供給側結構性改革視域下優化海事服務的探索
——以大灣區試點船舶轉籍“不停航辦證”為例

王亞男 謝志榮 劉宜潔 尹慧貽

一、引言

供給側結構性改革是指改善供給結構，完善供給體系，使要素實現最優配置，實現經濟結構優化和可持續發展。黨的二十大報告提出，“要堅持以推動高質量發展為主題，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來”。在這項改革中，交通運輸部海事局提出要更好地發揮海事管理機構的服務保障作用，推進船舶安全經濟和節能環保水平的提高，持續降低航運業制度性成本，深入推進海上便利運輸。

粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，航運業作為經濟社會發展的“先行官”，在大灣區發展中占據重要地位。然而相關研究表明，大灣區港口物流發展水平落后于經濟發展水平[1]，廣東省現代航運業發展又落后于港口物流的發展[2]。船舶交易、轉籍還存在辦事流程煩瑣、材料復雜、船舶須停航等制約因素，不利于航運要素流轉。廣東省航運業發展現狀與《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《交通強國建設綱要》中提出的在粵港澳大灣區優化提升海洋交通運輸、海洋船舶等傳統優勢產業的目標存在一定差距。此外航運業還面臨國際貿易和世界經濟增長放緩、新船大量交付、運價下降等嚴峻形勢。航運企業也在安全守法與壓價惡性競爭的發展路徑中博弈。

在當前背景下，如何進一步優化海事管理機構的服務供給，助力船舶安全高效運營、航運市場健康可持續發展，各海事管理機構開展了一系列探索。本文以廣東海事局在粵港澳大灣區試點船舶轉籍“不停航辦證”為例，就優化海事服務進行探索。

二、優化海事服務船舶流轉的改革方案借鑒

長三角船舶轉籍“不停航辦證”方案實施了船舶轉籍登記買賣雙方“并跑辦”、登記與檢驗“不關聯”、船舶國籍“不斷檔”等舉措。福建海事局的“多證合一”方案對福建籍且僅航行于福建水域的船舶試點簡化證書的措施，將船舶國籍證書等6本涉及船舶航行權的船舶證書，整合成1本“國內航行船舶證”。

作為《海南自由貿易港國際船舶條例》的配套文件，《海南自由貿易港國際船舶登記程序規定》規定國內船舶在過戶或更換登記機關，以及注銷登記的同時，申請人可憑船舶所有權取得證明材料和有效的原船舶技術證書申請船舶所有權登記和國籍登記；引入了申請材料的格式文本；規定了免于提交的國家或地方政務服務平臺能夠核驗的證照類材料的原件等。

《深圳經濟特區國際船舶條例（征求意見稿）》計劃設立深圳國際船舶登記中心，授權該中心對國際船舶、航行港澳航線的船舶和非經營性游艇進行統一登記服務，負責海上設施的權屬登記。該條例首創了國際船舶和海上設施政務事項集成化辦理模式。

《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區國際船舶登記管理規定》明確規定登記機關為守信船舶及其相關企業提供材料減免、網上申請、多證聯辦、縮短辦結時限等服務。

廣東海事局也做了相應嘗試，比如佛山海事局和東莞海事局聯合推出“不停航辦證”服務、協同聯辦方案，珠海海事局實施“一船多證，一事通辦”方案。

以上改革方案普遍從優化辦事流程、壓縮時限、精簡材料等方面入手，為廣東海事局開展粵港澳大灣區試點“不停航辦證”提供了思路和借鑒。大灣區“不停航辦證”實施方案主要從以下兩方面入手：一是進一步優化海事服務供給，降低航運市場整體的營運制度性成本；二是將有限且更優的海事服務資源定向供給遵紀守法、安全誠信的企業，進一步降低優質企業的營運成本，鼓勵企業守法，引導航運產業良性發展。

三、粵港澳大灣區試點“不停航辦證”的做法和成效

2022年廣東海事局在粵港澳大灣區八市試點實施船舶轉籍“不停航辦證”服務，是在職權范圍內對優化海事服務供給、助力粵港澳大灣區航運經濟發展的探索，主要做法如下：

（一）區域協同，搭建整體服務架構

對標大灣區協同發展要求，整合海事管理服務資源，劃定大灣區八市（廣州、珠海、佛山、東莞、惠州、中山、江門、肇慶）海事局及廣東海事局共9個海事管理機構為“不停航辦證”試點單位，推動“各自為戰”轉向“協同作戰”。船舶如因過戶轉籍需要在9個機構內的任意兩家辦證，可實施數據共享、同步預審、同步出證。

（二）流程整合，減負降本

理順船舶過戶、轉籍所涉證書的辦理流程，綜合運用“預約辦理”“綠色通道”“一次通辦”“容缺受理”等近年來已相繼推出的便利措施，同步受理、預審船舶過戶和轉籍過程中最多達10項的證書、文書業務。通過流程整合實現審批各節點的信息互通、在辦證件有效性互認，舊證件的注銷失效和新證簽發無縫銜接，實現兩地、多業務審批“齊頭并進”，多個審批鏈條一體推進，有效縮短辦證周期，降低航運企業辦事成本。

（三）跨單位聯動，提升效能

聯合船級社，探索跨單位協同聯辦服務。海事管理機構和船級社通過在線核驗、跨單位交叉預審，打通傳統服務模式受制于“分時按序逐項辦理，雙方簽發的證書互為前置”的堵點，加強跨單位的審批數據互通及信息通報，聯動開展技術檢驗及證書發放工作，逐步建立企業視角的船舶落戶投產辦證“一件事，一次辦”服務套餐。

（四）信用管理，促進航運產業有序發展

一是審管服結合，建立海事審管銜接機制，通過重大事項和疑難問題會商機制及信息傳遞溝通機制實現海事動靜態部門聯合發力。對于被列入重點跟蹤的航運公司和船舶，以及尚未辦結行政處罰、被海事執法協查的船舶，在辦理船舶其他審批事項時也將跟進提醒，并通報相關職能部門，逐步建立“動靜結合，閉環管理”的海事監管新格局，在做好服務的同時保障大灣區航運產業健康有序發展。

二是應用守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，對于海事信用信息較差及船舶技術檢驗失效的船舶均不提供“不停航辦證”服務。在保障航行安全的前提下，使政策紅利盡可能惠及更多信譽良好的航運企業，讓守信企業辦事更便捷，激勵和引導航運市場主體守法經營、良性競爭、優勝劣汰。

試點實施前8個月，217艘次船舶通過“不停航辦證”服務辦結763項海事業務。海事行政審批實際辦結時間比法定辦結時限平均壓縮82%以上。辦證期間船舶無須停航，為航運企業節約近4 000個工作日，產生了較好的經濟效益和社會效益。同時，結合企業信用的便利措施的定向供給，也對航運市場的良性健康發展起到了一定的引導作用。

四、海事服務航運發展的難點和對策

廣東海事局在試點船舶轉籍“不停航辦證”方面取得了一定的實效，但還存在亟待解決的難點問題。

（一）法規制度支撐供給不足

1.船舶登記方面的法規制度不足

船舶登記是船舶流轉辦證中的重要環節，盡管大灣區“不停航辦證”通過優化流程提升了審批效能，但是船舶登記的效率仍然被掣肘，主要原因如下：

一是船舶權利登記（主要包括船舶所有權登記、抵押權登記、光船租賃登記、融資租賃登記等）存在過于行政化管理的定位偏差。《船舶登記條例》第十四條要求“船籍港船舶登記機關應當對船舶所有權登記申請進行審查核實”。“審查核實”往往用于實質審查語境，與《民法典》的特殊動產的登記對抗主義相悖。這種過于行政化管理的定位，加重了社會對登記機關審查責任的預期[3]，也讓登記機關顧慮重重，影響到審批效率。

二是船舶登記中未引入標準化的申請材料。船舶流轉或者融資登記過程中往往包括大量非標準的申請材料。此類材料增加了登記機關審查難度和時間。部分合同存在要素不全、標的物不明確等問題，以及各登記機關認定標準不統一，都嚴重影響了船舶登記的效率。

三是現有登記制度未能完全滿足航運市場實際需求。當下，船舶過戶所有權注銷和新登記為兩個步驟，串聯辦理法定時限為14個工作日。雖然此項缺陷在大灣區“不停航辦證”方案中得到彌補，但實際上原船東失去所有權和新船東取得所有權本身即為同一個時間點，現行制度將引起船舶所有權登記中斷的情況，船東權利得不到很好保障。又如《民法典》規定“抵押期間，抵押人可以轉讓抵押財產。當事人另有約定的，按照其約定”，即抵押的船舶符合一定條件可以帶抵押轉讓，但現行船舶登記制度無法滿足。再如光船租賃與融資租賃本身是兩種截然不同的法律關系，目前須以光船租賃形式辦理船舶融資租賃登記等。

本文針對上述問題提出如下對策：

一是調整船舶權利登記的定位，使其回歸權利公示的功能，并在《船舶登記條例》等中予以明確，以減輕社會預期與登記機關的審核責任。

二是從船舶登記中使用率最高的二手船買賣合同入手逐步統一申請材料參考格式文本。對合同基本要素和登記所需信息制定格式條款，其他無關條款由相對人自行訂立保管。珠海海事局2002—2022年船舶登記統計數據顯示，二手船舶所有權登記占全部所有權登記的63.1%。

三是對于船舶融資的相關登記（如抵押權、融資租賃等），借鑒美國的聲明登記制度，由相對人提交載明登記所需信息的融資聲明書代替繁雜的合同。[4]聲明書中明確所有登記內容的真實性、合法性和準確性由登記當事人負責。

四是結合航運市場發展和實際需求，與其他法律相協調，推動《船舶登記條例》的修訂及相關配套制度的完善。

契合實際關系的法律定位、標準化的申請材料及滿足市場需求的配套制度必將降低船舶登記機關的審查難度、行政風險，以及相對人提交材料的難度，同時大大提升船舶流轉的辦證效率。

2.較為成功的改革經驗無法全面推廣

作為航運要素，船舶是全國流動的，且遠非一本證書就能滿足開航前的全部要求。各地的便利措施對優化服務起到了一定作用，但往往只有局部的試點方案，僅適用于某一區域的某類船舶的部分證書。由于缺乏法規支持，此類便利政策難以全面鋪開，無法普惠航運業，收效有限。建議加強優化海事服務的頂層設計，全國通盤考慮，評估已實施的海事服務改革，在立法時吸收并全面推廣成熟且收效顯著的改革方案。

（二）信息系統的支撐力度不足

1.實用性不夠

目前信息系統功能未與法規要求完全匹配，例如系統引入非許可條件的事項作為前置條件、并聯辦理流程設置為串聯辦理等。此類情況不勝枚舉，影響了辦事效率。同時未開發出操作友好的手機客戶端或微信小程序，PC端煩瑣的流程和復雜的界面制約了網上業務的應用推廣。

2.數據融合效果不理想

海事系統內部數據并未得到很好的融合，仍然碎片化。各業務系統關聯性差，信息校驗及查詢不便利，數據利用率低。海事管理機構與地方政府基本未實現數據的互聯互通，無法便捷獲取地方政府的電子證照、信用管理信息等數據。

3.溝通渠道不夠暢通

海事管理機構的基層工作人員和相對人是海事信息系統的主要使用者，暫缺其上報系統功能調整、完善建議的反饋機制。基層工作人員和相對人往往只能使用偏離實際需求的信息系統，優化海事服務的改革也只能盡量在利用現有系統的基礎上通過人力資源配置來實現；部分地區改革試點時另行開發系統，既造成重復建設又增加了工作量。

建議優化海事信息系統頂層設計，統一數據標準，整合現有資源，完善海事數據云中心建設，實現與其他部委數據信息的互聯互通。建立信息系統修改反饋機制，定期征求意見并予以完善。盡快開發操作便捷的手機客戶端或微信小程序，提高政務服務平臺的可操作性，利用信息化的手段實現海事服務從“汗水型”向“智慧型”轉變。

（三）提升航運業服務供給的融合度

航運業的發展離不開交通運輸部門、船檢機構、金融機構、稅務部門、海關等相關單位的支持，海事管理機構作為助力航運業健康有序發展的一個服務供給機構，只有提升與其他單位的服務供給融合度，方能取得更好的效果。

在應用守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制方面，當前海事管理信用記錄本身還存在采集不全面的情況，且未與外部征信管理、企業信用信息對接，不能全面獲取并反饋航運企業的真實信用狀況，因此在應用信用機制促進航運產業健康發展方面還有較長的路要走。

五、結語

供給側結構性改革為海事服務航運業健康有序發展提供了路徑。盡管改革之路困難重重，但在政府簡政放權、放管結合和優化服務的新形勢新要求下，越來越多的海事管理機構積極投身其中。若能進一步優化頂層設計，完善法規制度支撐供給，通過信息化手段予以實現，強化跨單位的供給融合，則海事管理機構在服務粵港澳大灣區、交通強國和海洋強國等國家戰略中將交出更好的答卷。