新型舉國體制的政治邏輯與制度基礎

孫 卓

（復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433）

近年來，新型舉國體制成為國家治理領域中的重要組織機制。2019 年召開的中國共產黨十九屆四中全會提出要“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”[1]，2022 年黨的二十大報告指出要“健全新型舉國體制”[2]，從而使新型舉國體制正式成為中國特色社會主義制度和國家治理體系的組成部分。在改革開放初期，舉國體制曾經一度退出國家治理制度的“工具箱”，只在體育管理領域發揮作用，黨的十八大后則以新型的組織模式重新出現，這一制度變化的現象背后具有深刻的政治邏輯和堅實的制度基礎。

一、從傳統到新型：舉國體制的嬗變

計劃經濟時期，中國共產黨以社會主義改造完成后形成的總體性社會結構為基礎，使舉國體制成為這一時期國家治理中廣泛應用的組織機制，并在“兩彈一星”工程、修建西南西北交通干線、“除四害”等大型項目和國家運動中發揮了重要作用。傳統舉國體制的組織模式可以被概括為：在以政黨意志構建起的國家意志之下，集中動員體制內部（政府體系）的行政和專業資源，以及體制外部（社會體系）的經濟、人力和技術資源，由政黨對這二者進行統合和分配，從而實現國家目標，如圖1 所示。

圖1 傳統舉國體制模式

改革開放后，以“集中資源進行調配”作為本質的舉國體制與以“分權讓利”作為主導邏輯的經濟改革發生了根本性的原則沖突，因此基本退出了國家治理領域，直到2008 年北京奧運成功舉辦后才重新回到決策者的視野。改革開放進入深化階段后，新型舉國體制主要應用于科技創新和社會治理領域，前者如大型飛機研發、“嫦娥號”登月探索等，后者如巨災救助、精準扶貧等。新型舉國體制的基本模式概括如下：在政黨－國家對政府、市場和社會的統一領導下，圍繞最高政治決策機構制定的某個具體目標，由政府進行主導，動員市場主體（企業）和社會主體（組織和個人）的經濟和人力資源，三者有機統一形成合力，從而實現國家目標，如圖2 所示。

圖2 新型舉國體制模式

相較傳統舉國體制，新型舉國體制不僅增加了市場這一要素，政府行為和社會支持也發生了重要變化。傳統舉國體制下政府能夠對社會資源進行剛性管理，新型舉國體制下的政府行為則以政策指導和財政支持的柔性管理為主。在社會支持方面，傳統舉國體制一般進行自上而下的總體性動員，具有一定的強制性質，新型舉國體制下則通過非強制性宣傳增加了社會組織和個人自下而上的動員渠道。無論在哪種組織模式中，政黨都是領導、協調政府、市場和社會三者之間關系的核心要素。

二、新型舉國體制的政治邏輯

舉國體制能夠在改革開放深化階段以新型的組織模式重新出現在中國國家治理的政策工具箱之中，這一制度變化的結果是黨的十八大后中國政治體系內趕超邏輯、集權邏輯和動員邏輯的共同作用。

（一）新型舉國體制的趕超邏輯

趕超型戰略是理解1840 年以來中國逐步實行現代化轉型的一條重要線索，自從傳統中國的國力優勢被西方列強用資本主義全球化浪潮消解后，中國社會的歷次重大政治社會運動和革命中都包含著趕超列強、實現國家先進的目的。文章中趕超（Catching－up）一詞的內涵指經濟上的后進國追趕先進國并最終要超越先進國的一種發展過程；[3]趕超型戰略則是為了實現“趕超”而采取的計劃與措施，其目標和具體內容隨著時代的變遷而變化。

在計劃經濟時期，受到蘇聯社會主義思潮的影響，毛澤東在1956 年提出：“要在幾十年內，努力改變我國在經濟上和科學文化上的落后狀況，迅速達到世界上的先進水平?！盵4]后來則直接提出再有50 年、60 年，就要趕上和超過美國的設想。受制于當時政治經濟條件的硬約束和保衛社會主義政權安全的需要，重工業優先發展戰略和進口替代戰略成為趕超型戰略的主要內容，主要做法是通過工農業產品價格的剪刀差來實現資金的快速積累，并保證其流向重工業產業，從而達到趕超先進國家的目的。這一時期的趕超型戰略以較快的速度建成了比較完整的中國工業經濟體系，但是在高經濟增長率的背景下并沒有解決實質上的低發展水平，各產業之間的經濟增長不均衡，居民收入和生活水平長時期內未能得到提高。

因此，改革開放后鄧小平明確指出，在趕超目標的設定上，“我們不是說趕上，更不是說超過，而是接近”[5]“說趕上西方，就是比較接近，至少還要五十年”。[6]在這一時期，趕超型戰略的主要內容調整為出口導向戰略和比較優勢戰略。通過模仿發展型國家的經濟模式，發揮我國勞動力密集、自然資源價格低的比較優勢，發展勞動密集型產業并拓展出口，發展外向型經濟；在累積了一定的資本和技術后，再逐步發展資本、技術密集型的行業，從而實現新興工業化經濟國家的建成。這種趕超型戰略奠定了我國改革開放的成功基礎，實現了中國經濟的巨量增長，居民收入和生活水平大幅提高；但是這種戰略的問題在于，本國經濟發展過于依賴外部經濟，外部經濟動蕩對國內經濟穩定造成嚴重影響，更為致命的是，先發國家可以在資本和技術上對后發國家進行全面遏制和打擊，2018 年開始的“中美貿易戰”即是最明顯的例證。

改革開放進入深化階段后，中國經濟和社會發展的主要矛盾一方面來自于貧富差距擴大所可能導致的社會不穩定，另一方面則來自于由于技術創新陷入瓶頸而導致的產業升級困難。由于在前一階段中，為了實現快速發展的目標，采取了“市場換技術”的方法，導致我國未能在尖端制造行業掌握核心技術，從而造成產業升級和經濟轉型的困難。為此，通過改革來解決“卡脖子”難題、實現“兩個一百年”建設目標成為中國共產黨國家治理的重點，而新型舉國體制的出現正是為了實現這一國家目標而進行的制度創新。

（二）新型舉國體制的集權邏輯

舉國體制作為一項以“集中”為本質的治理制度，其組織模式的變化與中國政治體系內集權和分權的比重變化有關。當政治體系內集權邏輯壓倒分權邏輯占據主導地位時，舉國體制會以不同的形式出現；當分權邏輯壓倒集權邏輯占據主導地位時，舉國體制會在國家治理領域中消退。

計劃經濟時期，中國社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心合而為一，國家與社會合為一體以及資源和權力的高度集中，使國家具有很強的動員與組織能力，但結構較為僵硬、凝滯，因此被稱為“總體性社會”[7]。雖然毛澤東等中共領導人認識到了這一問題，為此在1958 年和1970 年進行了兩次權力下放改革，但是都未能成功，還造成了工業生產秩序的混亂。因此，在這一時期，分權邏輯遠未能挑戰集權邏輯在中國政治體系內的地位，從而使傳統舉國體制在計劃經濟時期具有高度的重要性。

改革開放后，“分權讓利”成為中國國家治理的主流政治話語，分權思維逐步超過集權思維在政治體系內的地位，成為現代中國政治體系的主導邏輯?！胺砰_”“搞活”成為這一時期的改革主題，國家逐步退出微觀領域的經濟運行，地方政府逐漸獲得管理地方財政收支、治理本地公共事務和發展地方經濟的權力和義務，社會領域也獲得了獨立自主發展的資格和能力。雖然在這一時期，由于中央財政收入占國民生產總值的比例不斷降低而導致的分稅制改革，加強了中央政府財政集權的能力，但是從總體上看，仍然沒有改變分權邏輯在這一時期占據中國政治體系主導地位的局面，因此，在改革開放初期舉國體制基本退出了中國國家治理領域。

隨著改革開放的不斷深入，經濟的飛速發展同時帶來一系列負面作用和問題。資本與權力的結合乃至結盟導致的腐敗侵蝕共產黨執政的合法性基礎，以及在此過程中形成盤根錯節的利益集團在體制中的“攻城略地”和對深化改革的頑強抵制，是所有社會政治問題和危機的原因和癥結。[8]為了解決由于分權式改革不規范而帶來的貧富差距加大、地方主義興盛等問題，在黨的十八大召開后，中國共產黨在五個方面加強了黨的全面領導：在政治上強調黨的全面領導地位、加強對黨員的政治紀律要求、深化黨和國家機構改革、完善紀檢監察和黨內監督工作、在基層和非體制內部門強化黨組織作用，使中國政治體系內形成了集權邏輯優于分權邏輯地位的局面。與計劃經濟時期的集權邏輯不同的是，黨的十八大后開始的集權改革是分權改革已經深入開展30 余年的基礎上進行的，政治體系中仍然具有深厚的分權邏輯基礎，但與此前的“粗放式發展”邏輯已大不相同。因此，在這一階段實行的舉國體制，無法再回到計劃經濟時期的組織模式與形態，而必須通過市場這一關鍵要素來構建，并且局限于市場無法完成的特殊、重要、緊急領域中的國家目標，如科技創新、災難救助等。新型舉國體制正是在這一時期內集權和分權邏輯在中國政治體系中的階段性動態平衡中產生的。

（三）新型舉國體制的動員邏輯

舉國體制的具體實行過程，是在中國共產黨的領導核心做出決策后，由中央政府牽頭負責，地方政府逐級貫徹執行。改革開放實行30 多年后，地方政府已經成為具有自身利益的理性行為體，獨立性和自主性日益增強，因此，中央和地方之間的合作不能被視為理所當然。地方政府參與實施新型舉國體制的政府行為是自身理性選擇的結果。

古典經濟學家們認為，自由市場的經濟活動使具備理性的個人成為經濟人，經濟人最根本的行為動機是追求自身利益的最大化；這一理論假設被引入政治學中，形成了公共選擇理論，認為政府和官員也是理性人，他們從事政治活動的目的是追求自身利益的最大化。然而，由于中國政治體系中非政黨式競爭選舉導向的政治特征，以及社會主義制度下對政府官員為人民服務的外在要求，理性政治人這一概念更適合用來描述中國地方政府的行為動機和邏輯：以社會整體為主體的公共利益、以社會特定集團為主體的集團利益、以政府組織或“官僚個體”為主體的政府自身利益，這三重利益發生矛盾和沖突后共存形成的多元利益結構，[9]決定了地方政府的行為模式。

地方政府參與實行新型舉國體制，可以獲得政治資本、經濟效益和社會整合三方面的正向收益。從政治角度看，新型舉國體制為地方政府提供了一個在單一目標下實施政府間競爭行為的機會，從而能夠更加凸顯政績，增加主政官員獲取職務晉升的可能。從經濟角度看，參與關鍵核心技術創新的新型舉國體制，是地方政府獲取中央政策和財政支持的重要機遇，同時能夠為地方推進產業升級，加強人才培養。從社會角度看，新型舉國體制可以幫助地方政府培養和發展社會組織，擴大公民政治參與的渠道，提升社會整體的政治認同。

與此同時，地方政府出于保護自身利益的動機，也有消極參與實行新型舉國體制的一面，主要集中于財政壓力和政策博弈兩個方面。分稅制改革后事權與財權的不匹配，導致一些財政收入較低的地方政府在主觀和客觀上都難以完成中央政府制定的目標；在核心科技項目的實施上，不同的地方政府為自身利益會對主導權進行爭奪（如大飛機制造），政策博弈的“輸家”則會不再發揮積極性。因此，中央政府要在實行新型舉國體制的過程中引導地方政府克服消極因素，擴大正向激勵因素的影響。具體表現為四個方面：一是黨治驅動，通過黨委來領導、協調各地方政府行為，開展社會動員；二是政策傾斜，對地方政府在制度和政策保障上予以大力支持；三是經濟補助，對財政收入能力不同、面臨壓力程度不同的地方政府加強中央財政對地方政府的財政投入；四是激勵強制，即通過人事制度措施來提升地方政府的積極性，對有模范示范作用的進行職務晉升和表彰，對有消極行為的則進行行政處罰。

三、新型舉國體制的制度基礎

作為以“集中”為本質特征的舉國體制，與以“分權”為特征的市場經濟制度具有天然的不可兼容，因此，新型舉國體制在社會主義市場經濟制度的條件下得以實行，需要以有中國特色的國家治理制度體系作為制度基礎，主要有三個方面：一是在政黨治理國家過程中形成的特殊治理機制，二是地方政府的有限行政集權和中國式經濟分權機制，三是政黨主導的高社會動員和基層組織化機制。

（一）政黨治理國家過程中形成的特殊治理機制

中國共產黨通過政黨引領國家治理，從而在治國理政的過程中逐漸形成了與政黨治理國家相匹配的治理模式和機制，這些模式和機制為新型舉國體制的實行奠定了制度基礎，其中最為重要的是領導小組機制和項目制。

領導小組機制為新型舉國體制的政黨領導能力提供了制度保證。中國黨政系統中的“小組”首先是作為專項任務型組織而存在的，在這一導向下，“只要出現被認為值得關注的新任務，這些‘小組’就會形成”?！俺鲆蝗蝿?、設一機構”是“小組”在形成上的集中特點和最顯著特征。[10]在舉國體制范疇內，領導小組往往是為應對突發事件或大型活動而設立的機構，可以在體制內部通過規避常規程序的方法行使權力，在多個職能部門之間調配大量資源，獲取社會支持，從而完成一些涉及多個領域、較為復雜或形勢緊急的大局性事件。比如，為完成“兩彈一星”工程而成立的中央原子能事業領導小組，為保障北京奧運順利舉辦而成立的北京奧運會、殘奧會籌備工作領導小組，為抗擊新冠肺炎疫情而成立的中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組等。領導小組的權威通常來源于小組組長，一般是由比原有事務管理范疇更高一級別的行政或黨務領導擔任，以此獲得調配政府內部各部門資源的能力。領導小組機制的優點在于，小組領導獲得了在一定期限內合理支配原本不屬于其管轄的職能部門權力，從而做到打破部門壁壘、解決職能重復問題。從本質上來說，領導小組機制即是黨委系統在組織制度上實現對政府部門進行統合管理的主要模式。通過依托“責任－利益”機制，在領導小組的約束下把各個職能部門聯結起來，形成了部門責任的捆綁，從而重塑了對重大任務目標下對相關政府部門的問責功能。

項目制是在分稅制施行后中央財政加強轉移支付所帶來的制度安排。由于分稅制依靠自下而上抽取地方財政收入歸入中央，導致地方財政空虛而難以應對地方公共治理事務，在這一情勢下中央政府采取專項轉移支付的方式來加強國家治理能力。項目制的治理模式同時體現了國家治理中的中央意志和地方能動性，能夠將國家從中央到地方的各級關系統合起來，從而超越科層制的原有規章和束縛；同時引入了競爭性因素，使行政權力和市場機制同時為國家制定的治理目標發揮作用，實現了國家治理的雙軌制運行。

傳統舉國體制在科研領域終止后，我國替代實行的是“兩總（總指揮、總設計師）”系統下柔性項目制管理模式。項目經理是項目的總指揮，負責對項目進行中的人、財、物進行全面協調和管理；項目技術經理是總設計師，對項目的技術研發和技術管理負全責。項目辦公室設專人負責計劃、質量、合同、技術、成本、進度的管理和協調；在分系統中，設立不同項目小組負責分系統的進度、技術、質量和風險管理。[11]這套制度在“神舟”飛船、大飛機研制、“嫦娥號”登月探索中一直發揮作用，近年來科技研發領域中對新型舉國體制的建立和完善正是由以項目制的存在為基礎而開展的。項目制對科技研發領域建立新型舉國體制的優勢有：一是破除行政體系“壟斷”，加強技術主導作用，強化項目一把手的責任人制度；二是能圍繞整體目標引入市場資源，通過競爭機制以最低成本實現科研進步和技術優化；三是科研項目制往往目標明確、成果可控，可使財政投入的專項資金得到回報。

（二）地方政府的有限行政集權和中國式經濟分權機制

政府主導是新型舉國體制的主要特征，這一特征表現在中國國家治理中即為“政府負責”。地方政府的有限行政集權機制一方面放松了對社會的控制，同時又克服了地方政府對中央政府的離心力；而中國式經濟分權的結果不僅僅是市場（企業）和社會（個人）的繁榮，更重要的是地方政府的公司化。二者的有機結合解決了舉國體制的“集中”特征與市場經濟“分權”特征的矛盾。

行政集權和行政分權的概念區分由法國思想家托克維爾提出。他將政府集權和行政集權進行了區分，前者是指與全國各地都有利害關系的事務，諸如全國性法律的制定和本國與外國的關系問題等；后者則是國內的某一地區特有的，如地方的建設事業。[12]在他看來，行政分權指的是地方政府擁有獨立于中央政府的行政、司法和立法機構。從這一角度來看，改革前和改革后的中國地方政府都屬于行政集權，只是集權的程度有所不同。為表示二者之間的區別，將前者稱為高度行政集權，后者稱為有限行政集權。

在高度行政集權機制下，中央政府負責統籌規劃一切地方政府的經濟活動和財政收支，地方政府只是傳遞中央政府計劃性指令的執行單位，一切受中央政府的支配，并無多少自主性可言；有限行政集權則是在中央財政收入占大頭的情況下，通過支持地方財政制度創新和事權下放，保證了地方政府部分的自由活動空間。在現階段的央地關系中，中央政府通過財政轉移支付和控制地方行政長官人事任命兩條途徑實現了有限行政集權，從而維持了單一制國家形式上的統一性和內容上的靈活性。

政治集權有助于國家在制定重大、優先的戰略目標時不受分權制的掣肘，有限行政集權可以保證在國家目標制定以后，地方政府可以被控制在一定范圍內為這一目標進行服務，而非形成地方和中央互相抗衡的局面。在有限行政集權的作用下，中國式經濟分權呈現出與西方經典自由市場經濟理論下的不同特征。在計劃經濟時期進行的經濟分權對象主要是各層級政府，分權范圍局限在企業的分級管理權限，而非向市場、社會的分權。改革開放后的經濟分權不僅包括中央和地方政府之間在行政管理范圍上的分權，還包括將政府掌控的經濟資源向市場（企業）和社會（個人）的分權。這種利用經濟分權來促進地方政府實現經濟增長的形式，被稱為“維護市場的經濟聯邦制（Market－preserving Federalism）”，指“在一個具有明確權責劃分的中央－地方二級政府體系內部，地方政府在其地域范圍內對地方經濟負有主要責任；同時，一個統一的全國市場使得商品和要素可以跨地區自由流動”[13]?！敖洕摪钪啤钡某霈F被認為是維護了市場機制的運行，而不是導致政府對市場的掠奪。

改革開放后的經濟分權和計劃經濟時期的經濟分權的區別在于，前者是分權基礎上的再集權（分稅制改革），而后者是集權基礎上的分權性嘗試，因此導致了截然不同的經濟成果。經濟分權造成的一個主要后果是地方政府公司化的行為模式。在西方自由主義式的經濟體制下，一般的政府職能是維護市場機制的正常運行，如完善法制建設，提高公共服務水平，以此促進企業發展和經濟增長。而在中國模式中，地方政府不僅發揮著制度維護者的作用，還深度地參與到經濟建設當中，以此促進本地區的發展和城市化進程。地方政府公司化不是經濟改革的主要目標，而是副產品。

中國式經濟分權促使地方政府成為專注經濟利益的行為體；同時在有限行政集權的作用下，地方政府能夠克服自身利益，在政治上服從中央政府的目標制定，從而使中國特色市場經濟條件下的新型舉國體制得以運行。

（三）政黨主導的高社會動員和基層組織化機制

作為通過領導革命戰爭而完成現代國家建設的中國共產黨，強大的基層組織化和社會動員能力是其具備的主要政黨能力之一，新型舉國體制下社會動員的制度基礎即來源于此。在現代國家建設完成后，中國共產黨以“政黨組織社會”的方式對中國社會進行改造，因此，中國共產黨是一種高度嵌入社會機體的使命型政黨，同時也是一種引領社會、形塑社會的政黨組織，通過組織社會來贏得革命、建設和改革的動力支持，實現經濟社會發展、政治基礎鞏固和社會秩序維持。[14]

在計劃經濟時期，中國共產黨在農村通過人民公社制、在城市通過單位制和居委會制度來對社會進行重組和改造，通過對社會基層的再組織化，成功地組織發動了大量的國家運動和社會動員。改革開放后，中國社會借助市場機制的逐步發展和完善，在有限的獨立空間內生發力量進行自我組織，形成了體制外的獨立社會團體，具備了一定資源。前者被稱為“組織化動員”，后者被稱為“社會化動員”。新型舉國體制下的社會動員呈現的是組織化動員和社會化動員協同發展的雙重動員機制。

組織化動員模式主要指黨委和政府領導下的社會團體和基層單位，如團組織、婦女組織、工會和行業組織、居委會等，這一類組織在各自領域發揮職能代表作用，成為不同群體、不同行業和黨保持聯系的制度基礎，這些組織也成為黨和政府部門在基層社會的延伸，為黨發揮著聯系群眾的功能。在新型舉國體制實行的過程中，政黨通過這些群團組織和基層單位在特定群體中進行動員。社會化動員模式主要指在某一行業或領域內，具有一定資源和能力、為著某個專門的社會活動目標而開展的集體行動，如公益組織、環保組織等，這一類組織可以在政府缺位的情況下對社會服務進行補充和完善。在新型舉國體制下，社會組織一般能夠對接政府主管部門并接受任務分配，從而為實現國家目標而提供支持。按照帕特南提出的社會資本理論，源于社會網絡的社會資本有兩種類型，分別是垂直方向的柱狀（Maypole－like）社會資本和水平方向的網狀（Web－like）社會資本。[15]在新型舉國體制的雙重動員機制中，以黨領導的群團組織、基層部門為主體形成的組織化動員體現了柱狀社會資本的特征，以行業和自治組織為主體而形成的社會化動員則體現了網狀社會資本的特征。

雖然計劃經濟時期的全體式總動員模式隨著其政治經濟制度基礎的瓦解已經消失，但是這種國家引領社會動員的邏輯和機制仍然成為中國共產黨進行國家治理時的慣性行為模式，組織化動員為主、社會化動員為輔成為當前中國社會動員的必然選擇。中國共產黨在革命戰爭時期、計劃經濟時期所形成的高社會動員傳統并未消失，在改革開放后仍舊發揮了巨大的作用，從而為新型舉國體制的實施提供了強大的人力物力支持。