社區共同體視域下中小城市老舊小區改造路徑
——以柳州市W小區為例

林遠倫

（廣西師范大學,廣西 桂林 541000）

1 問題的提出

黨的二十大報告指出，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[1]。基層社會治理是社會治理的重心，社區是基層社會治理的重點。改革開放以后，我國經歷了經濟上的巨變。在改革開放初期，是一個傳統的“單位人”時代。而在改革開放40年后的今天，越來越多的人從“單位人”變成了“社會人”。人們最終落腳到社區，成為“社區人”[2]。隨著經濟發展和生活水平的提高，社區逐漸具備了傳統“單位”中公共服務和利益協調的功能。公共服務的社區化日益成為一股世界性的潮流，在我國，從政府壟斷社區服務到社區自治的興起，推動了公共服務社區化。隨著我國社區建設從數量激增到存量優化的過程，城市建設成本不斷升高，老舊城區改造難、動遷難等建設瓶頸逐步顯現，對舊城改造機制及改造模式都提出了更高的要求。然而，針對中小城市現存的、仍具備改善條件的老舊社區，如何有序開展改造更新工作，是必須面對的重要課題。

2 理論視角：社區共同體的要素構成

習近平總書記在2019年中央政法工作會議上首次提出“社會治理共同體”這一概念。黨的十九屆四中全會首次將這一概念寫入黨的文件，并具體化為“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，為基層社會治理提供了理論和現實指導。馬克思認為真正的共同體是每個人獲得全面和自由發展的聯合體[3]，社會學意義上的共同體源于德國社會學家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）的《共同體與社會》[4]。涂爾干提出了“機械團結”和“有機團結”這對范疇，強調了共同意識和相互依賴的重要性[5]。吳文藻先生將社區作為理解社會的方法論和認識論單位，將社區作為社區共同體、社區組織、社區服務和社區治理等一系列實踐的場域，探索創建以“社區方法論”為主體的“中國社會學派”[6]。費孝通先生所著的《江村經濟》成為中國社區共同體研究的重要范本。

上述學者基于不同視角理解“社區共同體”，由此可見，社區共同體是由諸多要素構成。社區共同體的締造是社會治理的重要組成部分，必須以建設社區共同體彰顯現代政治文明，合理約束公權力，踐行中國式現代化道路。鑒于此，文章將社區共同體視為“社會中的共同體”，具體概括為以下四個要素：社區身份共同體、社區利益共同體、社區文化共同體、社區治理共同體。

第一，社區身份共同體強調社區成員具有共同的身份意識，即共同生活在同一區域的人員意識到因地域而擁有的共同身份特征。身份共同體意味著社區成員明確自身的義務和責任，社區治理成效與居民息息相關。推進社區身份共同體，應當充分發揮黨建引領的作用，基層黨組織作為最接近群眾的組織，抓牢基層黨組織建設，強化公民參政議政的意識，增強居民的歸屬感和認同感。

第二，社區利益共同體的達成要建立協調溝通機制、民主決策制度、宣傳公開制度、監督評估機制。社區居民因共同的需求和目標無形中組建為利益共同體，各主體間是相互影響、相互制約的關系。建立健全協調溝通機制，增強居民間的溝通交流，協調多元主體的利益關系，實現公共利益最大化。協商一致后充分發揮民主決策的作用，夯實社區黨組織建設的領導地位，針對社區重大事件，組織居民進行議事協商，保障居民有序參與社區自治。

第三，社區文化共同體的構建關鍵在于形成共同的社區價值觀，進而實現公共價值的最大化。社區居民擁有共同的文化記憶、共同的文化環境、共同的文化生活，利用好社區居民的共性，引導居民形成共同的價值體系，處理社區治理過程中的各項事務，減少矛盾沖突，使社區自治更有序，組織程度更高。打造社區文化共同體，在居民中建立共同的愿景，為社區自治提供極大的思想匯聚和精神動力，強化社區居民的共同認知。

第四，社區治理共同體建設的核心在于多個主體的協同參與，一方面，體現在以政府、市場、社會與公眾等主體共同參與的治理體系；另一方面，多元治理主體發揮協同作用，充分利用各自優勢與資源取長補短，形成協同效應，共同管理公共事務。并且推進治理手段的信息化，積極推動互聯網助力公共服務，推動公共數據公開、公共資源開放、加強公眾與政府的交流，促使政府從管理控制思維到協同共治思維的轉變。

3 現實困境：中小城市老舊小區改造現狀與困境

3.1 柳州市老舊小區改造概況

2019年，廣西壯族自治區住房和城鄉建設廳印發《全區棚戶區和老舊小區調查摸底專項行動實施方案》以來，2000年底前竣工、2001—2005年竣工并符合改造條件的小區為柳州市老舊小區重點改造對象，可按年度改造任務的一定比例納入改造范圍。改造分為基礎、改善、提升三大類，范圍包括對小區內部、與小區直接相連的小區外部市政基礎設施和公共服務設施的改造。據調查，柳州市的老居住區（2000年以前建成的居住區）共有581個，其中需要改善設施和基本生活環境的老居住區有267個，共1 865棟居民公寓，戶數56 351戶。為改善城市人居環境，柳州市在微觀層面上制定以城市社區為單位、以漸進式和小規模的“微改造”方式的人居環境有機更新的舊改、整建技術體系，形成規范化、標準化的技術指引[7]。

3.2 W小區改造概況

W小區為柳州市本級2021年老舊小區改造三期項目——主體改造工程，項目涉及W小區及所屬于社區，被列為廣西城鎮老舊小區改造示范項目清單。該小區建成于2000年，是柳州市W廠宿舍區，緊鄰城市主干道路，共19個區，153棟323個單元，以4～6層為主，常住人口超一萬人。本次改造面積約為29萬平方米，建筑類型為磚混結構，其中屋面改造面積3.6萬平方米，涉及3 336戶。該小區從現有基礎條件出發，以打造“六有、五達標、三完善”的完整小區為改造目標。堅持問題導向，征集居民改造意愿，民意調查顯示基礎類改造同意率達97.06%。改造方案在居民改造意愿的基礎上按照基礎類、完善類、提升類進行區分。基礎類改造包括以下三個方面：首先，對主體建筑進行維修和更新，如屋頂、立面、管道等，保障居民的住房安全。其次，完善小區內部的基礎設施，如道路、電力、供水、排水等，提高居住舒適度。最后，對小區環境衛生等問題進行改善，增設垃圾分類區以及升級改造公共廁所等措施，使小區環境整潔、美觀。完善類中，需要根據小區情況進行有針對性、地域化的改造。具體需要重點改造小區現有的湖景公園、綠地和運動場地，更新梳理綠化景觀，并完善路燈照明設施，打造適合不同人群的休閑娛樂和健身場所。在車行道和人行道改造方面，進行整體改造，增加輪椅通道，并利用空間布置停車場和充電設施，以滿足居民的出行需求。提升類以弘揚文化記憶為主軸，在改造中滿足居民精神生活和實現空間利用最大化[8]。

3.3 W小區改造中的實踐困境

目前，W小區正在實施老舊小區改造計劃，結合該小區的具體情況制定了相應的改造方案，基本包括路面改造、屋面修繕、立面改造、工程改造、管線下地和景觀環境規劃這些方面。改造工作取得了顯著成效，但在改造過程中也出現了諸多問題。

3.3.1 意識困境：共同體意識淡薄

改造前期，針對W小區的具體情況征集改造意見，發放調查問卷3 336份，回收3 310份。反饋結果顯示，居民對老舊小區改造的意愿不強，未形成社區共同體意識，也未將自己定位為小區的主人角色。居民主人翁意識的缺失在根本上決定了對小區改造的態度，只有居民明確自我的身份定位才能將小區事視為“家事”。此外，公共服務的提供無法避免“搭便車”行為，正如費孝通所說：“一說是公家的，差不多就是說大家可以占一點便宜的意思，有權利而沒有義務了”[9]。例如，針對集體出資解決電梯設備的問題，小區建設時間較久，均設計為樓梯房，因小區長期住戶中70%為中老年人，集體出資加裝電梯成為優選項。然而，集體出資需要達成全體居民的一致同意，許多居民便出現了“搭便車”的心理，缺乏共同體意識。

3.3.2 主體困境：治理主體間利益分歧

老舊小區改造是重大惠民工程，需要基層政府、社區委員會、社會組織、物業公司和居民合力實現。然而，在中小城市老舊小區改造項目中，社區居民缺乏共同體思維，致力于謀求個人利益的最大化。例如，在景觀環境規劃中，居民間的利益分歧明顯，由于W小區建設時間較長，內部私搭、改造現象普遍，給綠化改造帶來了困難。老舊小區居住的退休老人較多，常年習慣于在自家門前栽花、種菜以實現自己的田園夢想，但無形中增加了環境改造的難度。年輕人認為統一綠化使生活環境更優質，但老年人認為侵犯到自己的領地，影響其生活質量。每個居民都是“經濟人”，做出的都是對自己最有利的決定，因此常陷入“一人反對，全員擱置”的困境。

3.3.3 運維困境：治理體系缺乏長效機制

老舊小區改造的資金主要來源于中央專項資金，省級和地方財政有少量配套。W小區改造的預算價約2 967.27萬元，但由于是單位制大院型社區，自建成入住以來，小區一直無物業管理、無人防措施、無保潔，是個典型的“三無”小區。缺乏物業公司入駐，就無形中增加了運維成本，處于無人管理、無人負責的狀態。例如，日常的違規搭建、亂扔垃圾、設備維護、綠化養護、治安維護等方面都缺乏管理，容易形成改造前后形式不同，本質相同的怪圈。由于小區性質的原因，大多數居民都未有付費買服務的意識，再加上下崗失業人員、老人家庭、承租家庭等低收入階層所占比重相對較高，收入水平整體較低，改造出資意愿不強或出資能力弱，習慣于單位包辦一切服務，物業公司的存在反而限制其自主性。加之老舊小區維護成本高、居民配合意愿低，大物業公司因利潤低不愿進駐，小物業公司考慮管理難度不敢進駐，難以實現對老舊小區的長效管理[10]。

3.3.4 治理困境：多元主體參與受限

政府是公共事務的管理者，也是公共服務的提供者，對老舊小區改造工程負直接責任。首先，于中小城市而言，需要住建局、街道辦事處、社區各個部門的協調配合才能順利完成，但在W小區的實際改造中存在各部門職責定位不清的情況。例如，管線下地工程需要各部門協調，得到管線單位的積極配合才能順利完成改造，但老舊小區管線權屬復雜，增加了各部門的協調難度。其次，中小城市的社區居委會成熟度較低，W小區所屬社區居委會承接老舊小區改造的各項工作，大量的工作任務與溝通需要令社區自治力不從心。例如小區車庫的規劃需要專業設計人員測繪，社區的非專業工作人員往往感到力不從心。最后，W小區的改造中居民參與受限，僅提供前期改造的意見，在對滿意小區改造的建設方面未得到充分的表達，參與程度低，多元主體難以充分發揮自身的主觀能動性。

4 社區共同體視域下中小城市老舊小區改造的對策

在W小區的改造過程中，需要充分發揮治理的長效作用，改造很重要，改造后的維護更是重中之重。對于共同體意識淡薄、治理主體間利益分歧、治理體系缺乏長效機制、多元主體參與受限的問題，必須以“社區共同體”理念為指導，以社區身份共同體、社區利益共同體、社區文化共同體、社區治理共同體四個要素搭建起四位一體的創新改造路徑，從而實現多元主體協同共治，在真正意義上實現老舊小區“換新衣”。

4.1 營造社區身份共同體

人是社會生活的主體，從本質上看只有明確自己的身份，建立共同的意識，形成穩定的社區結構，才能營造良好的社區共同體。第一，塑造關系共同體。中小城市的老舊小區屬于熟人社會，街坊鄰里較為熟悉，社區居委會應充分發揚這一特點成立小區業委會，將鄰居間的談話桌轉移到小區業委會上，無形中增強了居民間的聯系，讓居民在更大范圍的溝通交流中建立穩定的關系共同體。第二，強化意識共同體。在共同體視域下，社區居民要樹立正確的公民意識，增強參與社區自治的熱情。正視自己社區公民身份，明確自身的權利和義務，享受社區服務帶來便利的同時承擔起作為居民自身的責任，針對自主籌資改造的類似問題，社區居民應明確共同體身份，強化共同體意識，承擔“社區人”的義務自覺主動合力出資，助力小區改造工程的實現。

4.2 建構社區利益共同體

利益共同體意味著社區主體間的合作共享和信息交流。社區居委會應擔負起公共服務和社會治理的重任，協調各方利益，并且營造社區利益共同體意識，形成自我服務的基層自治共同體。第一，在基層政府的領導下，建立由社區委員會、業委會、社區組織和以居民為參與主體的社區會議制度，形成社區居民意見反饋的利益表達機制。第二，在實際改造中，應定期公布小區改造計劃、改造目的和改造進度，加強宣傳和動員，鼓勵居民參與改造，充分聽取民意，充分發揮協調溝通機制、民主決策制度、宣傳公開制度、監督評估機制的作用。在景觀規劃的類似問題上，可針對老年人對植被覆蓋率的需求，因地制宜調整綠化方案，在統一規劃的基礎上適時調整植被的位置，對于可協調的區域保留植被生長空間。在此基礎上優化植被種類、布局，聽取群眾意見，滿足居民需求的基礎上實現小區景觀的整體優化。在共同體視角下，各利益主體都應以實現公共利益為共同終極目標，維護和實現公共利益是基本理念基礎。

4.3 完善社區文化共同體

社區共同體的內部連接僅依靠身份特性和利益誘導是不夠的，更重要的是超物質利益關系的精神維系。第一，加強黨建引領，營造社區公共價值觀。塑造社會治理共同體，依靠黨組織發揮自身文化引領的號召力，通過教育和宣傳的方式引導社區共治價值觀的形成。由街道黨工委引領、社區黨委牽頭，成立小區臨時改造黨支部、建立小區改造義務宣傳隊、成立小區改造臨時自管會，做好改造的宣傳動員和籌款工作。第二，引進外部力量，落實社區公共價值觀。社區居民共同價值觀的實踐需要借助外部組織的力量。中小城市各小區自籌能力不同，自籌能力較高的小區可充分發揮黨支部的作用，義務上門點對點宣傳專業服務的優勢，改變居民的態度。自籌能力不足的小區可通過社區居委會協調，外派附近小區的物業服務人員到其小區提供服務，降低物業公司引進成本，鼓勵小區居民自籌付費服務也具可操作性。

4.4 推進社區治理共同體

如何充分整合社會資源，組建社會力量，為中小城市老舊小區改造補足公共服務供給缺口，時刻考驗著基層政府的治理能力。第一，加強政府部門間的協同合作。中小城市老舊小區改造需要政府相關部門明確各自的職責、相互配合，協同各部門共同參與[11]。第二，充分引導社區發揮自治功能。提升社區工作者的服務水平，增強工作人員的服務意識，塑造一支專業過硬、服務高質的社區工作隊伍。第三，拓展居民參與渠道。暢通老舊小區民意表達渠道是實現居民自治的關鍵，是居民參與公共生活實現治理共同體的重要保障。隨著互聯網的普及，可以借助信息網絡等新興手段增加小區居民參與溝通的渠道。例如，通過微信、微博、公眾號等社區新媒體宣傳小區改造情況，特設相應模塊讓居民建言獻策；居民委員會組織動員群眾參與溝通交流，實地走訪調查聽取居民的意見與建議，在此基礎上調整改造方案，積極回應居民提出的意見和建議。

5 結語

城市老舊小區改造是重要的民生工程和發展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型、促進經濟高質量發展具有重要意義。在社區共同體視域下，多主體的協調共治成為社會治理的關鍵，是實現公共利益最大化的最優解。在中小城市老舊小區改造項目中，多元主體間都有不同程度的矛盾，需要在實踐中不斷磨合，充分發揮各主體的主觀能動性。政府發揮宏觀調控的作用，明確老舊小區改造方案，根據不同地域進行具體分析；社區居委會發揮調節的作用，最大限度地實現公共利益；居民積極參與改造，主動建言獻策，通過多元主體共同努力，實現共建共治共享的社會治理格局。目前，中小城市老舊小區改造進展順利，在社區共同體的締造中，多元主體的協同呈現出嶄新的社會治理局面，進一步提升人民群眾的生活質量。