洪澇災(zāi)害治理政策工具的選擇偏好與路徑優(yōu)化

孔娜娜，王曉研

（河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454003）

洪澇災(zāi)害是我國(guó)最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一。應(yīng)急管理部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2021 年，全國(guó)洪澇災(zāi)害共造成5 901 萬(wàn)人次受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡失蹤590 人、倒塌房屋15.2 萬(wàn)間，直接經(jīng)濟(jì)損失2 458.9 億元［1］，受災(zāi)范圍廣、人員傷亡多、災(zāi)害損失重。隨著全球氣候變化和城市化進(jìn)程加快，我國(guó)洪澇災(zāi)害事件頻發(fā)，保障防洪安全、降低洪澇災(zāi)害損失，成為各級(jí)黨委和政府的重要政治責(zé)任。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，建設(shè)源頭減排、蓄排結(jié)合、排澇除險(xiǎn)、超標(biāo)應(yīng)急的城市防洪排澇體系，推動(dòng)城市內(nèi)澇治理取得明顯成效［2］。我國(guó)省級(jí)政府在洪澇災(zāi)害治理中承擔(dān)著主體性角色，切實(shí)履行災(zāi)害防治職責(zé)，頒布了各類(lèi)政策文件，從總體要求、目標(biāo)任務(wù)、規(guī)劃實(shí)施等多維度對(duì)洪澇災(zāi)害有效治理進(jìn)行指導(dǎo)。

公共政策作為實(shí)現(xiàn)洪澇災(zāi)害治理目標(biāo)的重要手段，直接關(guān)系到政府公共物品和服務(wù)供給的質(zhì)量，是有效開(kāi)展防洪減災(zāi)工作的重要保障，引起國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。國(guó)外在洪澇災(zāi)害治理政策的影響因素、政策演進(jìn)等方面已有豐富的研究成果，如Glaus 等［3］以瑞士為例，探究洪水災(zāi)害暴露、洪水風(fēng)險(xiǎn)感知和政策偏好之間的相互作用，研究發(fā)現(xiàn)洪水災(zāi)害暴露度與洪水風(fēng)險(xiǎn)感知、政策偏好均無(wú)關(guān)，而洪水風(fēng)險(xiǎn)感知在影響地方政府實(shí)施具體多樣化政策組合的偏好時(shí)具有決定性作用，并建議洪水易發(fā)區(qū)的地方政府注重提高人民對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)感知能力；Nordbeck 等［4］以氣候變化為背景，從知識(shí)創(chuàng)造的動(dòng)力、科學(xué)與政策領(lǐng)域的制度化、專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)政策制定的影響等維度探討了洪水風(fēng)險(xiǎn)治理中科學(xué)與政策相互作用的問(wèn)題；Haque 等［5］研究了孟加拉國(guó)1947—2019 年在水資源管理、洪水預(yù)防控制及風(fēng)險(xiǎn)緩解領(lǐng)域的政策轉(zhuǎn)變，結(jié)果表明政策轉(zhuǎn)變主要受結(jié)構(gòu)性干預(yù)范式的主導(dǎo)和災(zāi)難性洪水事件的影響，且洪水管理政策的轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ǔ潭壬显黾恿藢?duì)“以人為本”方法的依賴(lài)，強(qiáng)調(diào)了社區(qū)成員在防洪政策和計(jì)劃的決策與實(shí)施中的關(guān)鍵作用。

國(guó)內(nèi)關(guān)于洪澇災(zāi)害治理政策的研究主要從以下幾方面展開(kāi)：一是通過(guò)剖析洪澇災(zāi)害的成因，提出完善防洪除澇治理的政策建議。如建立健全防災(zāi)導(dǎo)向的城市規(guī)劃制度，加強(qiáng)完善城市防災(zāi)減災(zāi)文化建設(shè)等城市“軟能力”舉措［6］；提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、推廣海綿城市建設(shè)等硬性措施［7］。二是引進(jìn)國(guó)外洪澇災(zāi)害治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如通過(guò)梳理荷蘭在洪澇等方面的重大國(guó)家級(jí)政策演進(jìn)過(guò)程，為我國(guó)空間規(guī)劃體系在應(yīng)對(duì)氣候變化方面提出建議［8］。三是沿著“政策實(shí)施現(xiàn)狀—問(wèn)題分析—政策建議”的邏輯思路，從微觀維度對(duì)特定政策展開(kāi)討論，如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策［9］、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策［10］等。總體來(lái)看，既有研究方法聚焦于定性、個(gè)案實(shí)證分析，定量研究相對(duì)較少；研究?jī)?nèi)容側(cè)重于借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新本土化政策建議，從政策工具視角對(duì)政策執(zhí)行效果的探究尚有不足；研究主題多集中于對(duì)特定政策或單一主體行為的闡述，缺乏對(duì)政策文本進(jìn)行整體性解析。

本文以政策工具為理論基礎(chǔ)，采用內(nèi)容分析法，借助NVivo12 plus 質(zhì)性分析軟件，對(duì)我國(guó)省級(jí)人民政府及職能部門(mén)在2016—2021 年所出臺(tái)具有代表性的45項(xiàng)政策文本進(jìn)行質(zhì)性分析，揭示現(xiàn)階段政策工具的應(yīng)用方式和特征，以期為洪澇災(zāi)害政策工具的選擇和制定優(yōu)化提供有效參考。

1 政策工具

政策工具可視為解決某一社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成一定政府目標(biāo)而采取的具體手段和方式［11］。按照不同分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同維度對(duì)政策工具進(jìn)行了分類(lèi)。其中，Rothwell 和Zegveld 提出將基本政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型3 種類(lèi)型［12］，在我國(guó)各領(lǐng)域的政策文本研究中被廣泛使用。

本文采用Rothwell 和Zegveld 的分類(lèi)方法，結(jié)合洪澇災(zāi)害政策文本特點(diǎn)，確定3 類(lèi)基本政策工具和19 個(gè)政策工具子項(xiàng)（見(jiàn)表1）。

表1 政策工具分類(lèi)及解釋

供給型政策工具主要指政府供給資金支持、信息支持、人力保障、物資保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、宣傳教育培訓(xùn)等要素，為治理洪澇災(zāi)害提供重要支撐；環(huán)境型政策工具旨在通過(guò)制度保障、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、建立機(jī)制、監(jiān)督和管理、法規(guī)管制、策略性措施、監(jiān)測(cè)預(yù)警等為洪澇災(zāi)害治理提供有利的條件保障，間接產(chǎn)生影響效應(yīng)；需求型政策工具的作用主要是通過(guò)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、政府外包等方式發(fā)揮多元主體的力量，降低洪澇災(zāi)害治理外部因素干擾和影響。

2 政策文本選擇與編碼

2.1 政策文本收集

本文中的洪澇災(zāi)害治理政策是指省級(jí)人民政府及職能部門(mén)為實(shí)現(xiàn)洪澇災(zāi)害有效治理，根據(jù)災(zāi)害防御、搶險(xiǎn)救援、恢復(fù)重建、信息公開(kāi)、防疫、保險(xiǎn)等方面的具體問(wèn)題而部署的災(zāi)害政策法規(guī)體系。政策文本的選取來(lái)源為法律查詢(xún)軟件“北大法寶”，以“洪澇”為關(guān)鍵詞。為有效反映“十三五”規(guī)劃期間及“十四五”規(guī)劃開(kāi)啟之年以來(lái)洪澇災(zāi)害政策文本的真實(shí)狀況，選取發(fā)布時(shí)間為2016—2021 年，檢索出省級(jí)層面洪澇災(zāi)害相關(guān)政策文本65 項(xiàng)。為保證政策文本的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，進(jìn)行人工篩選，最終遴選出45 項(xiàng)。遴選原則：1）發(fā)文機(jī)構(gòu)，選擇省級(jí)政府的政策文本，剔除部分省份轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院及中央相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的政策文件及無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的政策文本；2）文本內(nèi)容，關(guān)于洪澇災(zāi)害治理的意見(jiàn)、通知等，不包括政策解讀、技術(shù)指南等；3）已失效的文件不予獲取。

2.2 政策文本編碼策略

采用內(nèi)容分析法，借助NVivo12 Plus 軟件對(duì)洪澇災(zāi)害治理政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼。政策編碼是選擇分析單元，將政策內(nèi)容資料轉(zhuǎn)換為數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)的過(guò)程，政策文獻(xiàn)的分析單元可以是獨(dú)立的字、詞、句、段落等［13］。本文選擇“句”作為分析單元，按照“省份政策編號(hào)—章編號(hào)—節(jié)編號(hào)—內(nèi)容分析單元編號(hào)”“省份政策編號(hào)—章編號(hào)—內(nèi)容分析單元編號(hào)”“省份政策編號(hào)—內(nèi)容分析單元編號(hào)”3 種方式進(jìn)行編碼。省份政策編號(hào)為隨機(jī)排列的序列號(hào)；章、節(jié)編號(hào)為在政策中所處的層級(jí)位置；內(nèi)容分析單元編號(hào)是按照句子在段落中出現(xiàn)的先后順序。若某一內(nèi)容分析單元對(duì)應(yīng)多種政策工具，則編碼再次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，最終共計(jì)編碼836 條。

3 研究發(fā)現(xiàn)

3.1 政策區(qū)域化分析

本文采用以地理位置和行政區(qū)域劃分的七大分區(qū)（不包含港澳臺(tái)地區(qū)），對(duì)制定政策的省域分布情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表2）。政策文本數(shù)依次為華東地區(qū)（17項(xiàng)）、華北地區(qū)（7 項(xiàng)）、西北地區(qū)（6 項(xiàng)）、西南地區(qū)（6項(xiàng)）、華南地區(qū)（5 項(xiàng)）、華中地區(qū)（3 項(xiàng)）、東北地區(qū)（1項(xiàng)），共涉及19 個(gè)省（區(qū)、直轄市）。中國(guó)科學(xué)院院士黃榮輝指出我國(guó)洪澇災(zāi)害分布呈現(xiàn)東部多、西部少，沿海多、內(nèi)陸少的特點(diǎn)［14］。省域洪澇災(zāi)害政策分布格局與洪澇災(zāi)害地域性特征基本一致。受極端天氣頻次增多和人類(lèi)活動(dòng)加劇等風(fēng)險(xiǎn)因素疊加影響，內(nèi)陸局部地區(qū)強(qiáng)降雨導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，如2012 年“7·21”北京特大暴雨、2016 年“7·19”河北特大暴雨洪澇災(zāi)害、2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害。針對(duì)災(zāi)害的復(fù)雜性、耦合性、不可預(yù)測(cè)性，省級(jí)政府需要增加洪澇災(zāi)害政策的制度供給，同時(shí)加大跨省區(qū)域間的協(xié)同治理，有效推動(dòng)洪澇災(zāi)害的應(yīng)對(duì)。

3.2 政策制定主體分析

政策制定主體是政策制定、實(shí)施與評(píng)估階段最重要的參與者，是對(duì)政策問(wèn)題、政策過(guò)程、政策目標(biāo)群體主動(dòng)實(shí)施影響的組織［15］。通過(guò)對(duì)政策制定主體、政策發(fā)布數(shù)量、聯(lián)合發(fā)布情況進(jìn)行分析，能有效反映政府在洪澇災(zāi)害治理中注意力分布情況和部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作能力。

從政策制定主體來(lái)看，51 項(xiàng)政策文本共由22 個(gè)部門(mén)發(fā)布（見(jiàn)表3），呈現(xiàn)出多元化特征。因政府機(jī)構(gòu)職能調(diào)整優(yōu)化已經(jīng)改名或撤銷(xiāo)的機(jī)構(gòu)，本文將按照目前的責(zé)任機(jī)構(gòu)來(lái)分析。省人民政府、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省衛(wèi)生健康委員會(huì)、省防汛抗旱指揮部、省應(yīng)急管理廳是洪澇災(zāi)害政策的主要制定主體，共頒布28 項(xiàng)政策（占比為54.90%）。

結(jié)合具體政策內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，在省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，省人民政府作為全省治理洪澇災(zāi)害的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，制定的政策具有宏觀指導(dǎo)性，政策內(nèi)容聚焦于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度各類(lèi)資源以支持災(zāi)害應(yīng)對(duì)及災(zāi)后恢復(fù)重建工作。省相關(guān)職能部門(mén)主要根據(jù)自身職能，針對(duì)洪澇災(zāi)害具體方面提出專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)措施和管理辦法。洪澇災(zāi)害發(fā)生后，為防止大災(zāi)之后出現(xiàn)大疫，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和省衛(wèi)生健康委員會(huì)強(qiáng)化政策供給，出臺(tái)多項(xiàng)災(zāi)后動(dòng)物防疫及衛(wèi)生防病政策。省防汛抗旱指揮部作為省級(jí)層面政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全省防汛抗旱的各項(xiàng)工作，通常由省人民政府領(lǐng)導(dǎo)，其他成員單位按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)。省應(yīng)急管理廳作為承擔(dān)防汛抗旱指揮部日常工作的機(jī)構(gòu)，既要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)氣象、水利、自然資源等部門(mén)的相關(guān)工作，又要全程參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，需處理好“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系。省扶貧開(kāi)發(fā)辦、省鄉(xiāng)村振興局與省財(cái)政廳合作較密切，致力于做好受災(zāi)困難群眾幫扶救助、防止因?yàn)?zāi)致貧返貧、重點(diǎn)支持扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和小型農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)等工作。省教育廳出臺(tái)對(duì)遭受洪澇災(zāi)害家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生給予幫扶救助的相關(guān)政策，以保障受災(zāi)學(xué)生正常學(xué)習(xí)生活。省發(fā)展和改革委員會(huì)下達(dá)暴雨洪澇等災(zāi)害救災(zāi)應(yīng)急補(bǔ)助中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目管理和資金監(jiān)管。省中醫(yī)藥管理局在指導(dǎo)一線醫(yī)務(wù)人員和災(zāi)區(qū)群眾合理運(yùn)用中醫(yī)藥防治洪澇災(zāi)害常見(jiàn)病方面發(fā)揮重要作用。省文化和旅游廳聚焦洪澇災(zāi)害防御，嚴(yán)防人員傷亡等旅游安全事故發(fā)生。

從聯(lián)合發(fā)布情況來(lái)看，洪澇災(zāi)害政策單獨(dú)發(fā)文數(shù)量為39 項(xiàng)，占據(jù)樣本總量的76.47%，多部門(mén)聯(lián)合制定政策文本數(shù)明顯少于單獨(dú)制定政策文本數(shù)，表現(xiàn)為低聯(lián)合度。省人民政府和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在洪澇災(zāi)害治理方面發(fā)文獨(dú)立性較高。由于災(zāi)害環(huán)境日趨復(fù)雜，災(zāi)害的脆弱性因子愈發(fā)增多，易引發(fā)次生衍生災(zāi)害，因此洪澇災(zāi)害治理呈現(xiàn)跨地域、跨行業(yè)、跨部門(mén)的特征，需應(yīng)急、氣象、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等多部門(mén)的橫向合作。

學(xué)者柯武剛、史漫飛認(rèn)為公共政策通常在既定的制度約束中展開(kāi)［16］。政策文本內(nèi)容顯示，洪澇災(zāi)害治理政策呈現(xiàn)碎片化形態(tài)，其原因可能在于洪澇災(zāi)害治理缺乏頂層設(shè)計(jì)，在制度安排上整體性欠佳，造成政府部門(mén)間職能交叉或缺位，從而導(dǎo)致政策重疊，如個(gè)別省人民政府、省衛(wèi)生健康委員會(huì)、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳均出臺(tái)了洪澇災(zāi)害災(zāi)后衛(wèi)生應(yīng)急防疫和動(dòng)物防疫等相關(guān)政策。

3.3 政策主題分布

政策主題詞是代表政策核心內(nèi)容的特征詞匯，可以通過(guò)邏輯組合，表達(dá)文獻(xiàn)的中心內(nèi)容［17］。利用NVivo12 plus 質(zhì)性分析軟件進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)分析，繪制洪澇災(zāi)害治理政策話(huà)語(yǔ)矩形式樹(shù)狀結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)圖（見(jiàn)圖1）。

從政策主題的分布情況來(lái)看，洪澇災(zāi)害政策主題表現(xiàn)為多元化議題下的結(jié)構(gòu)集中態(tài)勢(shì)，政策議題聚焦于災(zāi)害應(yīng)急、項(xiàng)目實(shí)施、設(shè)施管理、生產(chǎn)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)指導(dǎo)、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧支持、搶險(xiǎn)救災(zāi)等，根據(jù)政策文本內(nèi)容，將關(guān)系密切的主題詞進(jìn)一步聚合分類(lèi)后，主要集中于應(yīng)急救援、恢復(fù)重建兩類(lèi)。童星等［18］根據(jù)我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)狀，提出災(zāi)害治理“四階段論”：預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)。根據(jù)災(zāi)害生命周期理論，災(zāi)害不同階段間是相互聯(lián)系、彼此影響的［19］，災(zāi)前、災(zāi)中與災(zāi)后治理同樣重要，強(qiáng)調(diào)全過(guò)程、全周期管理，而我國(guó)省級(jí)政府工作重心整體偏后，側(cè)重于災(zāi)中應(yīng)急救援與災(zāi)后恢復(fù)重建，“預(yù)防為主、關(guān)口前移”的應(yīng)急管理理念未得到應(yīng)有的重視，在災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警等方面工作力度較弱，缺乏相應(yīng)的政策供給。

3.4 政策工具應(yīng)用特點(diǎn)分析

從政策工具維度來(lái)看（見(jiàn)表4），我國(guó)洪澇災(zāi)害政策以環(huán)境型政策工具為主，占比為63.04%，其次是供給型政策工具，為31.22%，需求型政策工具最少，僅占5.74%。

表4 政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

3.4.1 供給型：強(qiáng)調(diào)信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在供給型政策工具中，省級(jí)政府著力點(diǎn)在于通過(guò)信息支持（6.82%）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（6.58%）為洪澇災(zāi)害治理提供必要支持，而物資保障（2.27%）、資金支持（2.63%）政策工具處于較為薄弱地位。

信息支持政策工具主要體現(xiàn)在：一是通過(guò)多元途徑及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息，提醒受災(zāi)群眾及時(shí)避險(xiǎn)避災(zāi)。陜西省、安徽省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等均出臺(tái)相關(guān)政策，如《安徽省林業(yè)局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)林業(yè)領(lǐng)域洪澇災(zāi)害防御工作的通知》明確規(guī)定“及早獲取第一手預(yù)警信息，及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、廣播、短信等途徑發(fā)布，提醒林區(qū)群眾及時(shí)避險(xiǎn)避災(zāi)”。二是做好災(zāi)后動(dòng)物防疫工作，要求及時(shí)上報(bào)因?yàn)?zāi)死亡畜禽情況，并指導(dǎo)養(yǎng)殖戶(hù)做好防范和應(yīng)對(duì)災(zāi)害，如《貴州省農(nóng)業(yè)委員會(huì)關(guān)于切實(shí)做好洪澇災(zāi)害期間及災(zāi)后動(dòng)物防疫工作的通知》規(guī)定“各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)災(zāi)后巡查，積極配合相關(guān)部門(mén)做好因?yàn)?zāi)死亡畜禽的無(wú)害化處理工作，并將處理情況按程序上報(bào)”。三是及時(shí)上報(bào)災(zāi)情災(zāi)毀情況，以便做出科學(xué)決策，如《福建省交通運(yùn)輸廳應(yīng)急辦關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)省委省政府工作要求全力做好暴雨洪澇災(zāi)害防御和搶險(xiǎn)救災(zāi)工作的通知》規(guī)定“要密切關(guān)注雨情、全面掌握水毀災(zāi)情”。

通過(guò)對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，信息支持政策工具存在以下問(wèn)題：第一，信息發(fā)布時(shí)效性不強(qiáng)。多數(shù)政策未規(guī)定災(zāi)害信息發(fā)布的具體時(shí)間范圍，工作人員把握不好時(shí)間節(jié)點(diǎn)，導(dǎo)致信息發(fā)布遲緩或瞞報(bào)。第二，部門(mén)間信息共享機(jī)制亟須完善。應(yīng)急信息平臺(tái)部門(mén)化嚴(yán)重，缺少橫向部門(mén)間信息共享。第三，政府部門(mén)與新聞媒體的合作有待加強(qiáng)。一方面，新聞媒體作為黨和政府的“喉舌”，有利于協(xié)助政府統(tǒng)一思想、形成共識(shí)、凝聚力量，樹(shù)立起戰(zhàn)勝災(zāi)害的信心與決心。另一方面，由于不確定如何應(yīng)對(duì)災(zāi)難事件，因此政策制定者容易受到新聞媒體宣傳敘述的事實(shí)及論點(diǎn)的影響，且其政策選擇（包括是否采取行動(dòng)）也會(huì)受到新聞媒體對(duì)問(wèn)題關(guān)注的緊迫性和可解決性的影響［20］。新聞媒體在應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，但多數(shù)政策文本未提及在新時(shí)期如何更好發(fā)揮新聞媒體在災(zāi)害治理中傳遞災(zāi)情、輿論引導(dǎo)、組織動(dòng)員、科普宣教等功能。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策工具主要應(yīng)用于醫(yī)院和學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，水、電、氣等公用設(shè)施，道路交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施及群眾住房的恢復(fù)重建。福建省、安徽省、河北省、江西省、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省等出臺(tái)的政策均涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如《河北省人民政府辦公廳關(guān)于做好洪澇災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定“優(yōu)先恢復(fù)重建受災(zāi)群眾住房和公共服務(wù)設(shè)施，加快恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施功能，盡快使災(zāi)區(qū)群眾基本生產(chǎn)生活條件達(dá)到或超過(guò)災(zāi)前水平”。已有的政策文本側(cè)重于災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建，缺乏加強(qiáng)災(zāi)前基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力的規(guī)劃。

資金支持政策工具主要應(yīng)用于衛(wèi)生防疫、受災(zāi)貧困戶(hù)救濟(jì)、災(zāi)后重建、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施等方面，并強(qiáng)調(diào)政府提供資金及其他多元化渠道的資金開(kāi)發(fā)與挖掘，如相關(guān)政策文本規(guī)定“多渠道籌措資金，落實(shí)恢復(fù)重建補(bǔ)助資金”“爭(zhēng)取國(guó)家資金和政策支持”等內(nèi)容。

物資保障政策工具主要包括衛(wèi)生防疫、應(yīng)急生活、搶險(xiǎn)救災(zāi)、農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)等物資材料的儲(chǔ)備與運(yùn)輸，如《安徽省審計(jì)廳關(guān)于做好洪澇災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)和應(yīng)急值守工作的緊急通知》明確規(guī)定“要組織好農(nóng)副產(chǎn)品采購(gòu)和儲(chǔ)備，滿(mǎn)足食堂供應(yīng)”及“做好搶險(xiǎn)救災(zāi)物資儲(chǔ)備”。政策文本缺乏對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物資緊急運(yùn)輸機(jī)制、應(yīng)急物資資產(chǎn)管理的具體規(guī)定。

3.4.2 環(huán)境型：策略性措施為主導(dǎo)

環(huán)境型政策工具使用過(guò)溢，且其內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有差異性，策略性措施政策工具使用率最高（為24.76%），金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具應(yīng)用不足（使用率分別為1.67%、0.24%）。

策略性措施政策工具主要體現(xiàn)為災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、公共衛(wèi)生準(zhǔn)備、人員轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)、醫(yī)療救助、災(zāi)后動(dòng)物疫病防控、災(zāi)損核查和估算、生產(chǎn)恢復(fù)等，側(cè)重于實(shí)施洪澇災(zāi)害治理的相關(guān)具體舉措，但對(duì)政策執(zhí)行效果缺乏及時(shí)跟進(jìn)督察和評(píng)估，導(dǎo)致政策實(shí)施結(jié)果對(duì)災(zāi)害治理的效能與貢獻(xiàn)度無(wú)法得到科學(xué)評(píng)價(jià)。

金融支持政策工具聚焦在提供貸款貼息、融資支持、農(nóng)房與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠、助學(xué)貸款等方面，如《江西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江西省洪澇災(zāi)害災(zāi)后重建和恢復(fù)生產(chǎn)工作方案的通知》規(guī)定“推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加大支持，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，努力籌措一批資金用于災(zāi)后重建和恢復(fù)生產(chǎn)”。金融支持政策工具強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)金融支持，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。

稅收優(yōu)惠占環(huán)境型政策工具的比重最小，僅《甘肅省人民政府關(guān)于印發(fā)〈隴南等地暴雨洪澇災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃〉的通知》中使用了稅收優(yōu)惠政策工具。稅收優(yōu)惠形式較單一，以減稅、免稅等方式為主，較少涉及虧損彌補(bǔ)、降低稅率、捐助扣除等政策手段。同時(shí)，稅收優(yōu)惠內(nèi)容側(cè)重于災(zāi)后恢復(fù)重建，如企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等，較少涉及災(zāi)前預(yù)防，對(duì)企業(yè)在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面的科技創(chuàng)新及技術(shù)應(yīng)用也缺乏相應(yīng)支持。

3.4.3 需求型：社會(huì)參與不足

在需求型政策工具中，部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)政策工具占比最高，為3.95%；依次是社會(huì)參與政策工具，為1.56%；政府外包政策工具占比最小，僅為0.24%；政府購(gòu)買(mǎi)政策工具尚未涉及。

部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)政策工具著力點(diǎn)在于通過(guò)應(yīng)急、氣象、水利、住建等多部門(mén)協(xié)調(diào)合作，以實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息共享，多種方式協(xié)作，資源合理調(diào)配，形成應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的強(qiáng)大合力，如《黑龍江省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈2016 年黑龍江省洪澇災(zāi)害救災(zāi)防病工作應(yīng)急預(yù)案〉的通知》強(qiáng)調(diào)“要在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)與氣象、水利、民政等相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)配合，密切關(guān)注最新氣象和災(zāi)害預(yù)警信息”。

社會(huì)參與政策工具占比較低，內(nèi)容聚焦于動(dòng)員社會(huì)各方力量參與應(yīng)急救援、恢復(fù)重建、災(zāi)后衛(wèi)生防疫、捐助活動(dòng)等，如《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)洪澇災(zāi)害衛(wèi)生防疫工作的通知》規(guī)定“各地要充分發(fā)揮愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)在災(zāi)后衛(wèi)生防疫工作中的平臺(tái)作用，廣泛動(dòng)員各部門(mén)、各單位和群眾積極參與”。對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，社會(huì)參與政策工具有以下問(wèn)題：第一，社會(huì)參與的政策多偏重于原則性、模糊性、抽象性的設(shè)計(jì)，缺乏鼓勵(lì)社會(huì)參與的實(shí)施細(xì)則和具體激勵(lì)措施。第二，政策文本中未明確政府與社會(huì)力量的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，使政府與社會(huì)力量間形成信息壁壘，影響災(zāi)后信息傳遞和救援的協(xié)同配合，導(dǎo)致社會(huì)力量無(wú)序低效或過(guò)度參與災(zāi)害治理、資源分配不均衡。如2021 年7 月20 日罕見(jiàn)強(qiáng)降雨導(dǎo)致河南省衛(wèi)輝市發(fā)生重大洪澇災(zāi)害，災(zāi)害引起了社會(huì)各界關(guān)注，大批社會(huì)救援力量和物資涌入災(zāi)區(qū)，因自上而下的應(yīng)急救援機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢，政府與社會(huì)力量間信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致社會(huì)救援力量過(guò)剩，部分地區(qū)交通擁堵，捐贈(zèng)的應(yīng)急救援物資供給與災(zāi)民實(shí)際需求不匹配，影響了整個(gè)社會(huì)救援秩序與效率。第三，社會(huì)力量參與洪澇災(zāi)害治理的制度保障缺位，如社會(huì)力量參與災(zāi)害治理的權(quán)責(zé)義務(wù)、合法權(quán)益、安全保險(xiǎn)、征調(diào)補(bǔ)償?shù)确矫嫖唇o予明確規(guī)定。

4 洪澇災(zāi)害政策工具配置與路徑優(yōu)化

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，洪澇災(zāi)害政策工具的應(yīng)用具有廣泛性與多樣性，但也存在一定的偏好，以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具弱依賴(lài)，需求型政策工具嚴(yán)重不足，呈現(xiàn)階梯式下降的差序格局。Rogge 等［21］強(qiáng)調(diào)政策制定者需要考慮政策工具組合、政策工具相互作用以及具有長(zhǎng)期導(dǎo)向的政策戰(zhàn)略。為此，本文根據(jù)省級(jí)層面出臺(tái)政策文本的內(nèi)容及政策工具應(yīng)用特點(diǎn)，結(jié)合可操作性、可應(yīng)用性與適配性等原則，提出如下優(yōu)化建議。

4.1 優(yōu)化完善，細(xì)化供給型政策工具內(nèi)容規(guī)定

在供給型政策工具中，省級(jí)層面應(yīng)在強(qiáng)調(diào)信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宣傳教育培訓(xùn)、人力保障、公共服務(wù)等政策工具配置的同時(shí)，加大對(duì)資金支持與物資保障政策工具的運(yùn)用，為洪澇災(zāi)害治理提供人、財(cái)、物、信息等資源。

省級(jí)層面應(yīng)優(yōu)化和完善信息支持政策文本內(nèi)容，增強(qiáng)政策執(zhí)行效果；制定提綱挈領(lǐng)的政策文件，規(guī)范信息發(fā)布的內(nèi)容形式和標(biāo)準(zhǔn)體系，提高信息接收率；拓寬災(zāi)害預(yù)警傳播渠道，通過(guò)廣播電視傳統(tǒng)媒體、兩端一微新媒體、手機(jī)APP、社會(huì)主流媒體等多種發(fā)布手段，擴(kuò)大信息覆蓋范圍；統(tǒng)籌政府災(zāi)害信息管理和發(fā)布平臺(tái)，調(diào)整指令性或推薦性預(yù)警信息發(fā)布流程［22］，構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威高效的預(yù)警發(fā)布機(jī)制，確保指令能夠及時(shí)落實(shí)到位；建立和規(guī)制由市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村委會(huì)）統(tǒng)一的自然災(zāi)害信息報(bào)送渠道，確保災(zāi)情信息報(bào)送及時(shí)準(zhǔn)確［23］。

省級(jí)層面應(yīng)著重增加提升災(zāi)前重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力的政策條款。如水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)針對(duì)水利工程類(lèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)、房屋和在建工程類(lèi)等防汛隱患，聯(lián)合制定科學(xué)權(quán)威、翔實(shí)可行的防汛隱患排查標(biāo)準(zhǔn)，把隱患整改作為非汛期工作的主要抓手；完善排澇標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)院、地鐵等公共服務(wù)設(shè)施的抗洪設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)；提升居民住宅容災(zāi)備災(zāi)水平；加強(qiáng)排澇管網(wǎng)等建設(shè)，實(shí)施雨水源頭減排工程，積極推進(jìn)海綿城市及韌性城市建設(shè)；出臺(tái)地鐵、隧道等地下空間防倒灌、應(yīng)急疏散的相關(guān)措施。

4.2 適度控制，均衡環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)

在3 種政策工具類(lèi)型中，環(huán)境型政策工具占比最高，應(yīng)適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具的應(yīng)用比例，避免環(huán)境型政策工具使用進(jìn)一步溢出。同時(shí)，應(yīng)減少策略性措施政策工具使用，適當(dāng)增加制度保障、法規(guī)管制、監(jiān)督和管理等政策工具的選擇，特別是增加稅收優(yōu)惠、金融支持政策工具的應(yīng)用。

擴(kuò)大應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的稅收優(yōu)惠范圍，提供多樣化的稅收優(yōu)惠方式。稅收優(yōu)惠范圍應(yīng)涵蓋洪澇災(zāi)害治理全過(guò)程，如災(zāi)前減災(zāi)科技、裝備、救災(zāi)物資等的研究開(kāi)發(fā)［24］，災(zāi)中社會(huì)各界的救災(zāi)捐贈(zèng)，災(zāi)后企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。稅收優(yōu)惠方式既涉及免稅、減稅、降低稅率等直接優(yōu)惠方式，也包括投資抵免、延期納稅、虧損彌補(bǔ)等間接稅收優(yōu)惠方式。稅收優(yōu)惠對(duì)象從受災(zāi)個(gè)體到企業(yè)，再到行業(yè)及地區(qū)，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”和“面”的優(yōu)惠政策組合。

省級(jí)層面應(yīng)建立政府與市場(chǎng)協(xié)同的多元化、多層次的金融支持體系，加大對(duì)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策扶持，拓寬救災(zāi)資金渠道，如引入國(guó)內(nèi)外貸款、對(duì)口支援資金、動(dòng)員社會(huì)資本捐贈(zèng)等。

4.3 凝聚合力，構(gòu)建多方協(xié)同治理的政策體系

洪澇災(zāi)害治理是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的長(zhǎng)期系統(tǒng)工程，政府單一治理模式效果有限，亟須形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元共治格局。為此，應(yīng)逐步增強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、政府外包等需求型政策工具的使用力度。

省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，壓緊落實(shí)各職能部門(mén)責(zé)任，各司其職，發(fā)揮好省應(yīng)急管理廳的綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)和其他職能部門(mén)的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，形成多部門(mén)合作、多專(zhuān)業(yè)協(xié)同的治理模式；構(gòu)建跨區(qū)域跨部門(mén)災(zāi)害信息共享機(jī)制，建立多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布機(jī)制，提高災(zāi)害信息的及時(shí)性和精準(zhǔn)度。

社會(huì)力量作為洪澇災(zāi)害治理的重要主體，擁有豐富的社會(huì)資源，能夠輔助政府提供多元化優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿(mǎn)足災(zāi)害治理中不同群體的異質(zhì)性需求或同一群體在不同災(zāi)害階段的差異性需求。省級(jí)層面應(yīng)出臺(tái)促進(jìn)社會(huì)力量參與洪澇災(zāi)害治理的人身保險(xiǎn)、裝備保障、資金投入等配套政策細(xì)則，激發(fā)社會(huì)力量的內(nèi)生動(dòng)力；通過(guò)政策激勵(lì)的途徑正向賦能來(lái)培育社會(huì)力量成長(zhǎng)，提升應(yīng)急處置能力；建立社會(huì)應(yīng)急力量現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制［25］，或社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)大數(shù)據(jù)庫(kù)［26］，彌合政府與社會(huì)力量信息鴻溝，提高協(xié)作效率；明確劃分社會(huì)力量在洪澇災(zāi)害治理中的權(quán)責(zé)，規(guī)范社會(huì)力量參與路徑，建立有序、有效參與災(zāi)害治理的良性機(jī)制。

洪澇災(zāi)害治理涉及多個(gè)行業(yè)與領(lǐng)域，政府無(wú)法大包大攬?zhí)峁┧泄卜?wù)，應(yīng)主動(dòng)讓出部分事務(wù)交由競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的市場(chǎng)主體完成。如在監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急物資儲(chǔ)備等方面市場(chǎng)主體比政府更具專(zhuān)業(yè)性與靈活性，比政府直接提供效率更高。為此，省級(jí)層面應(yīng)注重增加政府外包、政府購(gòu)買(mǎi)等政策工具的應(yīng)用，促進(jìn)政府與市場(chǎng)主體間的合作，有效推動(dòng)洪澇災(zāi)害防范與應(yīng)對(duì)。

5 結(jié)束語(yǔ)

本研究運(yùn)用內(nèi)容分析法，從政策工具視角對(duì)省級(jí)政府部門(mén)頒布的51 項(xiàng)政策文本進(jìn)行整體梳理和量化分析，并提出政策工具優(yōu)選配置與選擇路徑。目前洪澇災(zāi)害政策工具結(jié)構(gòu)中以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具弱依賴(lài)，需求型政策工具應(yīng)用不足。通過(guò)加強(qiáng)政策工具選擇的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，提高政策執(zhí)行效果，可以促進(jìn)洪澇災(zāi)害有效治理，具體措施為：細(xì)化完善供給型政策工具內(nèi)容規(guī)定，增強(qiáng)可操作性；推進(jìn)環(huán)境型政策工具協(xié)調(diào)使用，適度控制及均衡策略性措施、制度保障、法規(guī)管制、監(jiān)督和管理等政策工具的使用；增加需求型政策工具的運(yùn)用，尤其在部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)力量參與等方面加強(qiáng)政策供給。