政府引導下社會資本參與農村人居環境治理機制研究

王建洪 韋雨 蘭欣

(西南科技大學經濟管理學院，四川 綿陽 621010)

農村人居環境整治作為鄉村振興戰略的重要任務，以及鄉村建設行動的重要內容，如何在政府投入的保障作用基礎上，充分引導社會資本參與是該項行動取得成功的關鍵。2018年以來，各地在中央統一部署下實施了農村人居環境整治3年行動方案，截至2020年，全國超過65%的農村衛生廁所得到普及，90%以上行政村建立了生活垃圾收運處置體系，近30%的農戶生活污水得到有效管控[1]。然而，2021—2022年中央一號文件接續提出“實施農村人居環境整治提升五年行動”的要求表明，各地前期實施的農村人居環境整治行動無論在完成水平上，還是在完成質量上均未能達到鄉村振興的戰略要求，克服投入不足以及效率不高引致的公共產品供給“短板效應”，仍然是新時期農村人居環境整治提升行動的核心要求。

從鄉村振興戰略的頂層設計來看，基于“生態宜居”要求的農村人居環境治理具有長期性和系統性，其治理成效不僅取決于資金投入能力，也取決于社會的整體融入度，這就意味著不能僅靠政府行動，還必須大力引導社會資本參與。因此，基于社會資本對參與農村公共產品供給普遍積極性不高的社會現實，激發社會資本的參與動力，以及健全政府與社會資本間的引導式參與機制，是當前農村人居環境整治提升行動亟待解決的重大現實問題。本研究旨在通過對社會資本參與動因進行深層分析，構建社會資本引導-參與機制，并通過現實案例對機制的有效性進行印證，以期為深化政府與社會資本間合作關系，提升農村人居環境整治效率提供一些理論參考。

1 農村人居環境整治中的社會資本參與動因分析

1.1 社會資本引導式參與的內涵

理論上看，農村人居環境整治屬于一種準公共產品供給，往往由政府與私人合作來完成。由于我國社會經濟制度的特殊性，準公共產品供給一般通過多元化方式實現，除政府和私人外，國有企業、事業單位，以及集體經濟組織也有所參與。因此，我國公共產品供給主體并不能簡單概括為政府與私人主體，而是應當概括為政府主體與非政府主體，而后者又被廣泛理解為社會資本主體[2]。從我國農村人居環境治理體系看，主要參與的社會資本主體包括村民、新型農業經營主體、非農企事業主體和農村集體經濟組織等4大類。但從結構上看，上述社會資本主體以村民、新型農業經營主體和農村集體經濟組織為主，且3類社會資本在性質與經濟行為方面可以進行明確區分，是較為典型的社會資本類型。

社會資本引導式參與的表層含義最早在《社會資本投資農業農村指引(2020年)》中已有初步體現，是指政府通過加大財政、政策投入力度，引導社會資本有序投向農村各重點產業或領域。在本研究中，引導式-參與具體是指政府以投資形式引導社會資本參與農村人居環境整治行動。現實來看，在追求利益最大化的內生目標驅動下，社會資本難以自發投向這類周期較長、收益不穩定的農村公共項目[3]。因此，在社會資本內生動力持續不足，參與意愿難以被激發的情況下，以政府為主導的外部力量的介入顯得尤為重要。由政府實質型投資和引導型投資組成的外源性推動產生的引導力作用，與社會資本具有的內生性動力緊密結合，最終發展為公共項目中政府引導-社會資本參與的動力模式。

1.2 社會資本參與農村人居環境整治的動因分析

一般而言，社會資本參與農村人居環境整治的動因可以從多角度來加以區分，從參與動因的性質看，主要分為經濟動因、責任動因和情感動因；從參與動因的產生來源來看，主要分為內生性動因和外生性動因，這2類主要動因的實現條件共同決定著社會資本的參與意愿和投資力度。

1.2.1 經濟、責任和情感動因驅動

經濟動因方面，社會資本通過參與農村人居環境整治可以獲得一定經濟效益[4]，從而產生參與動力。社會資本參與農村人居環境整治的經濟效益可以表現在3方面：可以通過農村人居環境整治相關PPP或其他政企合作項目，直接獲得收入；除了通過參與PPP項目獲得直接利益外，社會資本與所在鄉村還具有共生共榮的關系，其可從鄉村蓬勃發展中獲得共享收益，從而具有較強的改善人居環境的經濟動因[5]；基于國家環保標準，以及“誰污染誰治理”的原則，獨立治理與自身相關的人居環境問題，社會資本主體將付出更大成本，而參與農村人居環境整治可一定程度減少其支付成本。特別地，農村集體經濟組織作為一種服務于特定農村社區，由社區成員自愿加入形成的具有法律主體地位的自治組織，其產權公有屬性的特質決定了所獲利益的公有性，經濟動因更多表現為實現集體利益最大化，村集體所掌握的這部分集體經濟收入為人居環境整治服務投入提供了經濟條件[6]，農村集體經濟組織可通過參與農村人居環境整治，來代表社區成員實現對這部分收入的公平有效分配，進而發展和壯大本村的集體經濟。

責任動因方面，特定社區所轄的社會資本主體有共同供給社區公共產品的責任[7]，即社區公共責任。從最終功效上看，通過農村人居環境整治建成美麗宜居鄉村，是包括社會資本所有主體和公民的共同愿望；從建設過程看，農村人居環境整治只有通過所有主體參與，才能高質量完成。因此，社會資本的公共責任將在社會輿論壓力下嬗變為參與農村人居環境整治的重要動因。具體來看，農村集體經濟組織在全程的整治行動中負有天然的參與責任，有義務為集體成員提供公共產品；盡管農村集體經濟組織在性質上屬于自治組織，但其組織負責人通常由村委一把手擔任，這充分體現了黨和政府在發展農村集體經濟組織中的作用。而由中央統一在全國層面組織實施的農村人居環境整治行動，必然要求農村集體經濟組織發揮帶頭示范作用。對于在社區范圍內及周邊生產和生活的社會資本主體而言，其必然會產生一定程度的生活污染，從而共同負有環境治理的公共責任。

情感動因方面，特定社區社會資本主體在長期的成長與生活中，往往對社區環境與居民產生較為深厚的情感(歸宿感和信任感[8])，這種情感將一定程度形成其參與社區公共事務的動力。與城市社區相比，農村社區的居民以及社會關系更為穩定，社會資本主體的社區情感更為濃厚，這種情感聯結尤其表現在本地居民身上。因為農村社區作為一個同鄉、鄰里、親屬等社會關系內嵌于其中的小型網絡[9]，使得村民具有很強的集體情感和意識，村民的參與主體性能夠在這種鄉土韌性因素的作用下被激活[10]，因而在情感上對農村人居環境整治有較強的參與意愿。

1.2.2 內生性動因與外生性動因驅動

所謂內生性動因，是指在不受外部條件作用下，社會資本主體本身就具有自發性的內生治理動機。由于這類型的參與動因需要考慮到不同主體的具體行為表現，這里主要討論2類典型的社會資本主體，即村民和新型農業經營主體。二者作為農業農村發展中的重要建設主體，同時也是農村人居環境整治的直接受益者，因而必須作為重要的參與主體加以考察。從我國鄉村建設歷史看，村民從來沒有缺席過任何一次大的建設運動[11]，但這種參與往往是在受到較強外力引導的前提下實現的，因此政府引導的介入仍然十分關鍵。從現實條件來看，這種內生性動力具體包括：村民對美好人居環境的追求增強了付費參與的意愿[12]；他人環境投資行為獲利帶來的競爭壓力[13]，從而促使其參與農村人居環境整治行動。對于新型農業經營主體而言，其體現著農村基本經營制度的優越性，是扶持當地農業發展的主力軍之一，其內生性動因通常源于經濟動機基礎。農業性經營收益是新型農業經營主體的主要收入來源，提升當地環境質量和基礎設施建設水平能夠有效改善其外部生產經營環境，不僅為農業適度規模經營創造良好條件，如參與農田水利設施建設[14]，還能與鄉村旅游結合，發展休閑觀光農業，帶動餐飲、住宿等多產業共同繁榮[15]；此外，通過投資參與農村人居環境整治行動，可提升社會對自身形象的認可度，有利于其可持續發展[16]。

所謂外生性動因，是指通過政策規定或者社會監督等外力作用，激發社會資本產生參與農村人居環境整治的意愿。無論是村民、新型農業經營主體還是其他類型的社會資本，只要在特定區域內都會面對農村社區和公眾的監督壓力，以及各種非正式環境規制促使其必須承擔起良好環境的維護責任[17]；針對新型農業經營主體和其他企事業主體而言，其參與行為還要受到政府引導行為的影響。政府可通過環境規制促使其生產經營行為符合農村人居環境整治要求[18]，如國家污染排放政策的約束，促使新型農業經營主體的生產行為必須達到國家環保排放標準。同時，其綠色生產行為或者污染行為都可能受到政府披露或者媒體報道，社會輿論的壓力也會促使其從根本上治理污染。

2 農村人居環境整治中的社會資本引導式參與機制分析

2.1 社會資本引導式參與機制構建

從準公共產品供給的角度看，社會資本在市場經濟條件下參與農村人居環境整治主要受其經濟動因驅動，但農村人居環境整治又往往在微觀上服務于特定農村社區，因而責任動因與情感動因的驅動仍然十分重要。作為準公共產品供給，社會資本參與農村人居環境整治的前提在于必須以政府投資引導為前。從作用功能看，政府投資便可分為實質型投資和引導型投資。其中，實質型投資是指政府投資必須成為農村公共產品形成的重要投資組成部分，對于農村公共產品供給具有基礎保障作用；引導型投資是指政府用于提升社會資本參與積極性的間接資金運用，如設計和完善社會資本的贏利機制、公共成本降低機制、協調特定區域的公共關系、激發社會資本的責任與情感動因等。據此，在準公共產品視角下，農村人居環境整治的社會資本引導式參與機制可由圖1來解釋。

圖1 農村人居環境整治中的社會資本引導式參與機制

2.2 社會資本引導式參與機制分析

上述引導式參與機制表明，農村人居環境整治作為準公共產品供給，其微觀行動單位應當放在農村社區，并且所有社會資本主體應當與社區居民，以及其他主體共同置于農村社區的管轄之內[19]，即有效的農村人居環境整治應當在農村社區組成的網格化管理中實現。農村社區作為一種自治組織，政府的實質型投資與引導型投資均可在其有效運作下實現對社會資本的引導。雖然政府實質性投資可以直接繞開農村社區，通過經濟動因來引導社會資本參與，但在農村社區參與監督下，使社會資本供給的公共產品與社區需求實現緊密聯動，則政府實質性投資引導將變得更強和更可持續。政府引導型投資則難以繞開農村社區對社會資本進行直接引導，由于社會資本的責任動因與情感動力均來源于社區，因而缺乏社區參與則這種引導將難以為繼。農村社區將社會資本責任動因與情感動因有效激發出來的一種可行辦法是，農村社區在政府支持下引導形成特定的共生共榮的集體愿境；這種愿境一旦形成，則不但社會資本參與意愿得到強化，而且社會資本的參與行為也容易得到社會居民及其他主體的支持，并提升其社會聲譽。

顯然，上述引導式參與關系的有效性在于，政府投資與社會資本總體上是在特定農村社區準公共產品供給中的一種合作關系。政府投資與社會資本在公共價值上具有契合關系；政府投資引導社會資本參與農村人居環境整治必須通過農村社區來實現，只有各社區有效推進了農村人居環境整治，其政策的宏觀效果才會得以顯現；社會資本參與農村人居環境整治的范圍主要集中于特定農村社區，對于外來社會資本而言，特定農村社區將成為其主要公共服務的消費主體，服務好這些主體會為其帶來長期穩定的經濟收益；對于本地社會資本而言，其參與社會公共產品供給，不僅在經濟上有所回報，同時也作為成員享受到其參與行為的長短期社會效益。政府投資與社會資本在特定社會區的準公共產品供給中，二者在經濟上具有內生依存關系。由于準公共產品屬性決定了政府投資無法也不應該替代社會資本[20]，在特定準公共產品供給中，政府一般僅作為資本投資方和監管方，而社會資本不僅需要資本投入，同時也需要進行項目運營。因此，政府需要引導社會資本參與并提升項目運作效率，而社會資本則需要政府支持并接受政府及農村社區的監督。因此，在農村社區的聚合作用下，提升政府投資與社會資本的目標契合度，強化二者的依存關系，有利于提高前者對后者的引導效率，進而提升社會資本參與解決農村人居環境整治的水平與程度。

3 農村人居環境整治中社會資本引導式參與機制的案例印證

本部分以九合村為例，探究該村農村人居環境整治行動開展過程中的社會資本引導式參與情況。九合村位于綿陽市安州區花荄鎮，幅員19.4km2，村民4905人，全村聚力發展以柑橘種植為主導的種養循環農業。2021年，該萬畝柑橘現代農業園區實現近25000t產量，產值2億元，帶動1500余戶群眾實現戶均增收5000余元，成為安州區產業振興的典型。對于該村人居環境整治中的社會資本參與問題，主要表現在3個方面，即社會資本構成與政府引導、政府與社會資本間的合作，以及社區作用。

3.1 社會資本構成與政府引導

九合村涵蓋的社會資本除村民外，還包括規模性家庭農場、合作社及其農業企業等43家新型農業經營主體，其中2家國家級示范合作社，3家區級家庭農場，4家省、市級龍頭企業。為了進一步打造省級現代農業產業園，九合村著力推進農村人居環境整治行動。2018年以來，為了能夠順利實施農村人居環境整治3年行動計劃，安州區政府圍繞廁所改造和糞污治理、生活垃圾治理、生活污水治理以及村容村貌提升4大專項行動，相繼出臺了《綿陽市安州區推進“廁所革命”3年行動實施方案(2018—2020年)》《綿陽市安州區2020年農村生活垃圾治理專項行動方案》等，同時加大財政投入，安州區農村人居環境整治3年投入共計1.25億元，為各村鎮高效推進農村人居環境整治行動提供了重要保障。在政策的引導下，九合村社區作為基層實施單位，成為政府和社會資本間聯系的重要紐帶。社區干部以“發展旅游產業，帶動全村人民增收”為切入點，推進環境治理宣傳，建立多方協商議事渠道，同時發揮民主監督優勢，按時公示環境治理“紅黑榜”，并對表現突出的村民免收垃圾清潔費等，形成了一系列有效的激勵約束機制。

3.2 政府與社會資本間的合作

3.2.1 出資比例

九合村從廁所改造入手，以攻克污水處理、垃圾治理、基礎設施建設等方面的短板為重點，深入推動農村人居環境整治工作。為了籌集治理資金，社區動員當地的社會資本積極參與，該村總共投入近1000萬元用于沼氣站、排灌系統、道路硬化等配套設施建設，解決了當地5個具有標準化養殖技術企業的配套污水處理問題，還使得種植戶們可以利用分離后的沼液澆灌溉花椒、柑橘和紅薯，節省了很多農藥和化肥的成本。這些資金投入具體構成主要為政府財政補貼占85%，新型農業經營主體投資占10%，村集體經濟組織出資占4%，村民類社會資本付費占1%。同時，社區還充分發揮村民在人居環境治理中的主體作用，通過設置保潔公益崗位，優先讓低保戶參與，以維持道路垃圾日常清理轉運工作的良好運轉。

3.2.2 社會資本參與領域

在九合村的農村人居環境整治中，社會資本對廁所改造和生活垃圾治理方面表現出較高的參與水平，但污水治理和村容村貌提升這類在公共環境范圍內發生的、治理規模較大的項目整體投入水平卻不高。其中，村民的參與主要表現在2個方面：村民在廁所改造項目中承擔70%的費用，并負責后續的維護和修理；以繳納清潔費的形式投入生活垃圾治理項目。部分新型農業經營主體也展現出了企業責任感，如，A農場在道路修建時除了投資參與外，還投入近0.67hm2的土地，砍掉了不少剛掛果的柑橘樹，成為村里發展鄉村振興事業的積極分子。

3.2.3 社區作用

如前述材料所示，九合村社區作為農村基層管理的村民自治組織，在農村人居環境整治中較好地發揮了連接政府與社會資本的紐帶作用。該村社區代表政府部門向村民宣傳人居環境整治的相關政策與知識，同時執行政府人居環境整治的具體工作；該村社區又代表全體村民向政府爭取財政資金，以推進適合本村的人居環境整治工作。此外，由該社區管理和運營的農村集體經濟組織，也直接參與到了該村人居環境整治投資，以及后續管護過程。因此，社區的積極參與事實上有力保障了九合村農村人居環境整治的推進。

顯然，九合村在人居環境整治中一定程度激發了社會資本參與動因，政府與社會資本之間的引導式參與機制亦有所體現。從整治成效看，九合村廁所改造完成進度達到90%，生活垃圾處理實現100%有效治理，道路硬化水平達到100%，但生活污水有效治理進度相對較低，僅達到50%。從投資項目資金分布看，生活垃圾治理項目資金占比達到78.3%，而廁所改造、村容村貌提升和生活污水治理投入分別僅占10.2%、9.4%和2.1%。從社會資本參與程度看，社會資本雖然參與多個治理項目的投入，但總體投入力度較弱，90%以上項目投入仍主要來源于財政資金。可見，進一步引導社會資本深度參與，是后續九合村高質量實施人居環境整治提升5年行動的關鍵。

4 結語

政府在農村人居環境整治中的引導措施是激勵社會資本積極參與的關鍵，在受到經濟、情感和責任等動因的驅使下，社會資本具有參與農村人居環境整治的內在積極性，這種參與的前提在于政府的投資引導，相關引導式參與機理有效性取決于政府與社會資本間的價值契合關系和經濟依存關系，而農村社區在上述關系中發揮著紐帶聚合作用。因此，政府應視不同社會資本主體實施差異化的引導策略，強化對不同社會資本主導性動因的激發，要充分運用好政府投資引導的不同功能，充分發揮農村社區在集體愿境的形成，以及人居環境整治集體行動中的關鍵作用，將社會資本的參與引向農村人居環境整治的全過程，充分發揮社區在項目投資、監督與評價中的作用，以提升農村人居環境整治的效率與效果。