,造成實踐中出現統籌不力、主體責任缺失、多部門工作失職等政府職能的“局部空轉”。

3.1.2 政策因素

編碼結果顯示,相關政策的施行可以通過干預環境執法過程從而發揮出影響環境執法效能的效用。應當說明的是,此處的“政策”是一個寬泛意義的概念,其含義是指黨和國家以及有關組織為了實現特定的目標而規定的,調整各種關系的路線、方針、規范的統稱[12]。既包括中共中央、國務院及其部委和地方政府提出的關于優化營商環境、加強農田水利基礎設施建設、供給側結構性改革等政策,也包括如前述的生態文明體制改革、大部制改革等措施。在開放式編碼得到的初始范疇中,共有37個編碼節點(約占比41%)與有關政策的施行存在直接的關聯,其余節點也與特定的宏觀調控政策存在著間接的聯系。因此可以說有關政策的貫徹落實在環境執法過程中能夠發揮至關重要的作用,正如有學者通過分析我國大氣污染防治領域的監管和治理實踐,指出形式多樣的各類政策發揮著主要支撐作用,起到了較為明顯的效果[13]。

從實踐來看,各種政策與環境執法的邏輯關系是影響基層環境治理的關鍵因素。政策和法律都代表著人民意志,都體現了一定時期人民對公平正義和秩序的追求,在本質上具有一致性[14],而在實際的施行過程中兩者可能會出現沖突與對立。典型案例如,江西省永豐縣政府對保護和發展的關系出現認識扭曲,因擔心企業受處罰而不能享受有關政策,恐對當地營商環境不利,相關部門不斷放松監管要求,對違法違規企業只檢查、不處罰。造成這種現象的原因主要有二:一是價值追求存在不同。盡管有學者從法律和政策效力的角度提出“政策法律化”和“法律政策化”,兩者在實質上的趨向同一[15],但實際上各式各樣的政策與法律都有其各自的任務和價值追求。如2019年國務院印發的《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》,彰顯了中央政府激發民營企業的活力和創造力、發展壯大民營經濟的決心,而環保法律則以保護和改善環境為主要目的,二者天然具有一定的張力。二是政府對政策與法律的相互關系認知不足。在我國環境法律制度創制和完善時期,政策一直是環境法律之外深刻影響環境保護工作的重要制度工具,甚至在某些時刻政策是環境保護工作開展的唯一制度工具[16]。不能否認,政策和法律在環境保護中均有其不可替代的作用,但地方政府對政策施行的無序偏重必將影響到環境執法過程,進而出現前述環境執法機關為了維護營商環境而放松監管的“厚此薄彼”現象。因此,在環境治理實踐中如何厘清政策與法律的界限,紓解法治建設中兩者之間的沖突,是目前亟待解決的問題。

3.2 環境執法的外在監督層面:環境執法外在監督疲弱

環保督察視角下,基層環境執法過程中呈現出“監管疲弱”的共性問題。黨的十八屆三中全會在《全面深化改革若干重大問題的決定》中專門提出環境監管制度的改革目標。可以看到,自2015年《中華人民共和國環境保護法》實施和《生態文明制度改革總體方案》頒布以來,國家采取了一系列措施強化環境監管的權威性和效用性,深刻地改變了我國環境監管的體制和格局,但當前環境執法的外在監管層面仍然存在缺陷和弊端,突出體現在以下兩點:

3.2.1 被“掣肘”的基層環保監管職能

中央環保督察制度采取一種“高位推動”的跨科層治理方式,能夠刺激地方各級政府及時做出回應[17]。但在現行科層制管理體制下,省、自治區、直轄市黨委和政府及其有關部門作為環保督察的主要對象,與中央政府的利益博弈顯得極為復雜。從實踐中來看,存在著省級監管單位未能發揮監督作用,甚至甘當污染企業的“保護傘”的情形。這種情形絕非偶然,比較典型的如,云南省小水電清理整改領導小組辦公室(設在云南省水利廳)工作不嚴不實,在審核工作中“放水”;安徽省黃山區政府急于甩掉“景區包袱”,在沒有全面認真排查、徹底整改的情況下,多次申請對該問題進行銷號,而黃山市政府、安徽省住房城鄉建設廳、省林業局均未嚴格落實省政府整改方案的要求,即復函認為“基本達到整改方案要求,可申請銷號”,出現了縣—市—省級環保監管層層失守的現象。

深入思考不難發現,絕對不能將“環境監管層層失守”問題的產生簡單地歸咎于部分行政機關領導審核材料的失職、瀆職行為。自2005年國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》后,生態環境治理的政府責任逐漸落實,政府責任制成為一項正式的法律制度。“黨政同責,一崗雙責”的問責機制進一步使得地方“一把手”成為開展生態環境保護工作的關鍵環節[18]。此種制度安排下,省級政府作為國家權力在地方的代表,在執行國家立法與政策的層面上,是委托—代理關系中的“代理方”;在對待下級時,又扮演了“委托方”的角色。雙重角色的職能定位,使得省級政府在環境監管中處于“節點”位置,其組織目標與行為選擇在很大程度上決定了環境監管與執法的實際成效[19]。然而從實際情況來看,問責、科層管理等多種制度邏輯的并存使得省級生態環境監管職能被從旁牽掣,造成市、縣政府及環保部門的職權和利益在垂直管理模式下往往被省級單位肢解和共享,從而導致省級政府不僅無法對市、縣兩級生態環境執法產生帶動力,還可能將政策、資金、項目等資源作為利益交換的籌碼,難以發揮監管實效。

3.2.2 公眾環境監督缺失向實效不足轉化

理論與實證結果都表明,公眾環境關注度有效發揮了非正式環境規制的約束作用,能夠有效督促地方政府嚴格執行環境規制[20]。我國《環境保護法》于2015年首次以立法形式確立了公眾參與生態環境保護的制度,后續出臺的《環境保護公眾參與辦法》《環境影響評價公眾參與辦法》《中央生態環境保護督察工作規定》也都明確公眾通過信函、電話、微博等方式表達環境訴求。理論界對生態環保領域中公眾參與的效用和途徑等內容也保持密切關注。如有學者通過分析政府、企業、公眾三者間的演化博弈,指出公眾監督概率與監督成本具有負相關性,與企業對公眾的賠償、政府對公眾的獎勵具有正相關性[21]。也有學者基于新制度經濟學中的有關監督和激勵理論,對公眾參與環境治理構建了委托人政府、監察者公眾和代理人企業(P-S-A)三層委托代理分析模型,認為事前的公眾參與相較于事后的公眾參與更能有效提升社會整體環境治理效果,應當加強環境治理中的事前公眾參與途徑和水平[22]。

但值得注意的是,督查視閾下傳統公眾環境監督缺失的問題已衍化為公眾監督實效的不足。如四川省江安縣2018年以來因臭氣擾民被群眾投訴高達279次,而當地政府及相關部門開展污染企業治理整治工作不到位,對群眾舉報進行表面整改,工作流于形式。2021年4月,生態環境部現場檢查指出該問題后,當地才再次督促該企業開展全面排查治理。在湖南省湘西州也出現了對群眾舉報反饋保證不再違規后,直至中央環保督察組進駐時依舊再犯的情形。公眾參與是環保“多元合力”的重要部分,公眾監督實效的缺失所帶來的負面影響在前述體制自身規制失范的前提下將會被進一步擴伸。鑒于此,在“群眾舉報”作為公眾參與環境監管主要方式的傳統治理模式下,如何對公眾參與規則進行再構造來打通公眾環境監管的“最后一公里”,保障公眾監督實效的實現,是我們需要深層次思考的問題。“應對嚴重破壞生態環境、損害群眾切身利益的突出問題該嚴的要嚴,用重典、出重拳,真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。”①

4 對策建議

基于上述扎根理論構建的影響環境執法效能的“理念—主體—監督”演化路徑模型,為破解當下地方環境執法不力這一現象,筆者提出以下主要對策建議。

4.1 構建環境資源多元共同體的系統保護理念

新時代環境執法要以理念重塑為切入點,推動各方主體在尋利博弈中遵循“奧爾森集體行動”的共容利益理論邏輯。政府、企業和社會組織在一定程度上都是公眾為實現不同利益而形成的組織化利益載體,在環境治理中,各行為主體利益的多樣性是基本事實[23]73。同時,“環境治理模式從屬于整個國家的治理體系,受國家治理結構和特征的制約和影響”[24],這決定了環境執法需要構建系統保護的理念,在依托于國家治理體系形成“權威—服從”關系構成協同行動的基礎上,從目標任務、工作機制和績效評估等方面厘清部門之間的責任利益聯結,緩解現行體制下中央與地方的隱形博弈矛盾,強化省級環境執法主體責任,壓實市縣(區)屬地管理,來避免有關責任主體有利害權衡而無利益獲得的“旁觀”甚至“搭便車”式環境執法行為,最終形成利益平衡、行為協同的生態環境保護共同體。

4.2 進一步理順現行生態環境行政管理體制

從前述分析可知,源于環境管理體制內部的沖突和博弈不僅削弱了執法主體履職的能動性,更阻礙著各層級政府及組成部門之間的監管與制約功能的實現。進一步理順現行生態環境行政管理的體制,消弭體制性因素帶來的弊端,需要關注以下幾個方面:

(1)優化“中央—地方”的環保權責關系,協同推進生態環境保護。從實踐中看,監管、督查等多種制度邏輯共存于省、自治區、直轄市政府,使得作為省一級的政府及環保部門在行使執法和監管職能時往往處于“夾縫之中”,進而直接影響到基層環境法治實施的效果。對此可通過兩個路徑進行改善。一是通過修改《憲法》的方式,改進央地職責配置、介入和干預等機制,在縱向上實現上下級政府間財權和事權的合理分配。二是通過提高地方生態環保部門職責的獨立性進行規避。可參考域外國家如俄羅斯地方環保機關直接接受中央機關的領導和監督,其編制、任免一律由中央機關負責,具體路徑可通過修改《憲法》及組織法,在當前環保部門垂直化管理的基礎上做出嘗試。

(2)完善環保橫向府際關系,加強部門間的協調。省級以下環保部門垂直管理的制度設計將縣(區)級調整為市(地)級環保局的派出機構,這有利于祛除執法力量薄弱、地方保護主義等頑疾。但隨著政府機構向“大部制”的改革方向轉變,在橫向府際管理進程中暴露出職責不清、令出多門的問題,迫切需要通過制度化的方式對垂直管理機構與地方政府的權責范圍、組織運作等事項進行明確和細化。

4.3 積極探尋政策施行與環境執法銜接路徑

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出:“發揮政策和法律的各自優勢,促進黨的政策和國家法律互聯互動。”從現實來看,有關政策的施行會直接影響到政府的環保行政理念和目標,特別是當地方政府經濟目標與環境目標發生沖突時,地方官員會選擇淡化甚至犧牲政府環境責任,以確保經濟目標實現[25]。但不能據此將政策施行與環境執法的關系割裂開來,而應追求兩者的平衡與互補。實際上,政策與法律互相影響,互聯耦合,共同構成了社會管理的手段[26]。環境公共事務的復雜性和綜合性促使地方政府在面對政策施行和環境執法時,需尋求跨區域、跨層級及跨部門的協同治理路徑,《指導意見》提出要“在縣級以上地方政府建立健全環境保護議事協調機制”,但是這一規定在實踐中并未受到足夠重視,仍缺乏相應的操作規范。通過以上通報案例的實證分析并考慮到我國的行政運作狀況,協調機構或工作專班應當以與生態環境執法部門同級的政府或黨委責任人作為決斷層,并吸納政策制定或傳導的負責人、執法機關負責人以及環保、法律專業人員作為主要人員。如此,不僅有助于形成協同治理的部門合力,更能夠有效避免政策施行與環境執法的人為割裂,緩解地方環境執法時的“兩難”境況。

4.4 全面加強環境公眾監督實效化機制建設

推動社會公眾依法有序參與生態環境保護,是黨和國家的明確要求,也是社會轉型升級和全面深化改革的客觀需求。通過梳理近年來我國制定的一系列相關法律法規和政策性文件,可以看到社會公眾在環境保護工作中的話語權不斷增大,環境公眾參與的多元化渠道也已基本完備[23]68。這在實踐中已經取得了良好的效應,對維護社會穩定、推動美麗中國建設發揮著積極而重要的作用。但從上文分析來看,目前環境公眾監督實效化保障機制存在的空缺,導致了公眾環境監督實效的相對有限。筆者認為,通過規范化的制度建構強化公眾對執法不力的監督是解決上述問題的關鍵,具體而言需要采取三方面的措施:一是加大信息披露的力度。執法主體應當擴大信息公開的范圍,摒棄單純的“結果告知式”執法模式,將研判認定、跟蹤落實等信息通過紀實或適當方式讓社會公眾及時知曉,充分保障社會公眾的知情權。二是強化與社會公眾的對話溝通。目前環境公眾監督主要采取單向度的形式,社會公眾與有關單位之間缺乏互聯互通的溝通機制,這在一定程度上限制了公眾參與的能動性。三是完善監督實效的保障制度。在某種意義上說,公眾監督是環境執法外部監督機制的合力基礎,應當以基層環境治理實踐中出現的“投訴無果”現象為著力點,建立健全環境公眾監督實效化保障制度。如可考慮構建在監察、檢察為中介或主導下將群眾反饋與違規案件責任追究機制相聯結的環境公眾監督實效化保障機制,切實發揮環境公眾監督的實效。

5 結語

學者指出,中國環境法治的一個鮮明特征就是不斷探索適合我國國情的環境法治路徑,環境治理必須立足于我國法治現狀,圍繞我國的現實展開[27]。借助中央生態環境保護督查這一創新舉措,本文運用扎根理論的研究方法,在對實踐中極具典型意義的通報案例進行實證化分析的基礎上,通過“理念—主體—監督”三個維度構建了影響地方環境執法效能的演化路徑模型。結果表明,生態文明體制改革過程中,多向雜糅的府際關系和執法理念的偏差是造成地方政府主體責任缺失的主要原因;新形勢下公眾環境監督實效性的不足和被“掣肘”的體制內監督是導致環境監管疲弱的主要原因。破解當下地方環境執法不力這一難題,不僅需要在理念上倡導環境資源多元共同體的系統保護,還要進一步理順現行生態環境行政管理體制,積極探尋政策施行與環保執法的銜接路徑,全面加強環境公眾監督實效化機制建設,從而持續推動行政執法監督機制優化完善。

注釋:

①生態環境部部長黃潤秋在2022年全國生態環境保護工作會議上的工作報告[EB/OL].https://www.sohu.com/a/516943029_121106908.