國土空間開發與綠色經濟協調發展的策略

耿巧麗

（東明縣自然資源和規劃局，山東東明 274500）

0 引言

綠色發展是二十大報告的重要指示精神，也是過去10年我國持續的發展戰略，更是我國經濟實現高質量發展的戰略選擇。在全球生態環境惡化加劇以及氣候問題日益嚴峻的背景下，發展綠色經濟也已經成為全球共識。在生態文明戰略下，國土空間開發產生了新的訴求，過去粗放型的發展模式難以為繼，以科技革命和產業革命為驅動的綠色低碳發展模式成為必然選擇。國土空間以自然環境為依托，承載人類生產生活等各類活動，是生態、經濟和社會發展的載體。過去在產業化高速發展的過程中，我國國土空間開發呈現出“攤大餅”式無序擴張狀態，不僅占用了大量的優質耕地資源，也造成了生態環境的破壞。國土空間開發利用水平較差的問題導致了土地資源錯配，開發利用效率低下，國土空間規劃體系不完善，建設總控水平低。綠色經濟與國土空間開發協調有利于優化國土空間開發格局，提升管理的科學性和全域范圍內細化程度，也有利于抑制環境容量超載，改變先開發后保護的模式，促進經濟高質量發展，持續推進生態文明建設[1]。

1 國土空間開發與綠色經濟協調發展的重要價值

1.1 實現經濟高質量發展

國土空間開發與綠色經濟相互促進，通過更少的土地資源創造更豐富的空間形態，提供更多樣的服務和高質量的公共產品，承載更充足的資源，創造更大的產業價值。在協調發展的過程中更有利于順應經濟發展規律，改變國土空間結構失衡的狀況，促進東北老工業基地振興，推動中西部經濟發展，形成集聚經濟體系。在人地協同中平衡城鄉人口聚集能力，改變城鄉二元結構，促進鄉村經濟振興，引導人口合理流動。采用綠色GDP核算方式，將環保成本、資源損耗和碳排放等指標列入經濟發展當中，更有利于實現“去產能、去庫存”的目標。科學的國土開發是經濟穩健發展的重要保障，有利于推動經濟持續增長，優化產業結構，促進傳統產業升級轉型，更好地發揮非土地要素的經濟功能。

1.2 促進生態文明戰略實施

人類生產生活制造了大量的污染廢棄物，對生態環境造成了較為嚴重的污染和破壞，土壤、水源、空氣以及生態系統都產生了退化的狀況。國土空間開發與綠色經濟協調發展能夠從根本上扭轉這一現象，激發公民自覺的環保意識，發揮主觀能動性對環境的調節力。將資源環境承載力控制最優范圍內，既能夠保障城鄉經濟的健康發展，又能夠實現對自然資源的充分保護。在協調按照過程中對景觀結構和空間配置進行優化，比如三峽庫區腹地在經過空間重構之后打造了大量的農業動態景觀，景觀利用格局發生了深刻的變化[2]。通過土地綠色利用把控開發強度邊界，提升區域環境的自凈能力，實現開發強度與承載力的良性循環[3]。綠色經濟能夠應對當前全球氣候變暖的調節，更有利于實現雙碳戰略目標，通過與國土空間開發結合將其轉化為碳中和的行動力[4]。

1.3 顯著提升社會效益

通過土地科學管控更有利于貫徹以人為本的理念，提高人民群眾的生活質量，促進本土產業綠色優化轉型，顯著改善城鄉人居環境，比如實現霧霾治理，改善城市環境，實現鄉村生態宜居。在綠色產業升級轉型的過程中，也有利于給城鄉居民提供科教文衛等豐富的公共服務產品。協同發展也能夠改變城鄉土地結構失衡的現象，進一步發揮土地的載體功能，為群眾提供更優質的服務[5]。尤其是針對鄉村加大資源投入傾斜力度，將更多的土地資源應用于基礎設施建設，比如水利、農田、道路、社區、垃圾處理等，從而縮短城鄉差距，提高鄉村居民治理水平。低碳轉型發展過程中要素市場日益完善，城鎮化集約推進，技術和政策有效協同，給群眾創造健康生活方式[6]。綠色發展也有利于促進耕地保護，提升人均水資源量水平，讓居民健康飲水和飲食，提升園區綠化率，為廣大人民提供高質量的社會服務。

2 當前國土空間開發過程中存在的問題

2.1 國土空間利用粗放

傳統國土空間開發以城市化和工業化為大方向，重復建設和大拆大建較多，土地資源浪費較為嚴重。在“以地謀發展”的模式下，地方政府往往沒有充分發揮自身的比較優勢，而盲目模仿其他地區的發展模式。很多地區不顧國土資源稟賦稀缺的事實，盲目跑馬圈地，一味進行城市化擴張，導致耕地資源、濕地資源和林草地資源的嚴重占用。土地資源是稀缺資源，當資源消耗型土地要素過度積累，不僅造成經濟發展過度依賴土地和資源，也加劇了各類風險的積累。比如工業產業以高耗能、高污染、前景差、低收益的低端制造業為主，發達國家將原料生產和化工產業轉移到我國，這也是造成污染的一個重要原因之一。在土地利用上，注重建設用地的空間管控，但是對田園鄉土土地的開發利用效率較低，在農村地區國土空間灰色地帶較多，因此浪費現象更為嚴重。

2.2 土地利用可持續差

我國國土遼闊，土地資源豐富，而在改革開放初期由于經濟基礎薄弱，所以催生了土地經濟的特殊發展模式。在經濟高速發展時期，掩蓋了我國人均耕地面積不足，人地面積矛盾突出和國土空間負載壓力過大等問題[7]。土地經濟發展模式也推高了土地成本，盡管給地方帶來了較為充足的財政收入，但是土地資源配置扭曲的現象也日益凸顯出來。一個突出的問題就是城鄉發展不平衡，特別是農業生產和生態環境上積累了諸多問題，導致發展不可持續。以耕地為例，我國耕地資源嚴重不足，糧食依賴進口，建設用地的大量擴張也導致了優質耕地資源被占用。而農民大規模轉移到城市也造成了農村的空心化，農村土地和資源存在閑置和浪費現象。土地經濟模式下也容易滋生地方保護主義，不利于可持續發展，導致資源配置扭曲[8]。

2.3 生態效益和社會效益較差

在以GDP為綱的考核模式下，過去在國土空間開發單純重視經濟效益，生態效益和社會效益受到忽視。一個典型問題就是重視經濟發展，但是在公共設施等投入上相對不足，特別是農村地區的基礎社會和公共服務產品都嚴重不足。對于教育的投入不足也造成了勞動力素質和技能水平較差，廣大農民工只能夠從事房地產周邊行業，人才厚度嚴重不足。生態環境的惡化是非常嚴重的問題，在粗放型開發模式下，我國國土空間資源承載力嚴重下降。目前生態系統的退化是一個全球性問題，2020年以來全球氣候環境惡化和極端天氣頻發已經給人類敲響了警鐘，耕地、水資源和大氣污染等問題是亟待解決的。

3 國土空間開發與綠色經濟協調發展的對策

3.1 提升國土空間開發利用水平

實現國土資源利用集約化，在新時期，要減少新增建設用地的規劃，尤其是對耕地資源的占用。除非經過嚴密科學論證的重大項目，否則嚴禁耕地占用行為，如果要占用耕地，必須進行耕地補償，嚴守耕地紅線。在二十大精神的引領下，繼續大力推動植樹造林工作，提升城市和鄉村綠化率，為實現可持續發展構建綠色生態屏障。打造山水林田湖草沙共同體，重點保護耕地、作物、植被和生物多樣性，發展濕地、草原、森林、海洋等系統。為城市擴張設定土地邊界，新增建設用地要嚴格審批程序，本著非必要不擴張的原則，科學規劃土地開發用途。充分利用城鄉現有土地資源，提升城市土地內部利用率，通過舊城改造等方式充分利用現有土地資源，減少大拆大建。針對一些重點商業區建設，要以低碳發展和綠色發展為原則，通過項目改建等方式實現土地高效利用。對于城市公共用地和住宅建筑，可以通過雨水花園和屋頂綠化等方式，打造城市花園。農村建設用地也應該遵循緊湊型原則，大力推進土地復合利用水平。目前農村有大量閑置宅基地，要通過土地流轉等方式確保土地所有者的權益，同時讓土地能夠為農民所充分利用，比如通過合作社購買等方式將其改造成農田、果園、蔬菜基地、民宿、農產品深加工作坊、公共服務設施等。

3.2 轉變經濟發展思路

大力發展綠色產業經濟，提升單位土地面積的綠色貢獻率，調整產業結構，增加綠色產業數量。深入推動土地要素市場化改革，科學配置土地資源，通過技術創新、投資積累以及產業積累等方式提高經濟效益，不斷提升經濟結構中高端產業份額，改變過去以房地產拉動區域經濟的發展模式[9]。提升城鄉產業的專業化水平，逐步讓多元產業要素代替單一土地經濟要素。發展循環經濟產業，生產可回收重復利用的材料代替一次性材料，在房地產、建筑、快遞、生活等領域逐步推廣，如將脫水泥污制作成低熱值燃料，循環利用廢舊紡織品，在屋頂等區域安裝太陽能和風能設備，提高能源利用率，實現節能減排的目的。建立完善的精細分類和回收體系，大面積提升生活垃圾的回收利用率，減少垃圾填埋和焚燒的土地占用，促進機電產品的回收利用。大力發展勞動密集型產業，響應國務院中央經濟工作會議穩增長和穩就業的號召，讓勞動力進入到電商、餐飲、制造、環境治理以及各類服務性領域。同時要加強人力資本培訓，尤其是針對農村低學歷人口進行針對性技術技能培訓，讓他們能夠投身于綠色健康產業當中。發展技術密集型產業，繼續保持我國制造業的產業優勢，重點發展高新技術產業，通過土地優惠政策吸引國際知名企業到我國投資，實現土地要素的升級轉型。比如大力發展新能源、新材料、生命科學、尖端制造、人工智能等高端產業，逐步從低端制造業向尖端科技產業轉型。在農村地區，要大力發展生態農業、文創旅游、綜合性服務等產業，逐步改變過去靠農藥化肥發展農業的局面。

3.3 加強國土空間綠色開發的保障

提高國土開發的科學測度水平，應用遙感影像、GIS分析、3S技術、地理國情和大數據等技術手段，不斷通過技術創新強化管理水平。應用技術手段可以精確監測國土資源的各類變化，比如耕地占用狀況，植樹造林的進度，國土資源利用現狀等，有利于實現動態管理。根據觀測結果，對國土空間開發做出適宜性評價，確定城鄉發展潛能和土地開發的方向，尤其是針對不同類型產業用地因地制宜進行評價，建立科學的評估模型和完善的指標體系。對不同土地和氣候環境下種植何種農作物進行評價，有利于提升農業生產效率，改進農業生產。這樣更有利于落實土地用途管制，加強產業規劃與國土空間的開發，控制高污染和高能耗建設用地的規模。要科學制定相關戰略，進一步出臺和完善國土資源開發利用的方案和細則，讓協調發展的過程能夠有序推進。比如國家應該出臺碳補償政策，構建全民參與的綠色生產和生活方式，最大程度上降低對生態環境的干擾，倡導低碳生活，讓人民群眾成為綠色經濟的主體力量。

4 結語

與綠色經濟協調發展回應了低碳發展訴求在國土空間開發上的應用，實現了經濟高質量發展，讓生態環境承載力處于可承受的水平。因此，在未來的國土空間開發中，要堅持綠色發展的思想，改變傳統土地經濟擴張模式，轉換經濟發展動力，實現生態、經濟和社會效益的最大化[10]。