漁港項目超概算原因及對策研究

肖天葆，徐佳

（1.廣東茂名濱海新區管理委員會，廣東 茂名 525000；2.茂名港集團有限公司，廣東 茂名 525000）

1 引言

近30 年來，我國經濟得到快速發展，政府相關項目投資規模不斷擴大，隨著國家發展改革委、農業農村部關于《全國沿海漁港建設規劃（2018—2025 年）》的印發，漁港項目建設將會越來越多，而部分項目出現超概算問題也很可能出現。 黃碧娟等[1-6]對工程建設項目超概算問題進行研究，阮璐等[7-8]對概算調整審計進行了研究， 但具體到漁港項目的超概算問題研究較少。 本文從現行有效的法律法規層面著手，結合項目基本建設流程，對漁港項目超概算問題進行深入分析，提出超概算問題的預防之策及解決之策。

2 漁港項目超概算原因分析

2.1 相關法律法規依據

漁港項目歸口農業農村部門管理， 與商港項目歸口交通運輸部門管理類似， 經相關行政部門批復核定的概算是項目的最高投資控制額， 目前適用于研究漁港項目超概算問題的法律法規有：（1）國務院印發的《政府投資條例》（自2019 年7月1 日起施行）；（2）國家發展改革委印發的《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》（自2015 年3 月15 日起施行）；（3）農業農村部印發的《農業農村部中央預算內直接投資農業建設項目管理辦法》（自2020 年9 月27 日起施行）；（4）JTS/T 116—2019《水運建設工程概算預算編制規定》等。

2.2 項目建設基本流程

按建設時序，項目建設主要包括4 個階段：投資決策階段、工程設計階段、采購與施工階段、交付使用階段。 各階段的工作內容簡要介紹如下：（1）投資決策階段，主要開展項目建議書和可行性研究（含工可階段的勘測）；（2）工程設計階段，主要開展勘察設計，包括初步設計和施工圖設計；（3）采購與施工階段，主要開展施工前準備工作（如征地拆遷、施工監理招標、辦理施工許可證等），及施工安裝；（4）交付使用階段，主要是開展竣工驗收，驗收合格后辦理竣工結算及決算等（見圖1）。

圖1 項目建設基本流程圖

2.3 超概算原因

項目超概算的主要原因有以下幾方面：（1）項目投資決策階段可行性論證不夠充分。 咨詢單位對項目沒有充分了解，未開展工可階段勘測，項目建設內容、規模及投資估算存在較大隨意性，為后續初步設計留下隱患。 （2）工程設計階段設計深度不夠。 設計單位未進行現場調研，未開展設計階段勘測，對設計方案準確性、科學性把控不足，在編制概算時存在缺項、漏項等情況。 （3）采購與施工階段項目管理不力，工期拖延，成本控制不嚴等。 項目管理人員專業水平不夠，脫離合同管理，或者合同本身約定不嚴謹、不清晰，如合同對工程變更、簽證及價格調整的約定等不明確， 致使工程價款變化時出現參建各方爭議情況。 （4）政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化和自然災害等不可抗力因素。 按照國務院印發的《政府投資條例》及國家發展改革委印發的《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》等文件，不可抗力因素屬于可以調概的范圍。

3 漁港項目超概算預防之策

工程建設過程中，有一句投資控制的“名言”：估算控制概算，概算控制預算，預算控制結算。 以下從項目建設過程的3個階段研究漁港項目超概算的預防之策。

3.1 重視立項決策工作

做好前期工作是推動項目建設的關鍵所在。 在項目立項決策階段開展的前期論證工作主要有：項目建議書（部分項目可不開展）、可行性研究報告、工可階段的勘察測量、波浪潮流泥沙數學模型研究及海域使用論證（涉海工程一般需要）等。上述前期論證費用投資較小，一般不會超過工程總投資的3%（工程總投資5 000 萬元以上的項目），但論證成果的科學與否直接關系到項目后續開展勘察設計及施工的總投資， 論證的充分、科學性可有效降低項目建設過程中的不確定性。 尤其是工可階段的勘察測量、 對現行政策的把握及相關的數學模型論證，如果論證不充分、政策理解不透徹、敷衍了事，很容易造成項目超概等問題發生。

3.2 加強設計階段造價控制

按照農業農村部印發的 《農業農村部中央預算內直接投資農業建設項目管理辦法》等文件精神，建設過程中因申報漏項、 擅自提高建設標準和擴大建設規模以及管理不善等造成的超概算投資，由項目單位自行負責，一律不再追加投資。 因此，項目單位需切實加強設計階段的造價控制，主要方式有：（1）尊重項目建設的客觀規律，嚴格執行項目基本建設程序，堅持先勘察、后設計、再施工的原則，不隨意壓縮工期；（2）不隨意更換項目單位及相關負責人，若確需更換，需做好工作交接；（3）加強對勘察設計等咨詢機構的指導和監督，加強咨詢機構責任意識，完善咨詢機構黑名單制度；（4）不隨意變更建設內容和規模，積極推行限額設計，初步設計的建設內容和規模原則不得超過可行性研究報告批復的范圍；（5）重視圖紙審查工作，最大限度避免設計變更。

3.3 加強施工階段成本管控

工程費用一般占項目總投資的75%以上，因此，加強施工階段成本管控顯得特別重要，管控得好能顯著降低工程造價，主要方式有：（1）制定先進、合理、經濟的施工組織設計，在施工過程中，要加強施工進度計劃網格化管理，避免出現窩工、浪費工時的現象。 （2）避免工程變更及現場簽證。 在項目開工前，務必做好圖紙會審，對圖紙中的錯漏及時糾正，將問題消滅在開工之前。 確實需要工程變更及現場簽證的，按規定完善相關手續。 （3）在施工過程中進行投資動態管理控制，根據施工組織設計的進度計劃對比現場施工的實際進度， 對工程進度及投資實施動態管理，及時修正并把控工程總投資。 （4）加強項目主材的采購管理。 一般建筑工程材料費用在工程造價中占60%左右，可以采取甲供等方式選擇合適、性價比高的材料，從而降低工程造價。 （5）強化現場管理，施工過程中各分項工程嚴格按工藝標準及規范施工， 每道工序完工后及時組織自檢和分項工程驗收，保證各工序的無縫銜接。 （6）提升合同管理水平，簽訂合同前，要準確把握項目的具體特征，將項目質量、工期、安全、文明施工等要求約定在合同條款范圍內，避免在施工過程中出現爭議。

4 漁港項目超概算解決之策

假設某漁港項目在施工過程中出現超概算問題， 首先需對項目超概算原因進行分析， 然后從法律法規層面研究超概算解決之策。

4.1 超概算原因分析

按照前面關于漁港項目超概算原因的分析結果， 除政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化和自然災害等不可抗力因素，其他主觀因素導致的超概算情況屬于不可調概范圍，相關行政部門也不會受理，因此，在解決超概問題時應當特別注意。

4.2 超概算解決之策

按現行有效的法律法規文件， 項目建設過程中因客觀原因確需增加投資概算的， 項目單位應當提出調整方案及資金來源， 按照規定程序報項目初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定。概算調增幅度超過批復概算10%的，初步設計審批部門或者概算核定部門原則上先商請審計機構進行審計，并依據審計結果進行概算調整。

具體解決程序如下： 項目單位通過相關行政部門逐級上報《關于調整某漁港項目初步設計的請示》至初步設計審批部門或者投資概算核定部門，同時明確超概算部分的資金來源，并按相關行政部門的要求配合做好專家評審、 第三方審核及審計等工作， 待初步設計審批部門或者投資概算核定部門批復項目初步設計調整后，即完成概算調整工作。

5 結論

1）經相關行政部門批復核定的概算是項目的最高投資控制額，除政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化和自然災害等不可抗力因素外，經核定的概算原則不得突破。 項目建設過程中因客觀原因確需增加投資概算的， 項目單位應當提出調整方案及資金來源， 并報項目初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定。概算調增幅度超過批復概算10%的，初步設計審批部門或者概算核定部門原則上先商請審計機構進行審計，并依據審計結果進行概算調整。

2）漁港項目超概算的主要原因有：（1）項目投資決策階段可行性論證不夠充分；（2）工程設計階段設計深度不夠，概算文件編制質量不高；（3）項目管理不力，工期拖延，成本控制不嚴，甚至邊勘察邊設計邊施工；（4）政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化和自然災害等不可抗力因素導致。

3）漁港項目超概算的預防之策有：（1）重視立項決策工作，項目前期工作投資小但作用不容忽視，需做到“無資料不建設，基礎資料該做必做”；（2）加強設計階段的造價控制，尊重項目建設的客觀規律，嚴格執行項目基本建設程序，不隨意更換項目單位及相關負責人， 不隨意變更項目建設內容和規模，積極推行限額設計，重視圖紙審查工作，最大限度地避免設計變更；（3）加強施工階段的成本控制，優化施工組織設計，強化項目主材料的采購管理，加強現場管理、合同管理及投資控制，完善工程變更、現場簽證等手續。