外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)：缺憾、價(jià)值取向與進(jìn)路

［摘 要］ 《外商投資安全審查辦法》框架下審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置存在過于抽象而欠缺可操作性、實(shí)質(zhì)涵蓋范圍有限、參考因素列舉不完備、與產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)際投資規(guī)則不協(xié)調(diào)等問題。完善審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，以“安全優(yōu)先，兼顧效率”為價(jià)值取向，以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)和公共利益為原則，把握“嚴(yán)而細(xì)”的立法要求；可細(xì)化“國(guó)家安全”“公共利益”等審查因素的規(guī)定，將“產(chǎn)業(yè)安全”“數(shù)據(jù)安全”“金融安全”“糧食安全”納入安全審查標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)與反壟斷法審查標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性，以收公正、安全、高效利用外資之效。

［關(guān)鍵詞］ 外商投資 ；審查標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)家安全；公共利益；產(chǎn)業(yè)安全

［中圖分類號(hào)］" D913．99 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ 1008-1763（2023）05-0134-10

Abstract：The review criteria under the framework of the Foreign Investment Security Review Measures are too abstract and lack operability， limited in substantive coverage， incomplete in the list of reference factors， and incompatible with industrial policies and international investment rules. The improvement of the review criteria can be led by the overall national security concept， with the value orientation of “prioritizing security and taking into account efficiency”， the principle of safeguarding national economic sovereignty and public interests， and the legislative requirement of “strict but detailed”; the review criteria can be refined to include the provisions on “national security”， “public interest” and other review factors can be refined， and “industrial security”， “data security” and “financial security” can be included. At the same time， coordination with the anti-onopoly law should be enhanced in order to achieve fair， safe and efficient use of foreign investment.

Key words： foreign investment; examination criteria; national security; public interest; industrial security

外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)外商投資國(guó)家安全審查制度的核心內(nèi)容，深刻影響著“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”這一新發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施。自2018年以來，美、德、英、澳等西方發(fā)達(dá)國(guó)家一反“投資自由化”政策，紛紛出臺(tái)新標(biāo)準(zhǔn)以“收緊”外商投資安全審查，由此開啟了外商投資國(guó)家安全審查“泛化”時(shí)代。在此背景之下，為適應(yīng)推動(dòng)形成全面開放新格局并在積極促進(jìn)外商投資的同時(shí)有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)以《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）及新頒布的《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》）為依據(jù)，于2020年12月19日適時(shí)頒布了《外商投資安全審查辦法》，構(gòu)建了以取得“實(shí)際控制權(quán)”為核心要件的安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度，形成了頗具中國(guó)特色的外商投資國(guó)家安全審查制度。然而，從現(xiàn)有研究成果來看，尚有一些重要問題沒有深入展開探討。譬如，安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度立法指導(dǎo)思想的確立、寬嚴(yán)與否，其與國(guó)際投資規(guī)則協(xié)調(diào)等問題還未進(jìn)行深入探討。本文嘗試對(duì)我國(guó)現(xiàn)行外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)存在的問題及原因加以探討，并對(duì)其進(jìn)行法理分析，在此基礎(chǔ)上提出完善我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的建議。

一 外商投資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀及缺憾

（一）外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀

相較于各主要發(fā)達(dá)國(guó)家建立的外商投資國(guó)家安全審查制度，我國(guó)外商投資安全審查制度發(fā)軔較晚。《外商投資法》頒布以前，原“外資三法”中并無直接針對(duì)外商投資實(shí)施國(guó)家安全審查的條款，其法律框架下的外商投資國(guó)家安全審查機(jī)制，主要是通過頒布相應(yīng)的行政法規(guī)或行政規(guī)章來進(jìn)行規(guī)制。直到2003年出臺(tái)《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》才開始關(guān)注外資并購(gòu)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成的影響。2006年8月8日，由商務(wù)部、國(guó)資委等六部門共同修訂發(fā)布了《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），其第12條明確規(guī)定：“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。”此后，國(guó)務(wù)院又于2011年發(fā)布了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），該通知實(shí)際上以行政法規(guī)形式初步建立起了我國(guó)的外資并購(gòu)安全審查制度。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資安全審查試行辦法》，該辦法將自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商投資安全審查的范圍擴(kuò)大延伸至所有新設(shè)投資。可以說原“外資三法”時(shí)代的外資并購(gòu)安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度實(shí)際上是外商投資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的雛形，發(fā)揮著化解外資并購(gòu)引起的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。

經(jīng)過幾十年的高速發(fā)展，我國(guó)對(duì)外開放的發(fā)展模式已由初期“鼓勵(lì)出口、引進(jìn)外資”為主的政策型對(duì)外開放模式邁入新時(shí)代“全方位、高水平、多層次”的制度型對(duì)外開放模式。為推動(dòng)形成更高水平“制度型”對(duì)外開放格局并防范化解外商投資對(duì)國(guó)家安全帶來風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要，我國(guó)于2019年3月15日頒布了《外商投資法》作為外商投資基礎(chǔ)性法律，該法取代了原“外資三法”的地位，明確規(guī)定國(guó)家建立外商投資安全審查制度。鑒于自2018年以來各國(guó)關(guān)于外商投資安全審查立法“趨嚴(yán)”形成了“連鎖效應(yīng)”，2020年12月19日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部適時(shí)聯(lián)合發(fā)布了《外商投資安全審查辦法》，該辦法第4條規(guī)定了外商投資國(guó)家安全審查的范圍，對(duì)安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的完善具有十分積極的意義。盡管如此，從法教義學(xué)的視角看，該審查標(biāo)準(zhǔn)仍然存在過寬等問題。

（二）現(xiàn)行外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的缺憾

1.外商投資安全審查分析框架標(biāo)準(zhǔn)過于抽象，缺乏可操作性

從法條文本來看，安全審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定屬于基礎(chǔ)性、抽象性的規(guī)定。《外商投資法》第35條第1款實(shí)質(zhì)上確立了“影響或可能影響”國(guó)家安全的外商投資安全審查分析框架性標(biāo)準(zhǔn)，但并未進(jìn)一步解釋“國(guó)家安全”包含的內(nèi)容，因而仍需進(jìn)一步細(xì)化才具有可操作性。2020年12月19日頒布的《外商投資安全審查辦法》第4條第2款對(duì)“實(shí)際控制權(quán)”的表現(xiàn)情形作出了立法解釋。但是尚有一些重要的審查因素或概念，既沒有明確加以界定，又沒有列舉相關(guān)情形。譬如，“重要農(nóng)產(chǎn)品”“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行”“重要基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”“其他重要領(lǐng)域”等抽象概念尚未得到進(jìn)一步的界定；其他導(dǎo)致外國(guó)投資者能夠?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、人事、財(cái)務(wù)、技術(shù)等產(chǎn)生重大影響的情形尚需進(jìn)一步加強(qiáng)立法解釋。以上情形，一方面，容易導(dǎo)致審查機(jī)關(guān)在適用安全審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)無所適從；［1］另一方面也容易使審查機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，容易引發(fā)權(quán)力尋租問題。此外，這種審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過于抽象的做法也容易招致資本輸出國(guó)以我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得不夠透明為由加以批評(píng)。［2］

2.以“控制權(quán)”為核心審查要件難以涵蓋全部可能危害國(guó)家安全的外商投資行為

《外商投資安全審查辦法》第4條對(duì)外商投資確立了“控制權(quán)”審查框架標(biāo)準(zhǔn)，形式上已經(jīng)涵蓋了絕對(duì)控股與相對(duì)控股中可能出現(xiàn)的各種“控制”情形。但遺憾的是，由于該審查辦法既沒有劃定一個(gè)相對(duì)控股的審查比例，又沒有對(duì)“其他導(dǎo)致外國(guó)投資者能夠?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、人事、財(cái)務(wù)、技術(shù)等產(chǎn)生重大影響的情形”做出進(jìn)一步解釋，這將可能導(dǎo)致安全審查機(jī)關(guān)在審查相對(duì)控股情形時(shí)無所適從。國(guó)際上通行的外資安全審查控制線基本控制在10%以內(nèi)［3］，因而，這容易使審查機(jī)關(guān)在安全審查實(shí)踐中退而以50%的絕對(duì)控股比例為控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，從而忽視對(duì)更多以非股權(quán)方式實(shí)施“控制”的審查，這會(huì)混淆控制權(quán)與控股權(quán)的區(qū)別，不利于“控制”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。此外，審查機(jī)關(guān)僅僅依據(jù)“控制權(quán)”要件來抑制危害或可能危害國(guó)家安全的外商投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一些外國(guó)投資者仍可能通過轉(zhuǎn)換法律形式來規(guī)避安全審查。譬如，外商經(jīng)常采用VIE法律協(xié)議架構(gòu)來規(guī)避《外商投資法》與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中規(guī)定的限制類或禁止類行業(yè)的審查。［4］

3.安全審查標(biāo)準(zhǔn)中參考因素的列舉需改善

總體國(guó)家安全觀要求全方位、全領(lǐng)域、全時(shí)域關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。由于尚有一些審查因素沒有納入審查標(biāo)準(zhǔn)之中，從而使得我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)存在不足。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)信息正成為一種關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素。然而，我國(guó)當(dāng)前對(duì)外商利用各種投資方式獲取關(guān)鍵行業(yè)或敏感部門的數(shù)據(jù)信息所造成的安全性影響重視度有所不足，缺乏充分評(píng)估，“數(shù)據(jù)信息安全”也尚未被納入到審查標(biāo)準(zhǔn)體系之中。又如，人工智能是一項(xiàng)關(guān)鍵的新興技術(shù)，人工智能領(lǐng)域的外商投資安全問題是美西方發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視的“國(guó)家安全”審查因素，而我國(guó)卻未對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)人工智能產(chǎn)業(yè)做出應(yīng)有的防范。［5］根據(jù)國(guó)際反壟斷法規(guī)定的警戒線標(biāo)準(zhǔn)，外資企業(yè)總體市場(chǎng)占有率的警戒線為20%，一般行業(yè)市場(chǎng)占有率的警戒線為30%，核心關(guān)鍵行業(yè)市場(chǎng)占有率警戒線為10%。截至2018年，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的外資市場(chǎng)控制率為37%左右，已經(jīng)超過行業(yè)控制國(guó)際警戒線。［6］中國(guó)一些重要的行業(yè)如通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)設(shè)備、儀器儀表、軟件、信息傳輸、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、高新技術(shù)行業(yè)，均存在外資市場(chǎng)占有率、控制率偏高的問題，這會(huì)為國(guó)家安全帶來潛在的威脅。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國(guó)的外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的參考因素列舉不完備具有相關(guān)性。

4.外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定與產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定存在沖突

產(chǎn)業(yè)政策與外商投資安全審查的目標(biāo)指向并不一致。我國(guó)在利用外資的過程中存在產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)傾向，容易出現(xiàn)外商投資安全審查讓位于產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)象。我國(guó)對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中限制類、禁止類行業(yè)采實(shí)質(zhì)審查，但應(yīng)當(dāng)注意“國(guó)家安全”的判斷標(biāo)準(zhǔn)比《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的分類標(biāo)準(zhǔn)要更嚴(yán)格，其目錄不僅應(yīng)包括《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的禁止類目錄，也應(yīng)涵蓋部分限制類目錄甚至鼓勵(lì)類目錄、允許類行業(yè)。［7］如，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》《中國(guó)外商投資指引（2020版）》將金融業(yè)列為允許進(jìn)入類的產(chǎn)業(yè)，容易導(dǎo)致外資深入控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)。如伊藤忠商事和泰國(guó)卜蜂企業(yè)完成對(duì)中信銀行兩成股權(quán)價(jià)值達(dá)85億美元的收購(gòu)。［8］眾所周知，金融行業(yè)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)行業(yè)中的核心部門，歷來是對(duì)外資進(jìn)入持警惕態(tài)度的敏感行業(yè)部門，也是應(yīng)當(dāng)被納入國(guó)家安全審查的行業(yè)。因此，金融安全應(yīng)當(dāng)作為外資國(guó)家安全審查的重要考量因素，然而遺憾的是金融安全問題尚未得到足夠的重視。

5.審查標(biāo)準(zhǔn)的部分規(guī)定與國(guó)際投資法“國(guó)家安全例外”條款存在不協(xié)調(diào)

國(guó)際投資法“國(guó)家安全例外”條款是與國(guó)內(nèi)外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)相近的制度設(shè)計(jì)。“國(guó)家安全例外”條款為東道國(guó)以國(guó)家安全利益為由抵御承擔(dān)貿(mào)易自由化義務(wù)提供了合法性支撐。［9］盡管上述兩種制度均是出于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全角度考慮而設(shè)計(jì)，但由于國(guó)際投資法對(duì)“國(guó)家安全例外”條款中“國(guó)家安全”概念也未做出統(tǒng)一性的解釋，導(dǎo)致各國(guó)在其雙邊投資條約中的“國(guó)家安全例外”條款所闡釋的“國(guó)家安全”概念與外資法中“國(guó)家安全”術(shù)語所涵蓋的范圍有所不同，甚至存在沖突之處。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議組織近年的出版物將“國(guó)家安全例外”的范圍拓展延伸至涵蓋國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，這實(shí)際上已經(jīng)突破了傳統(tǒng)上將國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易條約中“國(guó)家安全例外”限定解釋為“國(guó)家的國(guó)防安全和國(guó)際和平與安全”的做法。［10］就此而言，外資法上的“國(guó)家安全”與國(guó)際投資法領(lǐng)域的“國(guó)家安全例外”條款在國(guó)家安全利益上所涵蓋的范圍上存在雙重不確定性，顯示出二者之間的協(xié)調(diào)性不足。

二 造成外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度之失的原因解構(gòu)

（一）“外資依賴癥”引發(fā)外資立法指導(dǎo)思想出現(xiàn)偏差

我國(guó)在利用外資的過程中存在“外資依賴癥”現(xiàn)象，導(dǎo)致利用外資立法指導(dǎo)思想存在偏差。一些地方政府認(rèn)為，外資進(jìn)入能夠幫助解決資金、技術(shù)、管理方面的幾乎所有的難題，外資的作用比內(nèi)資的作用要大得多，外國(guó)投資者的能力就一定高過本國(guó)投資者的能力。這實(shí)際上是一種“外資依賴癥”的表現(xiàn)，導(dǎo)致有些地方政府存在“重外資、輕內(nèi)資”的傾向，將給我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來不利的影響。“外資依賴”觀念影響了我國(guó)外資立法指導(dǎo)思想，反映在原“外資三法”中突出表現(xiàn)為缺失“維護(hù)國(guó)家安全”之立法目的。在《外商投資法》頒布之前，原“外資三法”不僅在具體條文中缺乏維護(hù)國(guó)家安全條款，而且在其目的條款中也沒有明確提出“保障國(guó)家安全”這一關(guān)鍵性術(shù)語。以《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》為例，1979年頒布該法，至2016年間，雖歷經(jīng)三次修正，但該法第1條作為目的性條款，也僅規(guī)定了“為了擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流”，始終未提及“維護(hù)國(guó)家安全”這一目的。

《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法（2016修正）》第1條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)為了擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，允許外國(guó)公司、企業(yè)和其它經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人（以下簡(jiǎn)稱外國(guó)合營(yíng)者），按照平等互利的原則，經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，同中國(guó)的公司、企業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)合營(yíng)者）共同舉辦合營(yíng)企業(yè)。”其他原外資法中的目的性條款也與該法中目的性條款類似。因此，長(zhǎng)期以來，在基礎(chǔ)性的外資立法層面，原外資法的立法指導(dǎo)思想一度出現(xiàn)偏差，未對(duì)給予外資過程中可能出現(xiàn)的國(guó)家安全問題引起足夠的重視。直至2015年，我國(guó)商務(wù)部出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法（草案征求意見稿）》），該意見稿首次在其目的性條款中納入“規(guī)范外國(guó)投資”與“維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益”等核心術(shù)語，

《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》第1條規(guī)定：“為擴(kuò)大對(duì)外開放，促進(jìn)和規(guī)范外國(guó)投資，保護(hù)外國(guó)投資者合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。”體現(xiàn)出外資立法目的的多元性與協(xié)調(diào)性。遺憾的是，受多種因素所限，該意見稿未能最終上升為正式立法文本。2019年頒布的《外商投資法》，其立法指導(dǎo)思想中指出“確立新時(shí)代外商投資法律制度基本框架，為推動(dòng)高水平對(duì)外開放提供有力法治保障”。

關(guān)于《中華人民共和國(guó)外商投資法（草案）》的說明中指出，制定外商投資法的指導(dǎo)思想是：“高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，適應(yīng)推動(dòng)形成全面開放新格局、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的新形勢(shì)新要求，堅(jiān)持對(duì)外開放基本國(guó)策，堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的改革方向，創(chuàng)新外商投資管理制度，確立新時(shí)代外商投資法律制度基本框架，為推動(dòng)高水平對(duì)外開放提供有力法治保障，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。”由此可知，該法的總體基調(diào)為“寬”，具體體現(xiàn)在立法目的條款中刪除了2015年《外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》提出的“維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益”之立法目的。這也反映到了外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)具體條款的設(shè)置之中，于是就產(chǎn)生了規(guī)定得過寬、過于抽象的問題。

此外，我國(guó)在外資立法過程中始終沒有明白何為“利用外資”，往往錯(cuò)誤認(rèn)為只要“引進(jìn)了外資”便是“利用外資”，殊不知引進(jìn)外資并不一定就是利用外資。若不在外資立法中嵌入維護(hù)國(guó)家安全的相關(guān)條款，對(duì)外資加以監(jiān)管或在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)對(duì)外資加以甄別，反而可能造成被外資利用的后果。判斷利用外資還是被外資利用的標(biāo)準(zhǔn)有三：其一，要看國(guó)內(nèi)的資本是否已被充分利用。改革開放以來至21世紀(jì)初，我國(guó)引進(jìn)外資的一個(gè)重要目的在于彌補(bǔ)資金短缺、提升技術(shù)水平以及獲取先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。但時(shí)過境遷，自2018年以來，我國(guó)利用外資的形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。經(jīng)過多年發(fā)展，我國(guó)國(guó)內(nèi)建設(shè)資金已經(jīng)較為充足，應(yīng)在賦予“內(nèi)外資”平等優(yōu)惠待遇并充分利用內(nèi)資的前提下，提高利用外資的質(zhì)量，著重引進(jìn)綠色、高質(zhì)量、高技術(shù)的外資。畢竟，各地方政府在引進(jìn)外資中通常需要給外資提供稅收優(yōu)惠、土地審批程序簡(jiǎn)化等優(yōu)惠條件。若在國(guó)內(nèi)自身建設(shè)資金未被充分利用的前提下而犧牲國(guó)內(nèi)資源不計(jì)成本地引進(jìn)外資，就存在被外資利用的嫌疑。其二，要看引進(jìn)的外資是否對(duì)國(guó)內(nèi)資源的優(yōu)化配置起到促進(jìn)作用。我國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)資源在不同的行業(yè)或地區(qū)處于分布不均的狀態(tài)，因而亟需構(gòu)建統(tǒng)一的內(nèi)部大市場(chǎng)。若引進(jìn)的外資能夠協(xié)調(diào)優(yōu)化不同行業(yè)或領(lǐng)域之間的資源，促進(jìn)內(nèi)部統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，進(jìn)而提高社會(huì)的平均生產(chǎn)率、利潤(rùn)率，那么，我國(guó)就是在利用外資而非被外資利用。其三，要看引進(jìn)的外資能否真正提高技術(shù)創(chuàng)新能力和管理水平。從多年利用外資的實(shí)踐情況來看，外資所帶來的技術(shù)大多是在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)落后淘汰的技術(shù)，而且有一些技術(shù)的引進(jìn)實(shí)質(zhì)上嚴(yán)重危害了自然環(huán)境和生態(tài)安全，對(duì)我國(guó)“碳中和、碳達(dá)標(biāo)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是不利的。此外，由于外商對(duì)高新技術(shù)通常采取高度保密措施，導(dǎo)致高新技術(shù)的溢出效應(yīng)較弱。這警示我國(guó)不要太過信奉引進(jìn)外資中的“技術(shù)溢出效應(yīng)”以及“以市場(chǎng)換技術(shù)”理論，應(yīng)奉行激勵(lì)核心技術(shù)自主研發(fā)的立法指導(dǎo)思想。因此，我國(guó)更需要加強(qiáng)對(duì)外商投資的安全審查而不是弱化審批。外商投資安全審查的法治化、現(xiàn)代化的前提是擁有透明而明確的法律規(guī)定，因而需要使外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置偏向于“嚴(yán)而細(xì)”而不是“寬而粗”。

（二）外資安全審查與總體國(guó)家安全觀協(xié)調(diào)性不足

外資安全審查與總體國(guó)家安全觀協(xié)調(diào)性不足，是造成現(xiàn)行外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度存在上述不足的重要原因之一。國(guó)家安全是安邦定國(guó)之基，是國(guó)家生存與發(fā)展的前提及根本利益所在。為有效維護(hù)新時(shí)代的國(guó)家安全，我國(guó)適時(shí)提出了總體國(guó)家安全觀，并不斷豐富和系統(tǒng)化其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，既重視內(nèi)部安全又重視外部安全。其中，經(jīng)濟(jì)安全中的外部安全實(shí)質(zhì)上涵蓋了要對(duì)外商投資強(qiáng)化“全方位、全領(lǐng)域、全時(shí)域”的國(guó)家安全審查。以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)修訂的《國(guó)家安全法》是調(diào)整國(guó)家安全法律關(guān)系的基本法。《國(guó)家安全法》第3條將“經(jīng)濟(jì)安全”作為總體國(guó)家安全觀“五大要素”中的基礎(chǔ)性要素，并以法律明文規(guī)定的形式加以確立起來。同時(shí)，該法第2條對(duì)“國(guó)家安全”的概念做出了原則性地界定，將“經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”納入了“國(guó)家安全”的范疇。上述兩條規(guī)定實(shí)質(zhì)上彰顯了總體國(guó)家安全觀視野下經(jīng)濟(jì)安全在國(guó)家安全中的重要地位。須知經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全中不可或缺的內(nèi)容，喪失經(jīng)濟(jì)安全將導(dǎo)致其他領(lǐng)域國(guó)家安全缺乏應(yīng)有的物質(zhì)條件保障。譬如，糧食安全作為經(jīng)濟(jì)安全的核心內(nèi)容，對(duì)國(guó)家安全的保障具有重大影響。春秋時(shí)期齊國(guó)相國(guó)管仲不費(fèi)刀兵，僅利用糧食作為武器就擊敗魯、梁兩國(guó)的案例足以令我們警鐘長(zhǎng)鳴。《管子·權(quán)修》篇中更直接指出“地之守在城，城之守在兵，兵之守在人，人之守在粟”［11］。手中有糧、心中不慌，習(xí)近平總書記也明確提出“要確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”［12］。

《外商投資法》中的安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度實(shí)際上是國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度在外資法領(lǐng)域的自然延伸。遺憾的是《外商投資安全審查辦法》下的安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置未充分地貫徹總體國(guó)家安全觀的精髓以及實(shí)質(zhì)要求，導(dǎo)致安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)失之于寬。，由于我國(guó)《外商投資安全審查辦法》在對(duì)外商“投資關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品”的國(guó)家安全審查中實(shí)質(zhì)上采“控制權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)，可能忽視對(duì)更多以非股權(quán)方式實(shí)施“控制”審查，從而對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)糧食或試圖控制糧食生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈的安全風(fēng)險(xiǎn)防范有所不足。以重要農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的農(nóng)業(yè)行業(yè)為例，《2020年版負(fù)面清單》允許小麥新品種選育和種子生產(chǎn)由外資控股，實(shí)質(zhì)上是過度開放而貫徹總體國(guó)家安全觀不足的表現(xiàn)。［13］須知糧食品種選育和種子生產(chǎn)直接涉及糧食安全的核心問題，依照歷史經(jīng)驗(yàn)看，一旦為外資所控制將可能引發(fā)糧食危機(jī)，因此不可不慎重行事。外商投資領(lǐng)域是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，需要平衡開放與安全兩方面的利益需要，應(yīng)注意在維護(hù)國(guó)家安全的前提下促進(jìn)高水平引進(jìn)及利用外資。現(xiàn)行外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的“過寬”，實(shí)際上是外資安全審查與總體國(guó)家安全觀協(xié)調(diào)性不足的表現(xiàn)。

（三）對(duì)關(guān)鍵性行業(yè)、敏感部門的開放風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足

我國(guó)對(duì)某些關(guān)鍵性行業(yè)的重要性、對(duì)外資完全開放的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估不足，導(dǎo)致外資對(duì)某些關(guān)鍵性行業(yè)的安全影響未被納入審查因素的規(guī)定之中。這些關(guān)鍵性行業(yè)或敏感部門包括金融行業(yè)、能源行業(yè)、電信行業(yè)、數(shù)據(jù)信息行業(yè)等。以金融業(yè)為例，金融業(yè)的對(duì)外開放，雖然能夠在一定程度上倒逼國(guó)內(nèi)銀行業(yè)提質(zhì)增效，但在過度開放或倉(cāng)促開放的過程中若防范不足易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。譬如，韓國(guó)于1997年為進(jìn)一步吸引外資而取消了對(duì)外資銀行單一持股與合計(jì)持股比例的限制性要求，導(dǎo)致在2005年時(shí)外資控股銀行資產(chǎn)占韓國(guó)銀行總資產(chǎn)比超過70%。［14］這給韓國(guó)金融業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)帶來重大的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在金融業(yè)務(wù)多傾向于個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，而較少支持實(shí)體制造行業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致韓國(guó)實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)“空心化”嚴(yán)重。此外，絕大部分東歐國(guó)家也出現(xiàn)了與韓國(guó)類似的情形。這警示我國(guó)應(yīng)細(xì)化而充分地做好金融業(yè)全面對(duì)外開放的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2020年4月1日，中國(guó)金融市場(chǎng)中64個(gè)行業(yè)正式對(duì)外資全面開放。然而，目前我國(guó)對(duì)金融業(yè)全面對(duì)外開放的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有所不足，特別是對(duì)金融業(yè)對(duì)外開放中所涉及金融信息流通安全問題的監(jiān)管乏力。譬如，金融支付領(lǐng)域的海量金融信息安全問題頗為嚴(yán)重，面臨著被外資控制并掌握金融核心數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全存在較大的潛在威脅。2019年9月30日，美國(guó)PayPal公司旗下子公司美銀寶信息技術(shù)（上海）有限公司以絕對(duì)控股方式收購(gòu)了國(guó)付寶70%的股權(quán)，得以順利進(jìn)入中國(guó)金融支付領(lǐng)域。［15］在金融業(yè)全面放開的現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)行以外資進(jìn)入行業(yè)和外資控股為主要審查范圍和審查內(nèi)容的國(guó)家安全審查制度與金融全面開放的現(xiàn)實(shí)不匹配，難以保障國(guó)家金融安全。［16］類似地，我國(guó)對(duì)外資進(jìn)入其他關(guān)鍵行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估也有所不足，導(dǎo)致國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的功能效應(yīng)趨弱。

三 總體國(guó)家安全觀視域下安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的價(jià)值取向：“安全優(yōu)先，兼顧效率”

（一）安全價(jià)值優(yōu)先

總體國(guó)家安全觀是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。總體國(guó)家安全觀要求“總體上”要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，強(qiáng)調(diào)從基本國(guó)情、發(fā)展階段、綜合實(shí)力水平、大國(guó)博弈關(guān)系“四個(gè)維度”綜合考慮涉及“五大要素”和“五對(duì)關(guān)系”中蘊(yùn)含的國(guó)家安全問題。如前所述，“經(jīng)濟(jì)安全”是“五大要素”中的基礎(chǔ)性要素，其重要性可見一斑。“五對(duì)關(guān)系”是指既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國(guó)土安全，又重視國(guó)民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。因此，總體國(guó)家安全觀是外部安全與內(nèi)部安全、國(guó)土安全與國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自身安全與共同安全等各類型安全要素的有機(jī)統(tǒng)一。［17］總體國(guó)家安全觀還要求堅(jiān)持底線思維，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果。外商投資領(lǐng)域?qū)儆诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域，總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)要及時(shí)防范化解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)［18］，因而在相關(guān)立法中防范化解外商投資領(lǐng)域蘊(yùn)含的重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)就成為應(yīng)有之義。［19］

外商投資國(guó)家安全審查制度是東道國(guó)用以抵御外商投資所引起系列經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障。各國(guó)對(duì)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定各有不同，但也包含著一些共同的條款，譬如對(duì)國(guó)家安全、公共利益、產(chǎn)業(yè)安全、就業(yè)安全、金融安全的影響等條款。這些條款傳遞出的共識(shí)便是各國(guó)需要對(duì)外資加以甄別以保障國(guó)家安全。從各國(guó)外資立法的實(shí)踐來看，不論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，都始終未忽視在其外資法中對(duì)外商投資加強(qiáng)安全審查，以維護(hù)國(guó)家安全。從總體國(guó)家安全觀的視角來看，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是引進(jìn)和利用外資的前提。因而，外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的設(shè)計(jì)首先就應(yīng)當(dāng)注重考慮維護(hù)國(guó)家安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。外商投資對(duì)東道國(guó)可能產(chǎn)生至少三種不同的威脅：［20］372-373削弱東道國(guó)的供應(yīng)主導(dǎo)權(quán)，產(chǎn)生損害東道國(guó)利益的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以及從事破壞或間諜活動(dòng)的可能性。由此可見在外資立法領(lǐng)域，重視安全這一法價(jià)值的重要性。因此，在利用外資時(shí)，東道國(guó)尤其是發(fā)展中東道國(guó)有必要在其外商投資立法中規(guī)定國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度來對(duì)可能帶來消極影響的外資加以甄別，以保障國(guó)家安全利益的實(shí)現(xiàn)。

（二）兼顧效率價(jià)值

外商投資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的設(shè)計(jì)除應(yīng)貫徹安全價(jià)值要求之外，還應(yīng)貫徹效率價(jià)值的要求，并應(yīng)在安全利益與效率利益之間實(shí)現(xiàn)平衡協(xié)調(diào)。一味地強(qiáng)調(diào)安全價(jià)值，也不完全符合外資立法的目的。“一國(guó)本無義務(wù)讓外資進(jìn)入并給予外資優(yōu)惠待遇”，［21］90但一國(guó)想要發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，則必須以開放的姿態(tài)主動(dòng)融入世界經(jīng)濟(jì)大潮，因而保持適當(dāng)?shù)耐赓Y引進(jìn)量就成為更優(yōu)之舉。外資立法的一個(gè)重要目的便是吸引并切實(shí)利用外資發(fā)展東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)，解決東道國(guó)存在的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)方面的不足，從而提高東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力。所以，對(duì)于符合“三不”標(biāo)準(zhǔn)的外資，東道國(guó)外資法還是應(yīng)當(dāng)加以保護(hù)和鼓勵(lì)。所謂“三不”標(biāo)準(zhǔn)是指不損害東道國(guó)國(guó)家主權(quán)和社會(huì)公共利益，不對(duì)東道國(guó)關(guān)鍵行業(yè)形成壟斷性控制，不減損東道國(guó)國(guó)民的生活環(huán)境和工作環(huán)境的外資。外商投資安全制度審查標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)計(jì)時(shí)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)效率這一價(jià)值追求，以便使引進(jìn)的外資創(chuàng)造出優(yōu)良的效率，從而實(shí)現(xiàn)開放與安全利益的平衡協(xié)調(diào)。

四 我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的完善建議

如前所述，以《通知》、《外商投資法》及其實(shí)施條例、《外商投資安全審查辦法》為基礎(chǔ)建立起來的外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度仍然存在一定缺陷，亟須改進(jìn)。

（一）樹立正確的外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)立法指導(dǎo)思想

我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的立法指導(dǎo)思想受“外資萬能論”的影響，導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置存在過寬的問題。正確的外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的立法指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)是：以總體國(guó)家安全觀為指引，在遵循全方位維護(hù)國(guó)家安全的前提下，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，結(jié)合“負(fù)面清單”強(qiáng)化重點(diǎn)、核心、關(guān)鍵領(lǐng)域的國(guó)家安全審查，依據(jù)行業(yè)或領(lǐng)域重要性程度的不同開展差異化的國(guó)家安全審查，從而平衡進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放與維護(hù)國(guó)家安全兩個(gè)方面的利益需求。具言之，我國(guó)應(yīng)遵循“安全優(yōu)先，兼顧效率”價(jià)值取向，對(duì)非重點(diǎn)或非關(guān)鍵行業(yè)的外資并購(gòu)適當(dāng)降低國(guó)家安全審查的強(qiáng)度，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)、關(guān)鍵或敏感部門或產(chǎn)業(yè)的外資并購(gòu)全方位地強(qiáng)化事前、事中、事后審查，對(duì)限制和禁止類的產(chǎn)業(yè)也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化而非弱化國(guó)家安全審查，而對(duì)允許和鼓勵(lì)類的產(chǎn)業(yè)可以放開事前審查而采取備案制，僅對(duì)其中可能影響國(guó)家安全的外商投資展開事中、事后審查。

（二）“國(guó)家安全”審查因素實(shí)現(xiàn)具體化與抽象化的統(tǒng)一

盡管目前立法者對(duì)“國(guó)家安全”這一概念難以做到周延的界定，但是“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容不僅應(yīng)當(dāng)盡可能地詳細(xì)列舉，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)抽象術(shù)語做適當(dāng)解釋。美國(guó)細(xì)化其外商投資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的立法值得我國(guó)借鑒。美國(guó)于2007年頒布生效的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》雖沒有明確界定“國(guó)家安全”的含義，但列舉出了對(duì)外資展開國(guó)家安全審查時(shí)所需考慮的因素，包括：國(guó)防需求、外國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制、并購(gòu)交易對(duì)主要能源資產(chǎn)、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、重要能源和重要資源的供給等的影響。［22］此外，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的年報(bào)中也列出了可能對(duì)國(guó)家安全造成影響的12項(xiàng)考慮因素，這些審查因素主要是針對(duì)外資控制美國(guó)企業(yè)的性質(zhì)所造成的影響。［23］

為更有效地平衡對(duì)外開放與國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)還于2020年2月13日修訂了《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》框架下的外商投資國(guó)家安全審查規(guī)定，將“涵蓋交易”擴(kuò)大至包括對(duì)（1）美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施和（2）美國(guó)軍事或其他國(guó)家安全相關(guān)場(chǎng)所附近的房地產(chǎn)的外國(guó)非控股投資。［5］該法案第1702條第（C）款還明確規(guī)定了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)在考量國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮的因素包括：（1）涵蓋交易是否涉及下述的特別關(guān)注國(guó)家：其已顯示或宣布該國(guó)以獲取某種關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施為戰(zhàn)略目標(biāo)，這將影響美國(guó)在國(guó)家安全相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位；（2）下述因素造成的國(guó)家安全相關(guān)影響：外國(guó)政府或外國(guó)人對(duì)任何一種關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、能源資產(chǎn)、關(guān)鍵材料或關(guān)鍵技術(shù)的累積控制，或外國(guó)政府或外國(guó)人進(jìn)行的涉及此類事項(xiàng)的近期交易的模式；（3）與美國(guó)企業(yè)進(jìn)行涵蓋交易的外國(guó)人此前是否遵守美國(guó)法律和法規(guī)；（4）外國(guó)人對(duì)美國(guó)工業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制對(duì)于美國(guó)滿足國(guó)家安全要求的能力和實(shí)力的影響，包括人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料和其他供給和服務(wù)的可用性。考量“人力資源的可用性”時(shí)，應(yīng)將該術(shù)語解釋為包含因下述人員的就業(yè)減少導(dǎo)致的可用性降低；其知識(shí)或技能對(duì)國(guó)家安全（包括美國(guó)持續(xù)生產(chǎn)國(guó)防部或其他強(qiáng)化美國(guó)國(guó)家安全的聯(lián)邦部門或機(jī)構(gòu)可能采購(gòu)的物品）至關(guān)重要的美國(guó)人；（5）涵蓋交易可能直接或間接將美國(guó)公民的個(gè)人身份信息、遺傳信息或其他敏感數(shù)據(jù)泄露給外國(guó)政府或外國(guó)人，且該外國(guó)政府或外國(guó)人可能以威脅國(guó)家安全的方式利用上述信息；（6）涵蓋交易是否可能在美國(guó)加劇或造成新的網(wǎng)絡(luò)安全漏洞，或者可能導(dǎo)致外國(guó)政府獲得從事下述活動(dòng)的重要能力：針對(duì)美國(guó)的惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，包括為影響聯(lián)邦政府部門選舉結(jié)果而進(jìn)行的活動(dòng)。

從該條的內(nèi)容來看，美國(guó)外國(guó)投資安全審查因素至少包括但不限于以下幾種安全：關(guān)鍵技術(shù)或材料安全、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵能源資產(chǎn)安全、就業(yè)安全、敏感數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全。同時(shí)，為進(jìn)一步明確第1702條第（C）款中“控制”“關(guān)鍵”“敏感”“惡意”“重要”等抽象性術(shù)語的含義，該法第1703條作為特別條款將上述“抽象化”的術(shù)語加以明確化、具體化。該條對(duì)可能被利用來威脅國(guó)家安全的“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”一詞做出了明確界定：包括由美國(guó)企業(yè)維護(hù)或收集的10類“可識(shí)別數(shù)據(jù)”，這些企業(yè)（1）將產(chǎn)品或服務(wù) “鎖定或定制” 給某些人群（例如，美國(guó)機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)或具有國(guó)家安全職能的政府人員）；（2）維護(hù)或收集超過100萬個(gè)人的數(shù)據(jù)；或（3）作為其主要產(chǎn)品或服務(wù)的一部分，具有維護(hù)或收集超過100萬個(gè)人數(shù)據(jù)的明顯目標(biāo)。涵蓋的數(shù)據(jù)類別包括某些金融、地理位置和健康數(shù)據(jù)，以及基因測(cè)試結(jié)果。［24］2019年9月17日出臺(tái)的FIRRMA實(shí)施細(xì)則草案實(shí)際上繼續(xù)并加強(qiáng)了這一趨勢(shì)。此外，該實(shí)施細(xì)則還規(guī)定了外國(guó)投資委員會(huì)可以對(duì)一些非控制形式的外商投資加以審查：（1）獲得信息、某些權(quán)利或參與某些涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的美國(guó)企業(yè)的決策（即TID企業(yè)）；（2）外國(guó)人權(quán)利的任何變化，如果這種變化可能導(dǎo)致外國(guó)對(duì)美國(guó)企業(yè)的控制或?qū)δ承┟绹?guó)企業(yè)的投資；以及（3）任何其他交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排，旨在或意圖逃避或規(guī)避外國(guó)投資委員會(huì)的審查程序。［25］由此可見，美國(guó)最新出臺(tái)的外商投資安全審查法案及其實(shí)施細(xì)則實(shí)際上強(qiáng)化了對(duì)外資的安全審查，既包括“控制性”交易，又包括“非控制性”交易。

美國(guó)最新外商投資安全審查制度之間存在一些特點(diǎn)：［26］（1）將關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)信息安全納入”國(guó)家安全“審查因素。（2）更為重視外國(guó)政府控制或由外國(guó)政府控制的實(shí)體參與的交易。通常美歐將國(guó)有企業(yè)視為外國(guó)政府控制的實(shí)體，這實(shí)際上對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的海外投資存在歧視性審查。（3）外商投資安全審查趨嚴(yán)，并將“國(guó)家安全”或“公共秩序”的解釋具體化。

我國(guó)“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容不應(yīng)如美國(guó)模式規(guī)定在狹窄的范圍之內(nèi)，而應(yīng)當(dāng)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)全方位地關(guān)注國(guó)家安全問題。這是因?yàn)樵谕馍掏顿Y領(lǐng)域，我國(guó)作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家與美國(guó)作為具有全球經(jīng)濟(jì)霸主地位的國(guó)家，所需關(guān)注的國(guó)家安全問題存在較大差異。美國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略以加強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)霸主地位為內(nèi)核，因而對(duì)外商投資領(lǐng)域的國(guó)家安全審查側(cè)重于維持并增強(qiáng)自身對(duì)外資的掌控力以及全球經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。［27］美國(guó)以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向的外資法律體系較為完備，且處于動(dòng)態(tài)更新之中。因而，美國(guó)法律層面對(duì)外資的掌控力通常較強(qiáng)。相對(duì)而言，美國(guó)建構(gòu)的外資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)可以更為突出特定時(shí)期維護(hù)國(guó)家安全的特殊需要。而我國(guó)正處于推動(dòng)形成高水平對(duì)外開放新格局的歷史新階段，對(duì)外資開放的領(lǐng)域和程度越大，就越需要在進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的過程中增強(qiáng)國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，應(yīng)以總體國(guó)家安全觀全方位地統(tǒng)領(lǐng)外資領(lǐng)域的國(guó)家安全審查問題。各國(guó)安全審查標(biāo)準(zhǔn)所給出的考慮因素或曰審查重點(diǎn)，往往反映了不同國(guó)家對(duì)于國(guó)家安全涵蓋范圍或側(cè)重點(diǎn)的不同理解。［28］我國(guó)的國(guó)家安全審查因素除吸收美國(guó)的規(guī)定以外，還應(yīng)當(dāng)有自己特殊的關(guān)注點(diǎn)。為進(jìn)一步維護(hù)國(guó)家安全，2015年我國(guó)頒布了《國(guó)家安全法》，該法第59條規(guī)定了國(guó)家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制的審查因素。其中提到了“特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)”“網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)”“涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目”等外資進(jìn)入可能對(duì)國(guó)家安全造成影響的“國(guó)家安全”審查因素。誠(chéng)然，這些“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容規(guī)定對(duì)理解我國(guó)的外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)有益，但《國(guó)家安全法》規(guī)定的有些“國(guó)家安全”審查因素仍然規(guī)定過于抽象，需要進(jìn)一步解釋。對(duì)此，2015年出臺(tái)的《外商投資法（草案征求意見稿）》第32條對(duì)審查因素采“列舉+兜底”模式做出了規(guī)定，這值得借鑒。

我國(guó)外資法中“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，協(xié)調(diào)《國(guó)家安全法》中對(duì)“國(guó)家安全”的界定，具體應(yīng)包括如下幾個(gè)方面：一是國(guó)防與軍事安全。主要應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入的行業(yè)是否涉及國(guó)防與軍事領(lǐng)域、影響國(guó)防與軍事安全的程度。二是經(jīng)濟(jì)安全。主要審查外資進(jìn)入是否對(duì)重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生控制性影響。此外，外資進(jìn)入的市場(chǎng)控制率、技術(shù)控制率、品牌控制率、行業(yè)控制率等方面也要審查。三是文化安全。審查標(biāo)準(zhǔn)可包括：外資進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)是否會(huì)對(duì)我國(guó)核心價(jià)值觀造成沖擊性影響，是否宣傳了不健康（如“黃賭毒”等）思想，是否會(huì)對(duì)我國(guó)的公共道德以及傳統(tǒng)美德造成沖擊。四是社會(huì)安全。主要審查外資的進(jìn)入是否會(huì)影響社會(huì)公共秩序的正常進(jìn)行。社會(huì)公共秩序指一些重要的社會(huì)領(lǐng)域，如就業(yè)、出行等與公民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。五是政治安全。一些外資受外國(guó)政府或者其他組織的控制，而這種外資背后會(huì)隱藏著某些政治意圖。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)審查重大外資并購(gòu)案背后的實(shí)際控制人情況及其背后的政治意圖。六是網(wǎng)絡(luò)與信息安全。外資進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域可能會(huì)引發(fā)個(gè)人隱私泄露、國(guó)家有關(guān)安全信息被竊取、行業(yè)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問題。要維護(hù)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全，可審查外資進(jìn)入是否存在泄露個(gè)人隱私等私密信息，是否存在國(guó)家有關(guān)安全信息被竊取的可能性。七是金融安全。主要審查外資并購(gòu)金融企業(yè)后的實(shí)際控制人情況及市場(chǎng)占有率等情形。對(duì)于直接設(shè)立金融性質(zhì)的企業(yè)等投資活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入后的行業(yè)控制率；而對(duì)于間接的外商金融投資活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入的規(guī)模、流向、期限等可能影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定的情形。八是匯率安全。主要應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入是否存在使匯率市場(chǎng)出現(xiàn)重大動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)，并可嘗試列出需要政府審批的資本交易類型、規(guī)模等可能引發(fā)匯率安全的影響因素清單。九是資源能源安全。應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入的行業(yè)是否存在控制我國(guó)關(guān)鍵性或戰(zhàn)略性資源與能源的風(fēng)險(xiǎn)。十是糧食安全。糧食安全事關(guān)一國(guó)百姓的福祉與國(guó)家的核心安全。我國(guó)可遵循安全價(jià)值優(yōu)先，對(duì)外資進(jìn)入糧食生產(chǎn)、加工、收儲(chǔ)、銷售等全產(chǎn)業(yè)鏈流程進(jìn)行審查。譬如，我國(guó)可規(guī)定外資利用我國(guó)土地生產(chǎn)糧食，在同等條件下應(yīng)優(yōu)先銷售于我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。這一做法并不影響高水平對(duì)外開放新格局的形成。因?yàn)槿魲l件不同，外資利用我國(guó)土地生產(chǎn)的糧食仍可享受銷售自由。若條件相同，則該條將在遵循維護(hù)安全優(yōu)先的價(jià)值取向之下有助于維護(hù)本國(guó)糧食安全，也無損于外商投資者的正常利潤(rùn)獲取，并不會(huì)對(duì)引進(jìn)外資造成實(shí)質(zhì)性的不利影響。此外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定一些不得進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。如不得種植轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物、不得種植對(duì)土地產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p傷的農(nóng)作物、不得種植會(huì)對(duì)生態(tài)安全造成嚴(yán)重危害的農(nóng)作物等可能威脅我國(guó)糧食安全的情形。

當(dāng)然，立法者不可能對(duì)“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容詳盡地列舉。因此，對(duì)于一些尚未列舉的和尚未出現(xiàn)的有關(guān)國(guó)家安全的因素，可以采用兜底條款模式，賦予政府有關(guān)部門靈活處置的權(quán)力，以彌補(bǔ)列舉遺漏產(chǎn)生的不足及適應(yīng)未來安全形勢(shì)變化的需要。

（三）納入并適當(dāng)細(xì)化“公共利益”審查因素中涵蓋的內(nèi)容

外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度納入“公共利益”審查標(biāo)準(zhǔn)具有立法支撐。譬如，日本于2019年修訂通過的《外匯與外國(guó)貿(mào)易法》將“公共秩序”“公共安全”納入外商投資安全審查的領(lǐng)域。［29］因此，在外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度中也應(yīng)當(dāng)存在維護(hù)本國(guó)公共利益或社會(huì)利益的條款。言及社會(huì)公共利益，首先便需厘清“公共利益”一詞所包含的內(nèi)容，但目前尚無統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn)。龐德在其《法理學(xué)》（第三卷）中把公共利益分為以下幾個(gè)部分：一是一般安全利益（包括國(guó)防安全和衛(wèi)生安全）；二是社會(huì)制度安全利益（如政府制度和經(jīng)濟(jì)制度） ；三是一般道德利益（如誠(chéng)實(shí)信用和公序良俗）；四是社會(huì)重要資源保護(hù)利益；五是一般的進(jìn)步利益（包括經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、政治進(jìn)步、文化進(jìn)步）；六是個(gè)人基本生活利益。［30］從這些所關(guān)涉的利益內(nèi)容來看，龐德對(duì)公共利益的歸納可以為我國(guó)設(shè)計(jì)外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)中的公共利益條款提供有益思路。

前述已從理論層面分析了公共利益的內(nèi)涵，但在外資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，“公共利益”審查因素也需要實(shí)現(xiàn)具體化與抽象化的統(tǒng)一。除上述龐德歸納的公共利益或社會(huì)利益的內(nèi)涵可以加以刪減吸收之外，在抽象表達(dá)“公共利益”審查因素的內(nèi)容時(shí)應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：其一，需考察外資進(jìn)入文化行業(yè)對(duì)我國(guó)一般道德和公共道德的沖擊程度。其中，公共道德的內(nèi)容可參考《中華人民共和國(guó)民法典》中的公序良俗所涵蓋的內(nèi)容加以列舉。其二，需考察外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)自然資源與人力資源配置的影響程度、對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)和人權(quán)保障的影響。其中，可重點(diǎn)考察外資進(jìn)入是否使原先能夠支配的各種資源被外國(guó)投資者壟斷了或?qū)嶋H控制了，是否促進(jìn)了我國(guó)國(guó)內(nèi)就業(yè)。其三，外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新能力、管理水平提升方面的影響。其四，外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全的影響程度，應(yīng)審查外資進(jìn)入是否符合國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，是否存在嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的可能。其五，外資進(jìn)入后的市場(chǎng)控制率、技術(shù)控制率、控股率是否超警戒線。同時(shí)，我國(guó)還可將外資立法中的“公共利益”審查因素進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。譬如，包括但不限于（1）關(guān)于外資對(duì)就業(yè)和人權(quán)的影響，可在有關(guān)條款中規(guī)定外資并購(gòu)裁員比例不超過1%，且應(yīng)當(dāng)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況逐年增加勞動(dòng)者工資和福利待遇；（2）關(guān)于外資對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響，可規(guī)定外國(guó)以技術(shù)入股需使用領(lǐng)先于國(guó)內(nèi)技術(shù)水平或不低于我國(guó)已掌握的技術(shù)水平，否則將對(duì)該技術(shù)的引進(jìn)施加審查；（3）關(guān)于外資對(duì)環(huán)境污染的影響，應(yīng)審查外資引進(jìn)的技術(shù)是否是已經(jīng)落后淘汰的技術(shù)，是否是會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重污染的技術(shù)，可規(guī)定限制或禁止引進(jìn)可能造成巨大環(huán)境污染的技術(shù)。當(dāng)然，除就業(yè)安全與技術(shù)引進(jìn)問題之外，我國(guó)還可通過設(shè)定兜底條款的形式對(duì)其他可能使東道國(guó)公共利益受損的外商投資方式加以概括，賦予政府有關(guān)部門靈活處置的權(quán)力，以彌補(bǔ)列舉遺漏產(chǎn)生的不足及適應(yīng)未來安全形勢(shì)變化的需要。

（四）將產(chǎn)業(yè)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系納入審查標(biāo)準(zhǔn)之中

外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的一個(gè)重要目的就在于維護(hù)東道國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全。但我國(guó)對(duì)于什么是“產(chǎn)業(yè)安全”、如何評(píng)價(jià)“產(chǎn)業(yè)安全”以及如何在立法中維護(hù)“產(chǎn)業(yè)安全”在認(rèn)識(shí)上仍然有所不足。經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)產(chǎn)業(yè)安全有一系列的評(píng)價(jià)指標(biāo)（見表1），可供立法者參考借鑒。從表1中可以看出，產(chǎn)業(yè)安全可以從三個(gè)方面來評(píng)價(jià)，但在立法中，只有產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)與市場(chǎng)控制力評(píng)價(jià)值得吸收。產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)中國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)、市場(chǎng)集中度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度等指標(biāo)皆可納入外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)之中。此外，在市場(chǎng)控制力的評(píng)價(jià)中，可供立法借鑒和吸收的指標(biāo)有：其一，外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的行業(yè)控制率；其二，外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的重要核心技術(shù)控制率；其三，外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的市場(chǎng)品牌控制率；其四，外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的上市公司股權(quán)控制率；其五，外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的對(duì)我國(guó)重要企業(yè)的控制程度；其六，外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的對(duì)我國(guó)重要行業(yè)（如金融、能源、化工、重型機(jī)械行業(yè)）的控制程度；其七，外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的外資國(guó)別集中度；其八，外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的抑制程度；其九，外資進(jìn)入可能對(duì)我國(guó)的市場(chǎng)占有率。當(dāng)然，對(duì)沒有列舉的因素，可采兜底條款模式，賦予政府有關(guān)部門靈活的自由裁量權(quán)，以更好地應(yīng)對(duì)外資進(jìn)入所帶來的產(chǎn)業(yè)安全問題。

（五）外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)與反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化協(xié)調(diào)性

外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的功能在于防范外資對(duì)東道國(guó)關(guān)鍵行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的壟斷性控制，以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。從這個(gè)意義上考慮，外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)也充當(dāng)著類似反壟斷法審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)可能排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為開展反壟斷審查的功能。《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以處簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）第31條規(guī)定：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”因此，對(duì)于外資的“控制性”并購(gòu)行為，東道國(guó)不僅可啟動(dòng)國(guó)家安全審查制度對(duì)外資并購(gòu)行為進(jìn)行審查，而且也可以依據(jù)反壟斷法審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外資壟斷行為加以認(rèn)定和處罰，從而既達(dá)到保護(hù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序的目的，又達(dá)到維護(hù)國(guó)家安全的目的。只不過反壟斷法是在外資進(jìn)入后對(duì)外資已經(jīng)造成的壟斷行為進(jìn)行審查，而外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度則是在準(zhǔn)入階段對(duì)類似潛在安全影響的外資進(jìn)行審查。既然外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度在某種意義上承擔(dān)著與反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)相類似的功能，那么就應(yīng)當(dāng)注意這兩種標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接問題。

關(guān)于如何加強(qiáng)這兩種審查標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)問題，筆者認(rèn)為其銜接的突破點(diǎn)在于“產(chǎn)業(yè)安全”審查因素的銜接。其基本思路是在外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度下協(xié)調(diào)安全審查標(biāo)準(zhǔn)與反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)，可嘗試形成“負(fù)面清單+安全審查+反壟斷審查”的安全審查體系。［32］具體來說，首先，可在《外商投資法》中界定“國(guó)家安全”所涵蓋的范圍，將“產(chǎn)業(yè)安全”納入“國(guó)家安全”的范圍之內(nèi)；其次，《外商投資安全審查辦法》可將外商對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)安全的影響納入安全審查因素之中，同時(shí)界定“關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)”涵蓋的范圍或者提供關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)目錄；再則，可在該辦法中增加規(guī)定“產(chǎn)業(yè)安全審查與產(chǎn)業(yè)反壟斷審查”相銜接的實(shí)體與程序性條款，該新增條款應(yīng)與《反壟斷法》第31條的規(guī)定直接對(duì)接；最后，如前所述，應(yīng)盡可能地界定“產(chǎn)業(yè)安全”涵蓋的范圍并建立起相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系以“統(tǒng)合”安全審查標(biāo)準(zhǔn)與反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)。［33］

五 結(jié) 語

引進(jìn)和利用外資的前提是確保國(guó)家安全。安全審查標(biāo)準(zhǔn)是外商投資安全審查制度的核心內(nèi)容，其內(nèi)容的寬嚴(yán)與否、完備與否、細(xì)化與否等均會(huì)對(duì)防范國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)與保障開放利益需求的平衡產(chǎn)生重大影響。各國(guó)外資立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分表明外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)把握“嚴(yán)而細(xì)”的總要求，采“列舉+概括”模式盡可能完備列舉安全審查參考因素。此外，《外商投資安全審查辦法》框架下審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置還應(yīng)始終堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，擴(kuò)大并細(xì)化外資立法中“國(guó)家安全”所涵蓋的范圍，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)外資安全、高效地利用。

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