2023年版《美國國家情報戰略》評析

楊一帆 申 展

國家情報戰略是美國國家戰略體系的重要成分，它在明確美國情報界對于國家安全環境的威脅認知基礎上，指導未來四至五年美國情報界的戰略行動。繼2005年、2009年、2014年、2019年先后發布4版《美國國家情報戰略》（以下簡稱《戰略》）之后，美國家情報總監辦公室于2023年8月10日正式發布新版《戰略》報告。這是拜登政府任期內美國情報界發布的首份戰略，反映了美國政府情報工作的新思路與國家安全政策的新取向。深入把握這份戰略文本，對于了解美國國家安全的重點、戰略動向以及未來幾年的情報工作趨向具有重要意義。

主要內容

《戰略》主要由國家情報總監致辭、情報界任務和愿景、情報界職業道德準則、六項戰略目標以及情報界組織簡介等五部分組成。

國家情報總監致辭從縱向來看，5版《戰略》皆有此內容（其中前三版稱為前言），由國家情報總監概括整個戰略并做出相應戰略指導。第七任美國家情報總監艾薇兒·海恩斯在新版《戰略》致辭中，聲稱美國正處在一個日益復雜且相互關聯的威脅環境中，面臨三個層面的國家安全威脅。一是國家行為體，尤其是與中俄之間的大國戰略競爭；二是國際化公司和跨國社會運動組織等次國家和非國家行為體，其影響力和對政治與安全領域的干預能力逐漸增強；三是包括氣候變化、生物安全以及新興顛覆性技術進步等跨國威脅。這些挑戰正在不停疊加，并將產生難以預測的重大后果。美國國家情報工作將更加注重對上述威脅的分析和預測，以更好地維護美國國家安全。

2023年版《美國國家情報戰略》封面

戰略目標及實施美國情報界認為，戰略是個既要謀劃戰略目標，又要制定戰略舉措的復雜決策過程。基于上述戰略環境判斷，《戰略》提出了下述六項戰略目標，分別按照面臨現實、預期目標以及實現途徑三部分表述。

一是明晰增強戰略競爭的情報界定位。《戰略》開篇即定下大國戰略競爭的基調，錨定中國為“唯一競爭對手”，明確要加強情報界的專業知識以及情報搜集和分析能力，同時深化美國與盟友以及次國家和非國家行為體的情報共享與合作。為此，情報界將投資開發創新方法，開拓新的情報來源，利用開源信息、大數據、人工智能等先進技術進一步開發情報分析工具，系統性加強與外部的合作，增強對競爭對手戰略意圖、能力和行動的感知與預判，以滿足美國決策層應對競爭的戰略需求。

二是加強人才隊伍的招募和建設，深化情報界一體化。《戰略》明確提出了加強人員招募和隊伍建設的戰略目標，并指出未來的成功取決于能否招募、發展和留住高技術、有才華且多樣化的人才隊伍。要實現這一目標，必須克服其內部長期存在的機構間、文化、技術等方面的壁壘。為此，情報界要改革各機構的人員招募和審查程序，吸引更多具有科技和多元文化背景的人才；打破部門界限限制，增強工作崗位的靈活性，提供定期輪崗和聯合任務機會；加大對各級員工教育與能力培養，提高員工專業技能。

三是大量提供通用和創新的解決方案。《戰略》強調，為促進情報界科技和情報技術創新并提升競爭力，需要持續投資以及提供大量能快速適應需要的通用解決方案。為此，情報界要利用自動化工具建立統一的采購、調配和履約系統，培育應用新工具、標準和流程的創新文化以提高人機交互效率；為尋求技術突破和任務效率提升而加大投資，并通過協調整合實現優化資源配置；建立擴大且多樣化的對外合作關系，以預測、識別和消除情報能力差距。

四是多元化、擴展和強化伙伴關系。《戰略》指出，盟友、伙伴關系網絡既是美國的戰略資產，也是其情報任務的力量倍增器，因其能夠增強情報界行動能力，加強美國同各國政府間的戰略關系并建立共同行動的基礎。為此，情報界要繼續穩固與“五眼聯盟”等盟友的伙伴關系，提升情報共享水平；同時進一步拓展與次國家和非國家行為體的情報合作與信息交流，合理利用其資源以應對網絡攻擊、氣候變化和外國惡意影響等不斷演化的非傳統安全威脅。

五是提升情報界應對跨國挑戰的能力。《戰略》指出，美國國家安全利益正深受跨國犯罪、金融危機、流行疾病以及新興顛覆性技術等非傳統國家安全威脅的影響，多種威脅相互交織將帶來能源、糧食危機或區域沖突、內亂等危險后果。情報界將遵循美國《國家安全戰略》的指導，招募、發展并整合具備應對上述威脅的專業隊伍，為決策者提供戰略遠見；跨越組織邊界，加強與聯邦政府、其他部門的合作，以更好地整合資源，建設監視預警能力；積極尋求國內外私營部門、學術界和其他機構的合作，增強情報界識別新興跨國威脅的能力。

六是增強韌性。《戰略》認為，日益復雜的威脅環境中威脅不斷演化，情報界需要一種多面、分層且分布式的方法，以保護關鍵基礎設施，捍衛國家經濟安全與繁榮。情報界需要提升其在監控供應鏈和基礎設施威脅與弱點上的能力，為此需要加強與政府機構和私營機構的信息共享與研發合作；還要通過對自身基礎設施的現代化升級，以增強適應性、持久性和通用性；必須保持反情報能力，打擊外國的間諜活動等破壞性情報行動。

顯著特點

通過與《戰略》的歷史版本縱向對比，2023版《戰略》具有篇幅結構調整明顯、積極尋求對外情報合作和重彈冷戰舊調的顯著特點。

《戰略》篇幅和結構調整明顯。過往4版分別為32頁、24頁、24頁和36頁，新版《戰略》篇幅上有了大幅縮減，僅有20頁內容。《戰略》首先刪去了《情報界情報透明度原則》、影響情報界工作成效的原因、戰略實施和路線圖等內容，其次是取消了對戰略環境界定的獨立章節，并將之拆分到總監致辭以及各項戰略目標的現狀描述中，最后是打破了前4版形成的區分任務目標和業界目標兩類的固定結構模式。對比2019版《戰略》的7項任務目標和7項業界目標，新版《戰略》僅保留了1項任務目標（戰略情報）和5項業界目標（去除業界管理一體化透明度原則）。《戰略》是美國情報界為了完成國家情報擔負的國家安全使命，協調一致地運用和發展國家情報能力的綱領和計劃。自2005年首次發布以來，已經經歷了4次修訂和更新，每一版都展現了美國情報界對于當時國家安全環境和威脅的認知及其響應行動措施。篇幅和結構的調整，一方面反映了情報界對于當前環境下戰略目標和優先事項，以及就如何達成而運用情報力量的認知變化，另一方面可能也隱含著情報界對于部分目標建設發展水平的確認與肯定。

積極尋求全面對外情報合作。《戰略》特別強調對外情報合作的作用。首先從關鍵詞詞頻來看，全文提到盟友7次，合作伙伴12次，伙伴關系10次，而篇幅幾乎是其兩倍的2019版《戰略》相應數據分別為3次、19次和11次，體現了更高的合作趨向。其次是戰略目標的實現途徑更加傾向于尋求合作。與以往4版《戰略》僅在“伙伴關系”這一戰略目標中強調情報合作不同，新版《戰略》在六項目標中，有4項的現狀和實現途徑直接涉及合作或伙伴關系。最后，新版《戰略》在指出次國家行為體和非國家行為體對美國產生的威脅的同時，也首次強調了這類群體能為美國尋找新的伙伴關系提供了新契機。2014版提及非國家行為體8次，2019版提及12次，且全部與監測其能力和意圖等預警防范行動有關。而新版《戰略》提及次國家和非國家行為體9次，其中有7次是有關探尋情報界與之合作的可能，分別集中于第四和第六項目標中。這在一定程度上反映了情報界對這類群體的新認知，即在日益復雜的安全威脅下，加強與諸如跨國公司等其他行為體的合作已成為提升情報質量的途徑之一。

現任美國家情報總監艾薇兒·海恩斯

重彈冷戰舊調。新版《戰略》明顯表現出冷戰思維，無論是在海恩斯的致辭中還是戰略目標模塊，在描述對手時，該戰略行文間充滿了諸如“獨裁統治”“修正主義”“挑戰自由世界”等冷戰色彩味道濃厚的字眼，赤裸裸地聲稱中國是“美國唯一的兼具重塑國際秩序意圖和實力的競爭對手”，而俄羅斯則是“地區安全秩序直接且持續的威脅”和“全球破壞活動和不穩定的來源之一”。美中央情報局局長比爾·伯恩斯、聯邦調查局局長克里斯·韋雷等情報界首腦在評價新版《戰略》時，均發表了“解決與中國戰略競爭問題”“中國意圖重塑國際秩序”等刻意渲染“中國威脅”的論調，國家安全局局長保羅·中曾根更是以“民主國家和獨裁國家之間競爭日益激烈”隱喻中美競爭，明確表示“要努力監測中國意圖與行動”。上述種種論調實際上是冷戰時期美國意識形態和價值觀輸出等戰略的延續。在全球格局已經發生深刻變化的今天，這種冷戰思維已經無法適應新的安全挑戰，不僅將限制美國的戰略視野，也將進一步加劇美國與有關國家之間的緊張關系。

結 語

2023版《戰略》既是對前一時期的美國國家情報工作的總結與反思，也是對未來數年國家情報力量運用和發展做出的戰略規劃。它界定了當前美國所處的戰略環境以及日益復雜和多元化的安全威脅，明確了美國情報界下一階段的六項戰略目標，較為清晰地描繪了實現目標所需的行動路徑。這一戰略的發布，標志著美國國家情報政策將進一步調整和改變，情報界各成員機構將在國家情報總監領導下開展人才隊伍建設、情報科技創新與應用、國內外情報合作、情報基礎設施轉型升級等各項任務，以進一步深化情報界一體化進程，構建一個效率更高、覆蓋更廣的國家情報體系，實現對各類國家安全威脅的精準預警和有效應對。

值得警惕的是，該戰略定下對華政策的基調仍是“戰略競爭”，這一政策取向源于美國政府對中國崛起和在全球范圍內影響力增長的擔憂，將推動美國在情報領域的投入和改革，以應對所謂來自中國的挑戰。近年來，中美兩國在經貿、科技和文化等領域競爭加劇，矛盾逐漸增多，而在情報領域，雙方的對抗則顯得尤為激烈。在這一大背景下，美國采取措施以防范和抵御“來自中國的潛在威脅”，美國情報界則將進一步加強對中國的情報搜集以及其他情報活動，中國也因此面臨著戰略競爭中情報對抗加劇帶來的風險，必須要加強防范與應對。總的來說，解讀該戰略將有助于更深入地理解美國最新的國家情報政策，在一定程度上預測未來美國情報界的戰略走向。