農村閑置宅基地退出中政府責任的法律規制

□丁德昌，伍冰玉

（湖南文理學院，湖南 常德 415000）

政府責任是現代民主發展的結果，政府責任要求必須構建責任政府。政府在行使社會管理職能的過程中，應實現權力和責任的統一，應就其行為積極主動地向人民負責；政府違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任。黨的二十大報告指出，“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”［1］31。在全面推進鄉村振興背景下，政府引導農民退出閑置的農村宅基地過程中，必須堅守政府責任理念，積極履行責任政府在推進農民退出閑置農村宅基地使用權過程中的政府責任。

一、政府在農村閑置宅基地退出中履行責任的價值定位

（一）政府引導農民規范有序退出農村閑置宅基地是全面推進鄉村振興的關鍵環節

全面推進鄉村振興是黨和政府推動我國“三農”事業發展的偉大戰略，全面推進鄉村振興戰略是一項宏偉的系統工程，任重而道遠。全面推進鄉村振興戰略實現的基本路徑，應以政府為主導，充分激活農村內生資源活力并輔之社會資源的有力幫扶。而全面推進鄉村振興的動力之源必須充分激活農村各種內生動力。“土地是財富之母”［2］，農村土地是農村最大的財富，只有充分激活農村土地財富，才能為鄉村振興提供有力的資源支撐。農村宅基地是農村土地的重要組成部分，也是農民得以安身立命的居住之所，同時也是鄉村振興的重要資源。然而，隨著我國新型城鎮化進程的推進，不少農民涌入城市工作和居住，農村宅基地閑置荒廢現象嚴重。激活包括農村宅基地在內的農村土地資源的活力是全面推進鄉村振興戰略迫在眉睫之舉。

在全面推進鄉村振興戰略中，政府作為最權威的社會管理組織，必將作為社會管理主體對農村閑置宅基地退出擔負起引導、推動和管理職責。政府激活農村宅基地的活力，關鍵在于引導閑置農村宅基地的所有者——農民，退出農村宅基地，將閑置農村宅基地轉變為用于全面推進鄉村振興的各項事業。沒有政府的引導、推動和管理，農民規范有序退出閑置宅基地是難以想象的。在此意義上，政府引導農民規范有序退出宅基地，將是全面推進鄉村振興實現的關鍵環節。

（二）在農村閑置宅基地退出過程中保障農民土地權益是政府的基本職責

“責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政的制度安排。”［3］保障公民權益不僅是現代政府的基本價值，更是現代政府的基本職責。根據社會契約論的基本觀點，社會公眾將自身的部分權利讓渡給政府，目的在于由政府保護公民的基本權利和利益。公民權利是國家權力之源，保障公民權利是國家權力的基本職責。政府是國家主權的代表，也是國家職能實現的基本組織形態。因此，保障公民的基本權利是現代政府的基本責任。中華人民共和國成立以來，各級人民政府始終是最廣大人民根本利益的忠實代表和維護者。

土地是農民最大的財富。農村閑置宅基地退出中，農民獲得公平和合理的宅基地補償就是農民宅基地基本利益。對于農民而言，土地不僅具有居住功能，同時也具有財產功能，農民享有對宅基地及其上房屋及其附屬物的財產權。在全面推進鄉村振興和新型城鎮化的雙重背景下，不少農民融入城鎮居住和就業，農民宅基地的居住功能式微而財產權功能凸顯。農民在政府引導下退出宅基地，將永久失去其祖祖輩輩賴以居住和生存的根基，如果不給予退出宅基地農民合理的補償，顯然是不公平的。因此，在農村宅基地退出中保障農民的土地權益是現代政府保障公民權利基本職能的應有之義。

（三）保障退出農村閑置宅基地的農民土地權益是政府“以人民為中心”價值的體現

習近平總書記指出:“人民是共和國的堅實根基，人民是我們執政的最大底氣。”［4］黨的二十大報告也強調：“為民造福是立黨為公、執政為民的本質要求。”［1］46政府應關注人民最直接、最基本的利益，把專注民生、維護人民利益作為制定政策和改造世界實踐活動的出發點、立足點。土地是農民的命根，宅基地是農民生成之本、發展之基。全面推進鄉村振興戰略中，農民為了支持國家和集體建設，自愿退出閑置的農村宅基地并獲得合理補償，是農民根本利益的具體體現。農村宅基地是農民賴以生存的基本場所，宅基地權益是農民的基本權益。政府“以人民為中心”，就必須大力保障農民的基本權益。農村宅基地權益是農民最基本的生存權益。如果在農村宅基地退出過程中，農民宅基地的基本土地權益得不到保障，政府“以人民為中心”的價值理念將難以實現。因此，保障廣大農民的土地權益，是政府“以人民為中心”價值理念的具體體現。

二、政府在農村閑置宅基地退出過程中責任履行水平需進一步提高

（一）農村閑置宅基地退出過程中部分政府信息公開程度要提高

公共信息公開，是依法行政的基本要求。地方政府對農村宅基地退出的行政決策及相關政策必須通過法定的公共平臺發布，從而讓社會公眾尤其是利益相關者得以知曉。然而，一些農村宅基地退出過程中政府信息公開程度較低。不少農村地方縣級政府做出閑置宅基地退出決策以及退出宅基地補償方案，并未通過報紙、新聞等多種媒體予以公示。一些地方政府往往委托村干部向農民傳達宅基地退出政策，對于宅基地補償范圍、補償標準沒有一個詳細的說明。甚至個別退出宅基地的農民對閑置宅基地退出的政策信息并不是通過政府、村委會等官方或正式渠道獲得，而是通過鄰居等道聽途說的渠道獲得的。

與農村宅基地退出政府信息公開程度低密切相關的是農民在農村宅基地退出過程中參與程度較低。一些基層政府在確定閑置農村宅基地退出及補償政策時未邀請退出農村宅基地的農民參與，或者相關調研做得不夠。退出農村宅基地的農民對于宅基地退出補償的金額、補償方式等未能充分發表意見，易導致因信息不對稱產生的分歧。

（二）一些地方政府確立的農村閑置宅基地退出補償標準不合理

在全面推進鄉村振興戰略中，農民作為推動鄉村振興的主體，在獲得公平合理補償的前提下退出閑置農村宅基地，為全面推進鄉村振興提供充足的建設用地。然而，一些地方政府制定的農村宅基地退出補償標準不夠合理。第一，忽視了農民享有農村宅基地獨立的用益物權。農村宅基地使用權本身大多沒有補償，一些地方對農民宅基地退出即使有補償也往往補償很低。不予補償的基本依據通常是宅基地所有權屬農村集體，農民個體沒有所有權。第二，農村宅基地上的房屋及其附屬設施補償不合理。農村宅基地退出通常做法是對宅基地上的房屋進行補償，而在現實中宅基地及其上面的房屋價值補償過低。譬如江西省銅鼓縣《農村宅基地有償使用、流轉、退出和取得暫行辦法》第十五條規定，“對自愿退出宅基地的，由村集體對其地上建筑物、構筑物進行適當補償。屬住房的，根據建筑結構和新舊程度，按建筑面積十至一百五十元每平米的標準補償。”［5］上述規定，就算以最高一百五十元一平方米的補償標準來看，一百平米的住宅退出后僅能得到補償款一萬五千元，補償水平偏低。同時，農民房屋以外的附屬設施一般沒有補償。從物權法的角度考量，農民也享有對其財產的所有權，理應得到合理補償。第三，農村宅基地發展權權益往往沒有任何補償。隨著我國社會經濟的發展，農村宅基地作為推動城鎮化以及鄉村振興的重要土地要素，有較為廣闊的發展空間，農村宅基地發展權價值將不斷增強。不少地方特別是城市郊區或者具有特定旅游價值的農村宅基地的發展權價值已經鮮明凸顯。在農村宅基地退出特別是宅基地征地補償中，農村宅基地發展權價值易被忽略，農民難以分享農村宅基地發展權價值補償，“這使得農民退出宅基地之后的生活無法得到長期保障，在實質上剝奪了農民分享城市化和發展改革紅利的權利。”［6］

由于地方政府制定的農村宅基地補償標準不合理，農村宅基地使用權退出過程中農民土地權益受損，導致農民固守農村閑置宅基地而不愿退出，如此不利于鄉村振興進程中宅基地土地資源的優化配置，從而影響我國全面推進鄉村振興戰略的有效實施。

（三）一些基層政府對退出農村閑置宅基地的農民配套權益保障不夠

“產業興旺”是鄉村振興戰略的經濟目標，而農村“產業興旺”離不開土地資源的依托。國家為了保障我國14 億多人口吃飯問題，確立了農村18億畝耕地紅線。政府大力引導農民退出閑置的宅基地，一方面在耕地禁止轉化為建設用地前提下，農村閑置宅基地及其上房屋成為鄉村振興產業用地和用房的基本資源；另一方面在非農產業不發達地區將這些有耕地價值的閑置農村宅基地直接轉化為耕地，“退宅還田”。問題是，不少農民由于知識和技能的限制，在城鎮就業謀生可能失敗，如果回到農村連居住的宅基地及其房屋都不存在了，可能會面臨基本生存問題都得不到保障的局面。“推進城鄉一體化發展，解決進城落戶農民的后顧之憂，最重要的就是健全農村宅基地退出的保障體系。”［7］因此，農村閑置宅基地退出絕不是簡單的“退出”問題，還關涉農民退出宅基地后的相關社會保障權益問題。目前，政府對農村退出宅基地農民配套權益保障有待加強，主要表現在如下方面：第一，對退出農村宅基地農民的居住權保障有待加強。農村宅基地具有農民居住保障功能，農民退出閑置的宅基地后，該宅基地對農民的居住保障功能就消失。政府對退出宅基地進城務工農民的居住權保障不力，缺乏退出宅基地進城農民居住保障機制的建構，在具體政策上既未納入廉租房租用范圍，也未提供購房政策優惠或補貼。第二，對退出農村宅基地農民的就業權政府保障缺失。農民退出農村宅基地，意味著農民萬一進城就業失敗或創業失敗，連回家耕地種田的退路都斷了。而大多農民在城市就業技能非常有限，地方政府應該為這部分農民在就業信息、就業技能培訓或自主創業方面提供相應政策扶持，從而對退出農村宅基地農民就業權予以保障，而實踐中地方政府在這些方面做得不夠。第三，退出農村宅基地農民養老權保障不力。農民一旦失去農村宅基地進城務工，其養老保障就是核心問題。在國家還未全面實施城鄉一體化養老保險之前，退出農村宅基地進城務工農民養老保險問題政府應予以優先謀劃、優先布局，建構合理公平、切合實際的退出宅基地進城農民養老保險機制。除此之外，不少地方對退出農村宅基地進城務工農民的子女入托、入學等事宜無優惠政策。全面推進鄉村振興進程中，政府對農民退出宅基地后相關權益保障缺失，不但抑制尚未退出宅基地農民的退出農村閑置宅基地積極性，也成為鄉村振興戰略實現的阻礙因素。

三、農村閑置宅基地退出過程中完善政府履責的法律路徑

（一）強化立法，規范農村閑置宅基地退出中的政府責任

政府是社會公共利益的代表，肩負著管理和服務社會職責。責任政府，顧名思義就是政府應明確自身的職能定位，政府及政府機構人員有義務履行法定的職責，從而維護公眾的合法權益。要解決有效規范農村宅基地及閑置宅基地退出中的種種法律問題，關鍵在于制定《中華人民共和國宅基地法》，對農村宅基地的取得和退出等一系法律問題進行規范。該法應明確宅基地退出中的政府責任，設專章對政府在宅基地中的政府責任予以明確規范。為了明確閑置宅基地退出中政府責任，如下幾個方面是重點：第一，明確農村宅基地退出的基本原則。宅基地相關法律必須明確規定宅基地退出必須遵守依法、自愿和有償原則，地方政府、任何單位和個人都不得強迫或變相強迫農民退出宅基地。第二，明確政府對宅基地退出的公平補償責任。公平補償是宅基地退出的前提。為全面推動鄉村振興戰略的實施，激活農村宅基地的資源活力，政府負有對宅基地退出的公平補償責任。政府應指定公平補償辦法，辦法中應規定補償范圍和補償標準，以及對退出閑置農村宅基地補償等進行有效管理措施。第三，明確宅基地退出政府違法的法律責任。法律責任是由行為人承擔的違反了法定義務或契約義務，或不當行使法律權利、權力所產生的不利后果。應加強政府問責責任追究制，對于宅基地退出中的政府及其公務人員侵犯宅基地退出農民的合法權益的行為，應該堅決予以問責，追究其行政責任甚至刑事責任。

（二）加強程序規范，保障退出農村閑置宅基地農民的參與權

程序是公正之母。程序正義有利于更好地實現實體正義。正當法律程序不僅是保障公民權利平等的基礎和前提，也是保障公民基本權利實現的途徑，還是權力制衡必要的方式和手段，“程序的對立物是恣意，因而分化和獨立才是程序的靈魂。”［8］在政府引導農民退出閑置的農村宅基地過程中，只有強化法律程序規范，才能有效規范政府公共權力的運行。通過設置正當的法律程序，有效地規范宅基地退出中權力的運行，將政府引導農民退出宅基地的行為納入社會主義法治軌道。具體而言，第一，建立健全農村宅基地退出調查民意反饋機制。農村宅基地退出絕不是政府單方行政行為，而是政府—農村集體—農戶三方的合約行為。政府應進行充分的民意調查，充分了解關涉農戶的宅基地退出意愿和要求，以此作為宅基地退出決策的參考。第二，強化信息公開，實行宅基地退出公示制度。在全面推進鄉村振興進程中，為防止農村宅基地退出中存在的種種弊端，就必須實行宅基地退出信息透明公開，首先要健全信息公示制度。只有公示，才能公開；只有公開才能公正。政府應通過媒體、政府網絡等現代信息手段，進一步加強宅基地退出中政府管理的透明度，做到宅基地退出公示信息及時、透明、高效并接受群眾的監督。第三，實施聽證制度，就宅基地退出重大問題進行聽證。聽證會是現代民主國家普遍采用的一種責任管理機制。聽證有利于實現政府管理過程的公開化、公平化和民主化，從而保障公民權益免受侵害。應修改《國土資源聽證規定》第十九條，有下列情形之一的，主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利，在（一）、（二）款基礎上增加第三款，“擬定宅基地退出的補償范圍和補償標準的。”凡是征用農民承包土地中涉及安置補償等關系到農民切身利益的問題，農民有權提出聽證。對于宅基地退出中的諸如宅基地退出的補償范圍、補償標準等重要事項，宅基地退出農民如有異議的，也應實行宅基地退出聽證制度。

（三）強化政府擔當，加強退出農村閑置宅基地農民的社會保障

農村宅基地是農民的生存之本、發展之基。在全面推進鄉村振興進程中，政府引導農民退出閑置宅基地有利于激活農村宅基地的資源活力，激發農村土地的生產潛力。然而，退出農村宅基地意味著農民從今以后永遠失去祖祖輩輩生存之基，政府必須擔當作為，加強退出宅基地農民的社會保障。這是政府“以人民為中心”價值的有力體現，也是政府“以民為本、關注民生”的價值觀的集中體現。就具體措施而言，第一，建立退出宅基地農民的住房保障體系。宅基地一直承載著我國農民居住保障功能,“宅基地及其住房是農村居民家庭重要的財產，也是農民安身立命之本。”［9］在全面推進鄉村振興進程中，政府引導農民退出閑置宅基地，必須充分考慮這部分農民進城創業或失業風險，必須將其納入城鎮住房體系，納入城鎮廉租房租用范圍，并使其享有購房優惠待遇。在全面推進鄉村振興進程中，政府有效保障農民住房權利，將引導農民積極退出閑置的宅基地。農民閑置宅基地的退出，將為鄉村振興中物質文明和精神文明建設，為產權發展提供有效的空間。第二，完善農村退出宅基地農民的養老保障機制。農村宅基地退出將可能存在部分退出宅基地農民的養老風險。只有完善的農民養老保險制度和機制才能有效消除退出宅基地農民巨大的養老壓力。為此，必須構建城鄉統籌的社會保障體系，并將退出農村宅基地的進城務工農民率先納入城鎮社會保障體系。第三，完善退出宅基地農民的就業保障機制。退出農村宅基地農民大多居住城鎮就業生活，而這部分農民往往文化水平較低、城市工作就業技能缺失。政府應重點針對退出農村宅基地進城務工的農民提供就業保障。一方面應加強退出宅基地農民就業培訓，從而提高退出農村宅基地農民就業競爭力。地方政府可以通過政府采購方式向各類技能培訓機構購買就業技能培訓服務，為退出農村宅基地進城務工農民提供免費培訓。另一方面政府應為退出農村宅基地進城創業務工農民搭建就業創業平臺。應搭建退出農村宅基地農民就業服務平臺，及時提供企業招聘信息；應要求部分占用土地的開發商、企業等提供單位內部的就業崗位，安置退出宅基地農民；應鼓勵退出農村宅基地的農民自主就業，對微小企業的創業農民，減免稅收或給予創業補貼。組織農民參與專項技術培訓，提高農民自身的競爭力，以便其獲得更多的就業機會和工作報酬，促使農民安心退出農村閑置宅基地。

（四）強化監督，建立健全農村閑置宅基地退出中的政府問責機制

習近平總書記指出：“黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，那么，接受組織和人民監督就天經地義。”［10］在農村宅基地退出中，加強監督防止政府權力濫用從而侵犯退出宅基地農民利益，主要應從如下幾方面著手：第一，充分發揮政府體制內部監督機構的職責，強化內部監督。農村宅基地退出往往是縣級政府做出農村宅基地退出的決定和制定相應辦法，鄉村兩級具體實施。在農村宅基地退出中，應加強上級監督，對下級政府在農村宅基地退出中不當行為予以及時糾正，對侵犯退出宅基地農民和農民集體利益的非法行為，實行問責追究；構成犯罪的，應及時移交司法機關處理。第二，強化社會監督，充分保障宅基地退出中農民權益。社會監督因監督主體、客體、內容及影響的廣泛性，監督方式的靈活性，成為監督體系中不可缺少的重要組成部分。社會監督對于依法維護公民基本權利，保障公民的知情權和參與權，切實保障公民的基本利益和權益具有重要作用。在農村宅基地退出中，應暢通農民社團和農民個體檢舉、揭發、申訴、控告的途徑，形成有監督必有回應的機制。同時應加強新聞媒體和農村民間社會組織等第三方機構對宅基地退出的全過程監督。第三，加強政府問責制，強化農村宅基地退出監督效能。政府問責是對故意或過失，不履行或不正確履行行政職責，從而貽誤行政工作或者侵犯行政管理相對人的合法利益的行政行為進行有效制約。在農村宅基地退出中，對于違背法律程序，恣意侵犯宅基地退出權益的地方政府行為，應加強政府問責。應根據政府問責條例規定，對被問責者課以相應的行政責任；情節嚴重構成犯罪者，處以相應的刑事責任。