獨立學院轉設現狀、問題及破解路徑選擇

張 遠 王浩林

（南京傳媒學院,江蘇 南京 211172）

獨立學院是我國在高等教育特殊階段創立的一種特殊的辦學模式，無論是師資隊伍，還是制度體系、辦學性質均與公立大學、傳統民辦高校有所不同，是高等教育重要構成部分[1]。20世紀末，國內獨立學院興起，歷經了探索、規范、轉型三個時期，目前在政府的引導和指揮下，大部分獨立學院完成了轉設，但依然有少部分獨立學院處于轉設博弈中。

《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（教發廳〔2020〕2號，以下簡稱“2號文”）是教育部辦公廳于2020年印發的文件，其對獨立學院轉設工作做出統籌規劃，提出轉為民辦、轉為公辦、終止辦學三條轉設路徑，并確立“能轉盡轉、能轉快轉，統籌兼顧、協調推進，分類指導、因校施策”的工作方針，為獨立學院轉設發展指明方向。從根本上來看，獨立學院轉設是一項系統復雜的工作，不僅面臨來自產權歸屬、內部治理等方面的挑戰，還面臨高等教育辦學體制改革和層次類型結構調整的難題，且轉設后如何實現可持續發展等也是需要考慮的問題，仍需要進行深入探索。

1 獨立學院轉設背景及現狀分析

1.1 獨立學院轉設背景

獨立學院作為一種特殊的辦學模式，以公辦高校良好聲譽為依托，利用民間資本開辦高等教育院校，打破了傳統以政府為主的公辦教育模式，促進了高等教育結構的優化與改革。但是隨著獨立學院的不斷發展，其所面臨的“不獨立”“校中校”“治理混亂”等問題也暴露出來，影響了高等教育行業的規范化發展，對此，利用轉設方法規范辦學行為，推動高等教育健康發展顯得尤為迫切[2]。

獨立學院首次被納入政策議題，是在2006年教育部發布的《教育部關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》中，其要求獨立學院需結合現實轉設為獨立建制的民辦普通高等學校。2008年，教育部發布《獨立學院設置與管理辦法》，要求獨立學院在5年內完成獨立設置。此政策實施5年后，成功轉設為民辦本科高校的獨立學院有25所。從2008年開始教育部一直在推動獨立學院轉設，但由于該項工作涉及獨立學院內部管理、高等教育辦學體制改革等多方面問題，無論是艱巨性還是復雜性都超出了預期，因此轉設進度較為緩慢。2015年，教育部印發《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，強調引導部分獨立學院向應用型技術高校轉型，構建一批專業性較強的本科類職業教育院校。2020年《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》的出臺，為獨立學院轉設提供了清晰準確的方向，明確規定了三條道路，即轉為民辦、轉為公辦、終止辦學，大大加快了獨立學院轉設的腳步。

1.2 獨立學院轉設現狀

教育部官網公布的數據顯示，國內獨立學院在2008年達到322所，在全國普通高校和民辦高校中占據的比例分別為14.2%、50.3%。到2022年年底，我國獨立學院數量為164所，在全國普通高校和民辦高校中占據的比例下降至6.4%、22.0%。根據這一組數據，2008年以來，我國獨立學院數量持續減少，在高等教育中的占比不斷下降，其中158所獨立學院完成轉設，轉設學校涉及全國21個省份。根據相關統計，尚未完成轉設的獨立學院中，有112所為國有民辦型學校，52所為民有民辦型學校。

獨立學院在國內分布較為集中，主要分布在江浙、湘鄂地區。其中江蘇省擁有18所獨立學院，位居全國之首。此外，浙江省14所、湖北省12所、湖南省11所、河北省9所，在全國獨立學院總數中的占比分別為8.5%、7.3%、6.7%、5.5%。這五個省份獨立學院的總數在全國范圍內所占的比例為39.0%。

從轉設路徑來看，獨立學院轉設主要有3種路徑，即轉為民辦、轉為公辦、終止辦學。根據教育部統計信息，目前轉設為獨立民辦本科高校的獨立學院有100余所，轉設為公辦本科高校的獨立學院有20余所，停止辦學的獨立學院有10余所。轉設為獨立民辦本科高校的獨立學院，通常社會力量舉辦方較為明確，且院校清晰劃分了主體權屬，辦學條件符合國家規定的轉設要求。轉設為公辦本科高校的獨立學院，往往辦學特色顯著，且對地方經濟發展做出了較大的貢獻，得到了政府的支持。停止辦學有兩種具體實施方式：第一，撤銷建制，直接停辦；第二，減少招生，停止辦學，并入母校。例如，北京師范大學珠海分校為響應國家政策，完成轉設任務，從2019年開始在各院系減少招生人數，并于2021年完全停止招生。

2 獨立學院轉設的瓶頸

獨立學院轉設有利于規范高等教育發展、健全高等教育制度體系，是實現高等教育工作標準化、規范化的重要途徑。盡管政府制定了一系列政策方案，發布了各項文件條例，獨立學院轉設進程也明顯加快，但是因為我國獨立學院辦學形態紛繁復雜、利益相關方眾多，各主體各執一詞，所以在推進轉設中也面臨很多痛點和瓶頸。

2.1 轉設路徑不暢通

雖然2020年教育部辦公廳發布的“2號文”提出了轉為民辦、轉為公辦、終止辦學3種獨立學院轉設路徑，同時強調獨立學院若無社會主體參與，舉辦權不允許轉讓給其他社會組織或個人，簡言之，國有民辦獨立學院禁止轉設為純民辦高校。對于地方教育，若直接終止獨立學院辦學，會影響地方教育發展，使得教育資源匱乏，而且終止獨立學院辦學會損害師生權益，從而會在社會中引起負面輿論。因此從這里來看，對于民辦獨立學院而言，轉設為公辦高校是最合適的路徑。但實際情況并非如此。公辦高校教育資源主要來自地方財政，轉設為公辦高校勢必受財政因素影響，且部分地區高等教育體系完善，達到均衡，并不希望增加公辦普通高校，更希望將財力和資金放在有特色的教育項目中。還有一些城市本身存在很多國有民辦獨立學院，要使之全部轉設為公辦高校，往往不太現實。而那些經濟欠發達地區的城市，近年來由于突發公共事件及社會整體形勢的影響，經濟發展面臨較大的下行壓力，難以擔負獨立學院轉設為公辦高校后的資金需求。

從另一個層面來看，獨立學院無論是在生源、聲譽上還是在實際發展中，很多優勢都得益于母體高校的溢出效應，因為母體高校本身擁有較高的市場知名度，且形成了系統規范的運行體系，也得到了很多人的認可，所以其下屬獨立學院也順理成章得到了社會的認可。但如果獨立學院轉設為民辦本科高校，那么就會褪去母體高校的光環，從而導致其在招生就業、師資力量、聲譽等方面受到影響，也正是如此很多獨立學院不愿意轉設為民辦本科高校。比如，中國海洋大學青島學院轉設為民辦本科高校之后，當年招生出現了大幅度的滑落，盡管招生分數較低，但仍有一些招生計劃未得到完成。

此外，獨立學院的誕生推動了中國高等教育的轉型發展，讓高等教育逐漸從經營化教育模式向大眾化教育模式演變，有效緩解了高等教育資源匱乏問題。盡管發展當中存在不足之處，但是獨立學院在推動我國高等教育改革、促進應用型人才培養上發揮了有效作用，且很多獨立學院在發展中積累了大量優秀的辦學經驗和人才培育資源，終止其辦學顯然是不合理的。因此，獨立學院到底應當選擇怎樣的轉設路徑，如何在兼顧全局的基礎上，引導其可持續發展，仍是值得探索的問題。

2.2 轉設預期不明朗

獨立學院順利轉設需要有完善的配套政策、明確的工作思路和目標導向，雖然教育部辦公廳“2號文”中對獨立學院轉設的路徑、舉措、標準、條件等進行了規定，但轉設過程中依然面臨諸多問題，需要獨立學院結合自身情況做出轉設規劃。畢竟轉設內容復雜多元，涉及編制、土地、財政等諸多因素，牽扯不同部門。部門不同，利益側重點不同，加之政策依據不統一，所以對待同一問題有不同的看法和想法，導致實際操作難上加難。

從獨立學院本身來看，很多學院對轉設工作還存在較大的困惑，有著轉設思路不清晰、轉設情況看不透、轉設辦法把不準的問題，影響了轉設進程。部分獨立學院社會舉辦方和母體高校設定的轉設方案不清晰，尚未針對過渡安排、資產權屬、債權債務、師生安置等問題制定明確的解決方案。不同主體對轉設后的權益顧慮不同，母體高校的顧慮是國有資產流失，社會舉辦方的顧慮是營利性和非營利性法人登記選擇問題，且擔心舉辦方權益無法得到保障。由于在現有政策中難以尋找到合適的答案，加之對未來政策預期模糊，所以獨立學院轉設過程十分緩慢。

2.3 資產權屬不清晰

在獨立學院轉設中，資產權屬是否清晰，直接影響轉設的結果。從本質上來看，獨立學院產權是其與舉辦者、政府、投資合作者之間社會關系的權屬分配。通常情況下，獨立學院資產包括有形資產、無形資產兩部分，依據資產權屬則可以劃分為占有權、管理權、處分權等[3]。在長期發展過程中，因為我國產權法律制度和政策并不是十分健全，很多獨立學院對資產權屬保護并沒有強烈的意識，加之不注重內部資產管理，導致學院在處理資產權屬關系的過程中不夠清晰、規范。此外，很多獨立學院面對資產性質不清、類型要素多樣、投入主體復雜的客觀狀況，未能構建清晰的權屬關系脈絡結構，特別是對那些合作期滿后的辦學積累、校舍、土地等權屬，沒有構建完善的處置規范和核算辦法，導致轉設工作面臨很多“路障”。

雖然《中華人民共和國民辦教育促進法》中對民辦學校資產權屬進行了規定，但是從獨立學院發展歷程來看，多數學校并未真正落實法人財產權，部分社會舉辦方并未對所投資產進行驗資過戶，導致學院難以對不同類型的資產進行分類別、分層次登記建賬。另外，獨立學院驗資過戶要對增值部分的稅額及承擔主體進行明確，而這涉及多個部門，包括財政、稅務、國土等，各部門之間無法達成一致意見，也影響了轉設工作的開展。

2.4 轉設成本高昂

獨立學院作為一種特殊的組織形態，其顯著特征是“先發展后規范”，也就是學校創辦在先，政策在后，由此導致相關政策存在滯后性，使得獨立學院轉設面臨較高成本。從政策文件方面來看，獨立學院轉設為的依據文件是《普通本科學校設置暫行規定》，是否能夠轉設成功關鍵在于基本辦學條件是否能夠達標，特別是建筑面積、占地面積、教學儀器設備、師資隊伍等，這些方面都需要向新建本科高校看齊。例如，首先必須要具備獨立的校園，且校園占地面積必須高于500畝，并過戶至獨立學院名下。還要確保生均建筑面積不能低于30 m2、生均占地面積不能低于60 m2、生均紙質圖書不能低于80冊。這些硬性條件導致獨立學院轉設面臨較大的難度，很多獨立學院因為成本高昂而陷入轉設博弈中。

3 獨立學院轉設瓶頸及可持續發展問題的破解路徑

獨立學院轉設已經成為一種大趨勢，目前國內尚未完成轉設的獨立學院也在加快腳步探索轉設路徑，以求盡快完成轉設，響應政府號召。為推動獨立學院轉設，并促進其可持續發展，本文提出如下的路徑。

3.1 政府設立基金會舉辦大學

19世紀初基金會大學誕生于美國、意大利等國家，后來隨著時代的發展，越來越多的國家開始探索構建基金會大學，目前全球基金會大學的數量達到了100余所，其中知名學校有杜克大學、斯坦福大學[4]。不過發達國家基金會大學的舉辦主體通常是民間非公募基金會，而非政府基金會。根據我國的國情，為促進獨立學院轉設，解決轉設路徑不通暢的問題，可以在借鑒國外基金會大學的基礎上，由政府設立基金會舉辦大學。

3.1.1 地方政府成立教育基金會

各地方政府結合自身地區的實際情況成立教育基金會，引導獨立學院轉設，省級教育行政部門將成為獨立學院轉設后的主管部門，從宏觀層面對其進行監管、指導；學校舉辦方為地方政府設立的教育基金會，基金會保障學校辦學條件，承擔投資風險和經濟責任，并與學校管理人員一同解決發展中的問題。校長負責制是獨立學院轉設后所實施的主要管理模式，董事會為決策機構，法定代表為校長。同時地方和高校在內部建立相互掛職制度，推動校地合作。

3.1.2 構建經費籌措機制

“2號文”明確規定國有民辦獨立學院轉設為民辦高校必須明確非營利性質，但政府可以為非營利民辦高校提供一定的補助和支持。獨立學院轉設后的非營利民辦高校，理應得到地方財政支持。在綜合這些分析的基礎上，學校可以根據發展需求構建以自身籌措為主、地方政府財政輔助為輔的經費籌措機制。現實當中，學校結合教育費用設立收費標準，并將學費作為主要收入來源，政府則采用“專項撥款＋經常性投入”的形式提供支持和補貼。在專項撥款上，可以設立地方特色重點項目、競爭性項目等，并通過實施績效評價確定撥款金額；在經常性投入上，可參考級別相同的其他公辦學校的經費標準。

3.2 加強政策支持及統籌管理

3.2.1 省級政府構建統籌協調管理機制

為解決獨立學院轉設問題，消除各利益方的顧慮，實現獨立學院快速轉設和可持續發展，應當促進政府部門間各項資源的統籌，構建協調機制，在地區間形成多部門有機合作、各主體共同參與的工作體制。推動各方力量整合，實現權責的清晰劃分，促進地方政府與中央政府的交融，職業教育行政部門、高等教育行政部門以及民辦教育行政部門之間的統籌，更大限度地釋放政策紅利。例如，獨立學院轉設當中若有高職高專院校參與，合并院校屬性多元，院校主管部門存在差異，這種情況下必須要對其轉設之后的經費撥款、機構設置、人員編制、管理機制、領導體制等進行系統研究，從整體上進行條塊化解決。

3.2.2 建立配套支持政策

分析發現，轉設為獨立民辦本科高校的獨立學院，在后續發展中會存在較大壓力，因此需要政府部門相互之間進行統籌研究，從專業設置、學科發展、項目申報、招生指標、師資隊伍等多方面構建支持政策，特別應當在土地供應、人才引進、貸款貼息、財政獎補等方面進行扶持[5]。而轉設為公辦本科高校的獨立學院，面臨的壓力相對較小，不過應當進一步對其法人屬性進行明確，確定隸屬關系，優化教師編制，重視人才培養質量。

3.2.3 創新資助方式

獨立學院轉設后可由私營企業、地方政府、其他機構等進行共同投資，形成多形式的資助方式，以解決經費不充足、預期不明朗的問題[6]。例如，香港中文大學在辦學經費上就形成了多樣化的資助模式，其中政府專項經費支持僅占據了較小部分，大部分經費由學校自籌，自籌方式為學費，獎學金則采用了社會籌款的方式，學校在運行中自負盈虧。

3.3 明確轉設方向，實現差異化發展

獨立學院作為轉設主體，在具體運行中應當做好自我規劃，選好轉設方向，明確轉設路徑。在轉設前，要詳細分析自身的權屬性質、未來發展方向和優勢點，在職能部門部署當中應嚴格按照轉設任務清單予以確立，做好校園教學設備、教師資源、建設規劃的合理整合，優化數據資源，明確轉設職責，確保轉設工作的穩步、有序開展，為轉設提供堅實保障；在轉設中，要充分把握轉設契機，對現階段教學條件、教學資源等進行充分認識，因地制宜對學校資源優勢和辦學特色進行整合，同時加強師資隊伍建設，不斷提升行政管理水平；在轉設后，要始終堅持正確的辦學方向，在學校全過程教學中堅持立德樹人，保障師生利益，爭取得到校友會及社會各界的支持[7]。母體高校作為看著獨立學院長大的“大家長”，要參與獨立學院未來發展規劃，維系與獨立學院之間的良好情感，與其一起加強學校建設，凝聚全校師生力量，確保獨立學院可持續發展，并理清自身與獨立學院之間的債權債務關系。

在具體發展過程中，獨立學院應當始終堅持辦學特色，實現差異化發展。要明確辦學理念，構建具有自身辦學特色的專業學科群，加快建設與先進制造業、現代農業、戰略性新興產業以及現代服務業等相關的專業，將有限的教學資源和教學力量運用到重點部位，打造優勢學科專業；始終堅持綠色化發展，避免同質化、盲目化發展，構建個性化、創新化、探索化的新型辦學體系；堅持人才培養模式改革，打造高水平師資隊伍；依據企業需求和地方產業結構細化人才培養規格，推動學生素質結構和知識能力的優化；促進創新鏈、產業鏈、人才鏈、教育鏈等深度銜接，積極吸納高素質人才，聚焦優質社會辦學資源，打造跨學科、跨領域的高端復合型人才培育體系。

4 結語

獨立學院轉設是教育資源的整合與創新，具有復雜性的特點，要想推動科學轉設，達到預期轉設目標，既需要政府做好頂層設計，也需要獨立學院自身做好未來規劃，還需要母體高校和社會舉辦方等主體的積極配合與支持。只有各主體統一認識、加強交流，才能突破獨立學院轉設中的困境，取得更理想的轉設成果。獨立學院轉設順應了國家高等教育發展需求，是推動教育現代化的重要舉措，對國家人才強國戰略及教育強國建設的實現意義重大。