授權(quán)經(jīng)營（ABO)：賦予業(yè)主單位“經(jīng)營者”活力

全卓偉

摘 要：基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革經(jīng)歷了數(shù)輪變遷，目前還在不斷的調(diào)整完善中。經(jīng)過三年新冠病毒感染疫情，各級政府層面在基礎(chǔ)設(shè)施方面的財力，已經(jīng)難以覆蓋未來的投資需求，迫切需要建立新的投融資機制。本文以京投公司授權(quán)經(jīng)營（ABO）模式為切入點，鏈接了授權(quán)模式在不同城建領(lǐng)域中的實際應(yīng)用，深入剖析了該模式的適用性特征，指出了該模式在城市建設(shè)里的價值體現(xiàn)，并對操作過程提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；投融資模式；授權(quán)經(jīng)營

ABO（授權(quán)—建設(shè)—運營，以下簡稱“授權(quán)經(jīng)營”）模式來源于2016年北京市軌道交通行業(yè)由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）具體實施的一項機制創(chuàng)新。與PPP、特許經(jīng)營不同的是，授權(quán)經(jīng)營（ABO）沒有上位法作支撐，沒有清晰、可界定的政策條款作依據(jù)，更多的是一種帶有創(chuàng)新探索性質(zhì)的實踐。因此，本文嘗試通過具體案例淺析該模式的產(chǎn)生的背景、主要內(nèi)容，以及在地方城市建設(shè)中的應(yīng)用，希冀能為承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運營的屬地大型企業(yè)提供參考。

一、京投公司授權(quán)經(jīng)營（ABO）模式

根據(jù)有限的公開資料，2016年北京市交通委代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，該授權(quán)經(jīng)營協(xié)議結(jié)合了北京市軌道交通實際情況，創(chuàng)造性地提出了授權(quán)（Authorize ）—建設(shè)（Build）—運營（Operate）模式。即由北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通行業(yè)的業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供城市街道交通項目的投融資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)，并且在《授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》中，以授權(quán)經(jīng)營費的形式，約定了北京市財政給予京投公司的一攬子資金支持政策。

（一）模式產(chǎn)生背景

1.京投成立，“投資、建設(shè)、運營”三分開

追溯到2003年左右，北京市出臺《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”），并且為提高軌道交通領(lǐng)域的投融資和建設(shè)運營效率，將當(dāng)時的北京地鐵集團拆分成了京投公司、地鐵建管公司和地鐵運營公司，根據(jù)《實施意見》將北京市地鐵行業(yè)的投融資平臺職能賦予了京投公司，其后三分開體制維持了十余年。

2.政府固定資產(chǎn)投資模式轉(zhuǎn)變，京投以契約化方式重塑業(yè)主地位

2007年前后，軌道交通建設(shè)北京城市發(fā)展的重大戰(zhàn)略性舉措，根據(jù)測算，政府財政予以支持的資金缺口在未來10年間大致有1000億元。隨后，北京市財政通過資本金注入和投資補助這兩種方式每年撥付京投公司100億元的支持資金，為北京市軌道交通線網(wǎng)建設(shè)注入了發(fā)展信用，京投公司在融資市場上也獲得了很高的信用評級。伴隨北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的修編和擴張，北京市對于京投公司的支持資金規(guī)模逐步提升到了每年150億元～200億元。

2015年前后，國家提出“取消融資平臺公司的政府融資職能”，這使得京投公司通過依賴北京市的政策支持，以軌道交通領(lǐng)域政府投融資平臺身份在市場上融資的方式不再適用，必須找到更加市場化的模式，維系自身在金融市場上的評級地位和融資能力。于是，授權(quán)經(jīng)營（ABO）模式浮出水面。北京市交通委代表北京市政府，與京投公司簽署了《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》。

3.京投獲得建設(shè)功能，行業(yè)進(jìn)入“投資、建設(shè)、運營”三統(tǒng)一

2019年開始，京投公司和北京市軌道交通建設(shè)管理公司（原地鐵建管公司）合并重組，落實“授權(quán)（Authorize）”“建設(shè)（Build）”“運營（Operate）”模式，發(fā)揮京投公司在軌道交通行業(yè)的整體效應(yīng)，結(jié)束實施十余年的三分開體制。

（二）具體內(nèi)容

《授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》中的服務(wù)費整合了軌道交通建設(shè)專項資金、更新改造專項資金、運營補貼等政府性資金，支撐京投公司提供投資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)。根據(jù)當(dāng)期軌道交通建設(shè)規(guī)劃和市財力承受水平， 2016—2025年每年安排295億元，2026—2045年按照總投資完成情況、利率水平、票制票價變化和新增調(diào)整等事項進(jìn)行調(diào)整。

實際執(zhí)行情況看，2015—2017年，京投公司實際收到軌道授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費分別為255億元、295億元和295億元。以2017年為例，295億元中255億元為建設(shè)資金補貼，40億元為更新改造和運營虧損補貼。補貼之下，若項目還有資金缺口由京投公司自行籌集。

（三）主要關(guān)注的三個方面

1.京投公司可以公開化、契約化獲得政府的直接授權(quán)

從京投公司與政府的關(guān)系來看，通過授權(quán)經(jīng)營模式，政府回歸行政管理和監(jiān)督角色，履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，京投公司統(tǒng)籌項目的投資、籌資、建設(shè)、設(shè)計、運營管理等工作，實現(xiàn)政府職能在操作層面的延伸，成為政府和城市發(fā)展中在軌交行業(yè)的代理人。在北京城市軌道交通領(lǐng)域，京投公司是按照現(xiàn)代企業(yè)制度和市場規(guī)則運行的地方國有企業(yè)，并且與政府有高度一致的目標(biāo)。北京市交通委對京投公司不存在政府與社會資本之間的議價關(guān)系，而是對京投公司實行績效考核。

從直接授權(quán)行為而言，京投公司授權(quán)經(jīng)營（ABO）模式的特點在于：一是被授權(quán)主體不是某一個具體項目的法人，而是一攬子規(guī)劃項目的總體業(yè)主，是政府發(fā)展城市的職能在操作層面的統(tǒng)籌載體；二是京投公司首次將地方政府與屬地國企之間的授權(quán)經(jīng)營公開化和契約化。這種授權(quán)體現(xiàn)為協(xié)議的形式，而不是簡單的一紙批文，政府不僅僅授予了權(quán)利和責(zé)任，同樣給予了穩(wěn)定的支持保障。這與地方政府在一些重大項目上，直接組建公司、給予專項資金支持和政策支持，內(nèi)部授權(quán)國資主體實施項目有所不同。

2.京投公司的融資行為尚未被認(rèn)為是政府隱性債務(wù)

從公開資料的表述看，一是京投公司授權(quán)經(jīng)營模式基于的是財政預(yù)算的主動安排。在既定戰(zhàn)略性建設(shè)任務(wù)（以軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實施為評估基礎(chǔ)）目標(biāo)下，北京市給予京投公司一攬子的資金支持，作為一種主動性、中長期預(yù)算安排；二是已經(jīng)披露的資料中，目前沒有找到財政部門針對任何金融機構(gòu)或者具體的融資行為做出兜底的安排。這種安排，有利于給軌道交通領(lǐng)域注入充分的發(fā)展信用，有利于京投公司在財政穩(wěn)定支持下統(tǒng)籌使用行業(yè)發(fā)展所需的資金；三是京投公司嫁接整合了財政支持和市場化融資。北京市給予京投公司的一攬子“授權(quán)經(jīng)營費”，京投公司通過傳統(tǒng)政府固定資產(chǎn)投資方式中資本金出資、投資補助以及針對公益性行業(yè)定價虧損的價格補貼進(jìn)行了綜合運用。京投公司通過金融機構(gòu)獲得的市場化融資，是金融機構(gòu)基于項目、線路和企業(yè)信用能力提供的。這樣的操作更接近《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）中提出的“合理保障融資平臺公司正常融資需求”“支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任”。

3.京投公司將ABO與特許經(jīng)營等組合發(fā)揮更大效用

京投公司在不同地鐵線路投資建設(shè)中，靈活采用了“ABO+特許經(jīng)營”“ABO+O&M”“ABO+委托代建”等多種模式，其中與特許經(jīng)營的組合使用頻率最高。從企業(yè)經(jīng)營效益看，2016年，京投公司總資產(chǎn)4354.98億元，歸母凈利潤16.62億元。2019年，京投公司總資產(chǎn)達(dá)到6211.65億元，增幅43%；歸母凈利潤30.34億元，接近翻了一番。企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在62%左右。

二、授權(quán)經(jīng)營（ABO）模式在地方城市建設(shè)中的應(yīng)用

2018年以來，授權(quán)經(jīng)營（ABO）模式在有限的城市建設(shè)領(lǐng)域拓展了應(yīng)用，目前主要集中在供排水、環(huán)衛(wèi)運營、城市更新、片區(qū)綜合開發(fā)。對收費公路項目還處在研究階段。

（一）成都雙流片區(qū)城市合伙人項目

根據(jù)成都市國資委發(fā)布，該項目在開發(fā)運作機制的頂層設(shè)計和實操層面總體遵循了率先政策引導(dǎo)、強化組織保障、引入城市合伙人、策劃規(guī)劃引領(lǐng)和全程風(fēng)控機制等五大方面，共同確保項目順利運作。具體有以下三個階段助力成都逐步形成以政府主導(dǎo)、市場主體、商業(yè)化邏輯，投融資規(guī)建管一體化的新區(qū)營城模式：

第一階段，表明支持市/區(qū)屬固有國企擔(dān)任綜合運營商的態(tài)度。2019年，成都市政府發(fā)布了支持市屬國企開展城市綜合運營和加快完善都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)投融資服務(wù)體系的政策文件，建立起市、區(qū)政府與市屬國有企業(yè)、社會資本、金融機構(gòu)的利益平衡機制。

第二階段，通過開發(fā)導(dǎo)則鎖定授權(quán)經(jīng)營的開發(fā)模式和主體身份。2020年，先后出臺關(guān)于成都市雙流片區(qū)和東部新區(qū)片區(qū)的綜合開發(fā)導(dǎo)則。其中，要求城市合伙人信用評級達(dá)AAA，上一年度國內(nèi)行業(yè)排名全國100強以內(nèi)，具備較強片區(qū)投資融資、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運營管理能力，以及在國內(nèi)主導(dǎo)片區(qū)綜合開發(fā)、城市有機更新的成功案例和經(jīng)驗。

第三階段，進(jìn)行導(dǎo)則指引下授權(quán)經(jīng)營和綜合開發(fā)項目化、產(chǎn)業(yè)化運用。遵循“政府債務(wù)隔離、綜合一體化開發(fā)、項目封閉運作”等原則，授權(quán)空港興城產(chǎn)投公司作為主體，通過合規(guī)方式選擇城市合伙人，組建合資公司統(tǒng)籌進(jìn)行項目開發(fā)。空港興城產(chǎn)投公司與西航港開發(fā)區(qū)管委會簽署《片區(qū)綜合開發(fā)授權(quán)委托協(xié)議書》；合資公司與空港興城產(chǎn)投公司簽訂《片區(qū)綜合開發(fā)投資協(xié)議》，確定項目的特許經(jīng)營主體，完成片區(qū)內(nèi)開發(fā)的相關(guān)建設(shè)任務(wù)。

（二）福州濱海新城供排水ABO項目

通過“授權(quán)經(jīng)營+特許經(jīng)營”達(dá)成契約化的公共合作。為加快推進(jìn)濱海新城的民生設(shè)施及市政公共事業(yè)的建設(shè)，2019年7月，長樂區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與福州市濱海水務(wù)發(fā)展有限公司簽署《福州市長樂區(qū)暨濱海新城供排水授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，由政府制定規(guī)則、考核績效并支付服務(wù)費；福州市長樂區(qū)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局不可撤銷地授予福州市濱海水務(wù)發(fā)展有限公司獨占且排他地享有在本協(xié)議約定的區(qū)域范圍和權(quán)利期限內(nèi)，建設(shè)、代管、代建、運營、維護(hù)供水設(shè)施、處理原水向用戶提供供水服務(wù)并收取代管費、代建費和水費，以及代管、代建、運營、維護(hù)排水設(shè)施并收取代管費、代建費、運營維護(hù)費和維修費等費用的權(quán)利。并且，濱海發(fā)展公司與長樂區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局簽訂本項目的《特許經(jīng)營協(xié)議》，經(jīng)營期限三十年。

（三）福建漳州、湖南湘潭等地環(huán)衛(wèi)一體化ABO項目

2018年8月，漳州市城管局與漳州環(huán)境集團簽署《漳州市主城區(qū)生活垃圾清潔直運授權(quán)經(jīng)營（ABO）項目授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》，并且督促漳州環(huán)境集團做好主城區(qū)、龍文區(qū)、薌城區(qū)環(huán)衛(wèi)運營項目（機械保潔、人工保潔、垃圾直運）的建設(shè)運營。

2020年9月，湘潭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)城區(qū)公布環(huán)衛(wèi)一體化項目采用ABO+TOT模式運作。其中，ABO模式合作期限為15年，經(jīng)開區(qū)建設(shè)局授權(quán)企業(yè)履行業(yè)主職責(zé)，依法提供湘潭經(jīng)開區(qū)城區(qū)道路清掃保潔、垃圾收轉(zhuǎn)運、垃圾分類試點、現(xiàn)有公廁及垃圾中轉(zhuǎn)站的維護(hù)及其他環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理和運營等服務(wù)，經(jīng)開區(qū)建設(shè)局通過績效考核，支付授權(quán)建設(shè)管理運營服務(wù)費（3973.96萬元/年），授權(quán)建設(shè)管理運營服務(wù)費采取三年一議價，議價依據(jù)為道路面積增加、道路等級調(diào)整以及國家相應(yīng)政策性調(diào)整等。TOT模式是特許經(jīng)營者出資人民幣1億元購買環(huán)衛(wèi)存量資產(chǎn)，運營管理5年后，將運行完好的環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)等價移交給湘潭經(jīng)開區(qū)。

（四）甘肅省交通廳研究ABO模式在收費公路中的應(yīng)用

根據(jù)公開資料，2021年3月，甘肅省交通運輸廳聽取了《ABO模式在甘肅省收費公路項目中的應(yīng)用研究》課題階段性成果匯報。課題提出，ABO模式應(yīng)主要針對政府收費公路，且由于經(jīng)營過程中沒有進(jìn)行過收費公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，并且收費收入執(zhí)行收支兩條線管理等界定理由，不影響政府收費公路的基本屬性。在具體實施過程中不能照搬京投公司的操作手法，結(jié)合收費公路項目特點，參照ABO模式的基本思路，創(chuàng)新投融資模式和交易結(jié)構(gòu)，合理合規(guī)地加以實施。

課題設(shè)計了“公路+路衍資源”綜合一體化開發(fā)授權(quán)經(jīng)營思路，即通過“公路撬資源、資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金”的操作思路，解決建設(shè)資金不足的矛盾，同時統(tǒng)籌安排公益性的政府收費公路項目與市場化的路衍產(chǎn)業(yè)項目，利用路衍產(chǎn)業(yè)的收益來彌補收費公路項目的企業(yè)投資，實現(xiàn)“公路+產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展。這與國家近年來高度重視交通運輸與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展相向而行。

三、結(jié)語

綜上所述，授權(quán)經(jīng)營（ABO）模式在行業(yè)和片區(qū)上的應(yīng)用，從實踐角度體現(xiàn)了其具備的特性，給出了一定的借鑒價值，以及對其合規(guī)性的探索。

（一）授權(quán)經(jīng)營模式的四個特性

一是屬地專營特性。屬地大型國企對特定領(lǐng)域的專屬經(jīng)營成為該模式的重點。二是區(qū)域統(tǒng)籌特性。相較于獨立項目的分別實施，區(qū)域目標(biāo)項目的整體授權(quán)經(jīng)營更能發(fā)揮ABO的優(yōu)勢，同時也有利于大型地方國企對本地特定領(lǐng)域所有項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運營和系統(tǒng)做好資產(chǎn)管理和資源開發(fā)。三是弱市場化特性。從實踐上看目前授權(quán)經(jīng)營模式重點并不落在“市場化條件較好”的項目上，更多的落在收益屬性不明顯、對社會資本吸引力不強、區(qū)域統(tǒng)籌實施必要性突出的領(lǐng)域，或者雖然收益性好，但政府壟斷經(jīng)營特征明顯的領(lǐng)域。四是國資管理特性。地方政府與屬地國企之間的內(nèi)部授權(quán)經(jīng)營在各地特定行業(yè)中廣泛存在。例如，地鐵集團對城市地鐵的專屬經(jīng)營，交通集團對高速公路專屬經(jīng)營，自來水公司對區(qū)域供水的專屬經(jīng)營等。從這個角度而言，授權(quán)經(jīng)營模式更像是國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制的衍生產(chǎn)物。通過地方大型國企的專屬經(jīng)營，實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，被授權(quán)國企不但需要統(tǒng)籌提供區(qū)域內(nèi)所需的特定公共服務(wù)，還可能會承擔(dān)國有資產(chǎn)管理等其他職能。

（二）授權(quán)經(jīng)營模式的三方面價值

通過案例反映出該模式的概念并不特別，植根其上的城市運營理念更具探索價值：一是城市經(jīng)營在中觀和操作層面的統(tǒng)籌價值。城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，規(guī)劃落實層面加強統(tǒng)籌是提高城市發(fā)展質(zhì)量的重要手段之一。其中，在城市各個行業(yè)領(lǐng)域、功能區(qū)（新區(qū)）等中觀層面上，通過授權(quán)進(jìn)行一攬子的政策支持、規(guī)劃、投融資和建設(shè)運營，可以作為一種現(xiàn)實可操作的參考方式。在具體實踐中，可以一攬子授權(quán)之下，進(jìn)一步組合運用特許經(jīng)營、地方債、購買服務(wù)等方式，來實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)；二是被授權(quán)的屬地國企在專業(yè)化運作、知識管理和創(chuàng)新探索上的載體價值。中觀層面的城市運營，以及微觀層面上每個項目的建設(shè)和運營，都對專業(yè)管理能力的要求越來越高，這些專業(yè)知識和技能的積累和傳承，更可能在各類行業(yè)化或是綜合性的城投企業(yè)中實現(xiàn)；三是通過一攬子財政和政策支持為城市運營領(lǐng)域注入發(fā)展信用的價值。授權(quán)經(jīng)營模式下的財政支持政策（授權(quán)經(jīng)營費），主要是基于對未來行業(yè)項目、城市功能區(qū)建設(shè)資金需求的評估，主動做出的中長期預(yù)算支持，并且綜合運用了常規(guī)政府固定資產(chǎn)投資資金支持的手段，為行業(yè)發(fā)展建立了信用基礎(chǔ)。

（三）授權(quán)經(jīng)營模式的合規(guī)性

目前為止，仍有部分觀點認(rèn)為授權(quán)經(jīng)營模式“存在一定政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患”。為規(guī)避各種質(zhì)疑，各地政府大多在實際操作中采用“有授權(quán)經(jīng)營之實，無授權(quán)經(jīng)營之名”的管理手勢，支持屬地大型國企參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。

實際上是否形成政府隱性負(fù)債，關(guān)鍵是要看項目層面具體的邊界安排。在實際操作中，授權(quán)經(jīng)營模式更需要注重前期論證，綜合考慮地方和行業(yè)法律法規(guī)，仔細(xì)甄別授權(quán)項目，完善程序性設(shè)置，注重實質(zhì)經(jīng)營、后期評估和績效考核。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙周杰，倪政.ABO模式解析及相關(guān)思考[J].中國工程咨詢，2019（08）：78-81.

[2] 景宏福，樊建強. ABO模式在收費公路領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用[J].中國公路，2022.

[3] 白云生.北京城市軌道交通實行ABO模式[J].城市軌道交通，2016（3）：32-33.

[4] 劉柱成，賀蕾.ABO模式之思考[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2020（31）：68-69.

[5] 范銳平，處理“六大關(guān)系” 實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”——以片區(qū)綜合開發(fā)推動新區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的成都實踐[J].城市規(guī)劃，2020.

（作者系上海城投（集團）有限公司戰(zhàn)略企劃部總經(jīng)理）