從中央政治局會議看宏觀經濟政策的重點

曾 剛

2023年以來，宏觀經濟在快速恢復的同時也遭遇了較多的挑戰，內需不足和復蘇動能不穩成為困擾經濟持續穩定增長的最大掣肘。7月24日，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢，并部署下半年經濟工作。

經濟形勢：恢復呈“波浪式發展、曲折式前進”

對于當前經濟形勢，政治局會議做出了兩個主要判斷：一是“當前經濟運行面臨新的困難挑戰”；二是疫后“經濟恢復是一個波浪式發展、曲折式前進的過程”。具體來看，挑戰主要體現在四個方面：一是國內需求不足，2023年二季度以來國內經濟恢復動能明顯放緩，具體表現在民間投資持續低迷、房地產市場面臨下行壓力以及核心通脹持續走低等。二是一些企業經營困難，例如，1—5月私營工業企業利潤同比降幅超20%，小型企業PMI在50%臨界值下方持續回落。三是重點領域風險隱患較多，主要包括部分房地產企業風險（尤其是民營房企風險）或進一步暴露、地方債償付風險加大、少數中小金融機構風險有待化解和處置等。四是外部環境復雜嚴峻，一方面，主要國家通脹壓力猶存，發達國家央行激進緊縮政策的負面效應正持續顯現，加劇了國際金融市場波動。另一方面，全球地緣政治關系緊張，外部環境存在較大不確定性，對我國經濟的復蘇和發展也造成了一定的干擾。

經濟政策的核心任務：擴內需、提信心、防風險

面對“新的困難挑戰”，并基于對經濟恢復過程“波浪式發展、曲折式前進”的認識，政治局會議明確了下一步經濟工作的重點，即“加大宏觀政策調控力度，著力擴大內需、提振信心、防范風險”。考慮到我國同時正處于經濟結構轉型的關鍵時期，上述核心任務事實上包含了多方面因素的權衡。

短期穩增長與長期高質量發展間的平衡。從短期來看，我國處于疫情之后的經濟恢復期，根據經濟運行的情況，適度加大逆周期調控力度是題中應有之義；但也應看到，我國同時也處于舊的增長動能逐步消退，新動能和新發展模式培育、構建的關鍵階段，過度的短期刺激極有可能加劇長期所面臨的結構性風險，就這個意義上講，立足長遠的跨周期調控也至關重要。

也正因如此，政治局會議在強調“加大宏觀政策調控力度”“加強逆周期調節和政策儲備”的同時，明確“要用好政策空間、找準發力方向，扎實推動經濟高質量發展”“要精準有力實施宏觀調控”，這意味著宏觀政策將是有定力的放松，不會搞強刺激。總體上來看，在未來較長的一段時間中，我國的宏觀經濟政策都將是逆周期調控與跨周期調控并重，以便在短期穩增長和長期高質量發展中取得平衡。

擴內需與穩就業間的平衡。內需包括消費和投資兩個部分，在人均資本存量相對較低、產能不足的工業化階段，投資是我國內需政策發力的重點，短期穩增長見效快，長期則有助于提升經濟發展的基礎。但隨著我國進入新的發展階段，消費已成為決定經濟增長的基礎性力量。其一，消費在總需求中逐漸占據主導，2023年上半年，我國最終消費支出對GDP的貢獻率達到77.2%，遠超投資和凈出口；其二，消費最終決定生產的規模和投資的回報，進而帶動有效的投資需求；其三，消費的升級與擴大（特別是對勞動密集的服務業的消費）也會為就業創造更為良好的外部環境，而就業的改善，則會通過提振消費者的信心，進一步促進經濟的良性循環。

有鑒于此，在新的發展階段，我國經濟政策在關注內需的同時，需要將政策重心逐漸從關注投資轉向關注消費，其中，服務業消費尤其值得重視。而在由消費引致的投資需求中，與服務業相關的基礎設施投資，也應進行更多的規劃與投入。對此，政治局會議明確“要積極擴大國內需求，發揮消費拉動經濟增長的基礎性作用，通過增加居民收入擴大消費，通過終端需求帶動有效供給”。

促轉型與防風險間的平衡。從長期來看，我國正處于構建新發展格局的過程中，城市化階段“城投+房地產”對經濟的拉動作用正逐步弱化，戰略性新產業、自主科創、綠色發展以及鄉村振興等新動能開始逐步顯現。但必須認識到的是，新舊動能切換的過程并非一蹴而就和一帆風順，舊動能和產業的調整不可避免地會伴隨著存量風險的暴露，如何將風險控制在可承受的范圍，實現經濟向新發展階段的平穩過渡，也將是轉型期宏觀政策必須要關注的重點問題。

考慮到系統性風險的生成與經濟發展模式的轉型有關，防風險在較長一段時間中都將是宏觀經濟政策的重要內容，其中，房地產行業、地方隱性債務及少數中小金融機構的風險化解和處置將是工作的重點。針對以上幾個方面，政治局會議均有明確的表述：“適應我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，適時調整優化房地產政策……促進房地產市場平穩健康發展”“要切實防范化解重點領域風險……要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。要加強金融監管，穩步推動高風險中小金融機構改革化險。”

值得關注的重點與展望

總體上看，7月24日的政治局會議所部署的各項工作中，有以下幾個值得關注的趨勢。

“充分就業”開始成為經濟政策的核心目標。政治局會議提出要“把穩就業提高到戰略高度通盤考慮”，與之前“強化就業優先導向”的表述相比，凸顯出對穩就業的進一步重視。從長期來看，提高勞動者就業穩定性是促進社會經濟穩定發展的主要舉措。2023年以來，我國城鎮調查失業率總體好轉，但青年失業率持續攀升、創下歷史新高，結構性失業矛盾進一步凸顯，明顯不利于經濟社會的持續穩定發展。

從實施角度來看，穩就業的政策可以從兩個層面來展開，一是企業層面，二是行業層面。從企業層面看，民營經濟是拉動就業的核心力量，下一步應圍繞提升民營企業信心，從為民營企業投資創造更為良好的政策環境入手，激發民營經濟活力；從行業來看，除傳統制造業以外，第三產業（包括公共管理、建筑、教育、衛生和社會工作、金融、交運倉儲、批發零售、租賃和商務服務、房地產、信息傳輸軟件和信息技術服務等）已成為我國吸納就業的主體，未來針對相關行業的支持政策都應結合穩就業來統籌考慮。

逐步構建以消費為核心的宏觀經濟政策體系。政治局會議明確“發揮消費拉動經濟增長的基礎性作用……要提振汽車、電子產品、家居等大宗消費，推動體育休閑、文化旅游等服務消費”之后，7月31日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委《關于恢復和擴大消費的措施》，涉及恢復和擴大消費20條措施，提出“把恢復和擴大消費擺在優先位置，優化就業、收入分配和消費全鏈條良性循環促進機制，增強消費能力，改善消費條件，創新消費場景”。相關政策在支持傳統大宗消費（汽車、住房、家電等）之外，系統性地提出了對服務消費、新型消費和農村消費等消費領域的支持政策，并明確將“補齊消費基礎設施短板”和“完善消費基礎設施建設支持政策”作為未來工作的重點。所有這些，反映了為適應經濟發展階段和經濟結構變化，我國的經濟政策重心所進行的調整和優化。下一步，在國家發展改革委委的產業政策基礎之上，推動財政、貨幣政策的協同、調整，逐步構建以消費為中心的宏觀政策體系，將是新時期國家經濟治理體系建設的重要內容。

總量政策與結構性政策并重，護航經濟平穩轉型。長短期因素疊加的轉型過程中，宏觀經濟政策在關注短期穩增長需要的同時，不能放松對長期高質量發展的追求。實現長期發展模式的平穩過渡是轉型階段的首要任務，而充分就業和防風險則應成為這個期間宏觀政策追求的主要目標。圍繞著這兩個目標，總量政策與結構政策均有較大的運用空間。

在總量政策層面，從防范化解債務風險的角度，為債務重組創造更為良好的環境，通過進一步降低實際利率水平來降低融資成本是必然趨勢。從目前來看，房地產、地方政府債務等均是潛在的系統性風險來源，保持較低的利率水平，以降低各類主體的債務負擔，對降低債務風險有著重要的意義。此外，為促進房地產市場向新發展模式平穩過渡，加強相關利率的結構性調整（如近期相關部門開始引導銀行下調存量按揭貸款利率）也是勢所必然。

從穩就業的角度講，一方面，在加大對就業吸納行業和部門（如服務業）的宏觀政策支持力度的同時，需要適度擴大結構性政策工具的應用范圍，引導更多資金進入消費以及服務業領域；另一方面，需要加強貨幣政策、財政政策以及產業政策的協同，通過政策的一致性和穩定性，進一步夯實企業和居民的信心，激發經濟發展的長期活力。