我國企業合規第三方監管機制的困境與突圍

□ 四川雅安 滕雨田 敬一丹 唐興超

為助力法治化民商經濟建設，2020年我國開展了企業合規試點工作。第三方監管機制作為合規監管的重要手段，發揮了極大作用。2021年6月，最高人民檢察院出臺了《涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見》，但在第三方組織人員選任、監管費用的支付主體等問題仍然存在諸多分歧。文章結合各地區試點經驗，提出了規范化、智能化評估組織人員選任機制和明確“共同支付”的監管費用承擔方式兩種參考路徑，以深化企業合規第三方監管的實踐。

一、完善企業合規第三方監管的必要性

合規是指企業為了實現依法依規經營，防控合規風險所建立的一種內部治理機制。作為一種旨在保護企業利益的風險防控機制，它要防控的不是企業的經營風險、財務風險，也不是一般意義上的法律風險，而是因為可能受到行政處罰或者刑事追究而承擔的合規風險。具備有效合規體系的企業，在觸及刑事犯罪、行政違法時，可以依據相關規定，以此主張不起訴，從而避免企業“傷筋動骨”；政府也可以通過這種方式，從企業自身出發，建立合規激勵機制，實現企業的內控，從源頭減少企業違法犯罪情況。因此，為解決企業經營發展中遇到的重要問題，助力實現“十四五”規劃和2035遠景目標，推動“六穩”“六保”政策落地落實，促進國家治理體系和治理能力現代化，最高人民檢察院于2020年在全國六個基層檢察院啟動了首輪企業合規改革試點工作，自涉案企業合規制度首次推行之后，各地關于企業合規的嘗試便勢如破竹。2021年3月，最高檢又將試點范圍擴大到了全國10個省份共27個市級檢察院以及165個基層檢察院。在各地檢察機關對于企業合規制度初嘗初探的探索改革，經過兩個階段的試點改革，包括北京、上海、廣東、江蘇在內的十個試點省份檢察機關共辦理涉企業合規案件七百六十六件，適用第三方監督評估機制案件所占比例為百分之六十五，案件類型不斷豐富，所涉領域不斷擴大。由此，企業合規改革試點全面鋪開更為明確了涉企合規制度是對于保障民營經濟發展的重要助推力。

無論在程序上還是實體上，企業合規都具有理論前沿性，是檢察機關推進新一輪司法改革的重要著力點。企業合規的生動實踐尤其需要強有力的監督機制，也即對于涉案企業合規承諾的執行狀況進行跟蹤、監管和反饋，這是關系企業合規制度成敗的關鍵一環。如果缺乏有效的監管模式對合規承諾和合規計劃的具體執行進行監督，合規不起訴將成為涉罪企業逃避刑罰的“保護傘”，無法切實起到降低企業單位犯罪數量、實現企業內控的根本目的，企業合規也將淪為一紙空談。最高人民檢察院檢察長張軍在2020年12月最高人民檢察院召開的企業合規試點工作座談會上，曾明確指出：“企業的合規承諾想要落實落地，就必須建設好、使用好第三方監管機制。”第三方監管機制的引入，是企業合規制度發展的必行之策。基于此，本文擬結合我國企業合規試點實踐中已經出現的第三方監管模式雛形以及尚存在的缺陷，對企業合規領域完善第三方監管機制提出幾點建議。

二、我國第三方監管模式的實踐現狀和困境分析

1.實踐現狀。自最高檢2020年3月啟動第一輪基層合規改革試點工作，各地涌現了不同的第三方監管模式。在不同模式下，檢察機關、行政機關以及其他第三方組織的角色定位、參與程度、所起作用各有不同。主要包括以下幾種模式：其一是行政機關聯合監管模式，檢察機關根據案件所關涉領域，聯合行政部門如當地應急管理局、環保局等共同展開監督工作。此種模式包括兩種具體操作方式，一種以寧波市人民檢察院為代表，檢察機關委托行政機關對涉罪企業開展合規監督工作，一種以遼寧省人民檢察院為代表，由檢察機關會同行政機關一同開展企業合規監督工作。其二是獨立監控人模式，深圳市寶安區人民檢察院曾推動當地司法局出臺《關于企業刑事合規獨立監控人選任及管理規定（試行）》，建立獨立監控人名錄庫，深圳市南山區檢察院也曾出臺《刑事合規獨立監管人工作辦法（試行）》，建立獨立監管人專家庫，均將獨立監管人制度納入探索范圍，并取得一定成績。其三是聯合監管模式，該模式下，企業合規的第三方監管機制主體應當包括第三方監管人及企業合規監督管理委員會（以下簡稱“監管委員會”）。

最高人民檢察院在歸納總結上述三種實踐模式，尤其是最初的聯合監管模式優缺點的基礎上，會同全國工商聯、司法部等于2021年頒布了《涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》），這份規范性文件肯定了在刑事合規中引入第三方監管模式，并進一步指出，檢察院未來將探索建立“檢察主導、各方參與、客觀中立、強化監督”的第三方監督評估機制。檢察院若認為相關涉企犯罪案件的情形符合第三方監管機制的適用條件，可商請本地區的第三方管委會啟動該機制。對決定啟動考察的案件，第三方管委會進行第三方組織的選任，開展調查、評估、監督和考察。但是，《指導意見》對于第三方組織應該如何開展具體工作，以及第三方組織的工作標準和流程尚未給出明確指引。

2.困境分析。最高人民檢察院于2021年出臺的《指導意見》明確了引入第三方監管評估機制的政策導向。全文共分為七章，從第三方機制管委會的組成和職責、聯席會議及辦公室的職責、第三方組織的性質、第三方機制的運行共四個方面對企業合規第三方監督機制進行了較為系統的規定，給予了我國企業合規第三方監管較為完善的指引。但通過分析，并結合我國實踐現狀，筆者認為，在企業合規的第三方監管中，現有政策在幾個意義重大且需作出明確規定的方面仍存在空白。

第一，缺乏完備的第三方組織人員選任及回避規章。在我國最初開始探索企業合規不起訴時，有許多學者曾提出擔憂：公訴機關在根據相關規定對企業做出不起訴決定后，往往要求企業繳納巨額罰金或保證金，以確保不被起訴后，企業能夠切實有效地建立合規體制、杜絕再犯。實際操作中，如果不能保證后續跟蹤考察的真實性，對于企業建立合規體制杜絕再犯的效果不進行有效監督，就極易使合規不起訴制度淪為“花錢買刑”的腐敗機制；具有國家權威的公權力機關依照相關規定對企業實行不起訴，尚且存在此種擔憂，那么在引入第三方監管機制監管時，問題則更加顯著。第三方組織人員組成復雜，而在自由的市場經濟運行情況下，企業、人員關系復雜，如何建立一套完備的第三方組織人員選舉制度和回避制度，并對相關人員進行有效監管，建立獎懲機制，杜絕腐敗，就成為實施第三方組織監管的重要問題之一。

第二，未明確監管費用的支付主體。第三方組織的組成人員復雜，依照《指導意見》規定，可由退休的公職人員以及合規、會計、審計等領域的專業人員組成，為保證合規監管的全過程公正、有效，其組織、運行、審查、報告所需的一系列費用必然是一筆極大的開支，如果全部只仰賴于國家財政，其費用標準很難達到豐厚，有可能在一定程度上影響第三方組織人員的工作積極性；如果按照市場價格支付，將為國家財政增添過重負擔。但從企業角度看，由企業全部承擔該費用亦存在極大隱患。首先，企業承擔該過程的全部支出，與第三方組織直接接觸，很可能損害第三方監督評估機制的獨立性；其次，許多中小企業很難負擔如此高昂的合規費用，合規不起訴制度本身是為減輕疫情下企業承擔刑事責任的風險，實現國家“六穩”“六保”的政策導向，如果因此反而讓企業不堪重負，該制度就失去了存在的價值。目前我國亦未就該問題作出明確規定。

三、完善我國第三方合規監管的路徑探索

1.規范化、智能化評估組織人員選任機制。第一，在《指導意見》外，各地區要根據地方經濟發展水平和涉案企業規模，“因地制宜”地制定相關規范性文件，完善人員選任模式，為第三方監督評估機制的人員選任提供制度規范支持。以張家港市為例，張家港市的合規監管委員會出臺了《合規監管委員會工作章程》《合規監管人遴選管理辦法》等7個配套文件及8種文書，為涉案企業合規改革中第三方監督評估機制的人員選任提供指引。如《合規監管人遴選管理辦法（試行）》中明確了合規監管人的權利、義務和回避制度，并借鑒國外防止利益沖突的規定，強調合規監管人曾經參與過涉案企業合規建設的，一年內不得再受托成為該企業的法律顧問；規定合規監管人免除資格的七種情形，包括選任中弄虛作假、受到處罰或處分、考核不合格、違反回避制度等，為合規監管人的管理提供了制度依據。

第二，要研發智能抽取系統，為保證企業合規不起訴的有效性，第三方組織在合規監督工作中必須處于相對中立的位置，對企業進行客觀、真實、公正地評價，隨機抽取專業人員更能保證合規監督考察的公開公正、客觀中立。仍以張家港市為例，為實現隨機分類抽取，最大程度地保證合規監督的公平公正，張家港市檢察院研發出智能抽取平臺。其應用流程如下：首先，向平臺中導入專業人員名錄庫；其次，根據企業的規模、風險及涉案情形，從安全生產、環境保護、稅務管理和知識產權四個專業化領域隨機抽取專業人員。抽取人還可以根據涉案企業的主營業務、案件涉嫌的罪名以及復雜程度等決定是否選用專家學者。完成抽取后，系統將直接公示名單，最大限度地防止暗箱操縱。除此之外，系統還設置了公示意見提交、回復等功能。對于因特定原因如人員回避等需重新抽取的情況，系統要求錄入原因，保證全程留痕、全程透明，最大限度地防止人工干預。

對監管委員會內部監督而言，一方面明確監管委員會應當設置合規監管人義務，通過定期考核方式，將考核結果作為確定監管人員資格和獎懲的依據；另一方面，要加強思想教育培訓，把控好監管人員的思想防線。外部監督上，一是建立完善信息公示可查制度，通過網絡信息平臺對第三方合規監管全程記錄，做到個案可查可追溯。

2.明確“共同支付”的監管費用承擔方式。合規管理費用由涉案企業支付還是統一納入當地財政預算支出，目前仍存在較大爭議，各地試點提供了可參考的做法。

張家港市檢察院設置合規監管第三方評估機制的專項資金管理委員會，其主要職責是制定符合張家港市及相關企業實際情況的經費管理辦法。設立合規專項資金，并協調當地財政局，將該項資金列入張家港市年度財政預算，由工商聯負責管理經費。對第三方監督評估組織及其人員的工作量進行科學測算，設定合理的薪酬標準。與此同時，嚴格規范合規專項資金的審批程序，以實現規范使用資金的目的。管委會可以參考最高人民法院《關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》，對企業合規第三方監管的費用計算標準、收取方式等作出具體規定。管委會制定第三方監督評估組織人員報酬總額計算標準，再結合各自履職情況，協商確定報酬分配比例，初步確定報酬方案，最后提交審核。

淮安市檢察院的做法是構建以涉案企業承擔為主、財政撥付為輔的多元化經費來源模式。首先，合規整改的根本動因是企業涉嫌犯罪，合規整改的最大受益者是企業，合規根本上講是企業實現內控的手段，合規成本應當算作企業管理的成本。所以企業應當成為監督評估費用的主要承擔者。同時，是否愿意承擔合規監督評估費用也體現出企業是否有足夠的合規整改意愿。其次，財政劃撥專項資金對深入開展企業合規十分必要。推進企業法治化治理本身也是推進社會治理法治化水平的重要方面，政府由此承擔部分費用合情合理。再其次，工商聯、商會、行業協會等對一些行業、企業開展幫扶援助部分資金也應作為經費保障來源渠道。總之，第三方監督評估需要相應規模的經費保障，而多元化經費來源模式最有利于實現充足經費保障。

筆者認為，監管人費用應以企業承擔為主，輔之以財政。首先，這在法理上是自洽的，如果將費用負擔全部歸于財政，明顯不符合企業治理的目的。其次，雙方共同承擔也符合權利義務對等原則。同時，為保證第三方監督評估組織獨立性問題，可以由企業將相關費用支付給監管委員會，再由委員會支付給第三方組織，以有效避免監管人個人利益與企業利益勾連，避免監管中存在的包庇、拖延等問題。