退養(yǎng)還湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

□文/趙可晴

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇·南京）

［提要］為了踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，2019年高郵市新民村正式完成邵伯湖境內(nèi)退養(yǎng)還湖工作。本文通過對新民村參與退養(yǎng)還湖失水漁民的問卷調(diào)查和實(shí)地訪談，研究退養(yǎng)還湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成果和不足，并提出政策性建議。

一、研究背景

為策應(yīng)中央提出的生態(tài)文明建設(shè)的具體指示精神，江蘇省迅速響應(yīng)。2016年11月18日，江淮生態(tài)大走廊寫入中國共產(chǎn)黨江蘇省第十三次代表大會工作報告，報告中提到在南水北調(diào)沿線高起點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)江淮生態(tài)大走廊，以此為主軸構(gòu)筑起江淮大地的生態(tài)安全屏障。2016年11月16日，江蘇省委、省政府提出，從2016年底開始實(shí)施“兩減六治三提升”（簡稱“263”）行動，提出了治理太湖水環(huán)境的目標(biāo)任務(wù)。2017年揚(yáng)州市委、市政府在“263”專項(xiàng)行動的“六治”中率先提出了治理高寶邵伯湖（揚(yáng)州境內(nèi)）水環(huán)境的任務(wù)目標(biāo)，并且將大力實(shí)施江淮生態(tài)大走廊建設(shè)行動方案。

二、相關(guān)研究評價

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)效益方面。多數(shù)學(xué)者主張退養(yǎng)還湖的實(shí)施并不產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，主要以土地出讓收益、水環(huán)境改善及其帶動的土地增值等間接效益體現(xiàn)，但部分學(xué)者比較強(qiáng)調(diào)間接效益的體現(xiàn)。

（二）建立補(bǔ)償機(jī)制方面。學(xué)者從土地的社會保障功能方面補(bǔ)償機(jī)制的完善，解決歷史遺留問題，實(shí)行獎補(bǔ)政策解決資金壓力，以及退還后水面相關(guān)工作優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用穹矫嫣岢鼋ㄗh。

（三）建立長效機(jī)制方面。學(xué)者主要從政府?dāng)U充融資渠道解決財政壓力，創(chuàng)新回報模式；健全農(nóng)戶的社會保障體系和優(yōu)先承包考慮，補(bǔ)償金等長效機(jī)制；調(diào)整當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，勞動力轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；適當(dāng)利用旅游業(yè)等土地增殖間接效益，維護(hù)生態(tài)長效機(jī)制，且不能出現(xiàn)污染轉(zhuǎn)嫁治標(biāo)不治本狀況方面提出建議。

退養(yǎng)還湖相關(guān)研究大多是政策文件和描述性文獻(xiàn)，更多研究集中在退圩還湖的分析中，并且主要分布在工程技術(shù)研究領(lǐng)域，對經(jīng)濟(jì)效益的研究多數(shù)只是略微提及，無系統(tǒng)性研究。因此，本文的基本目標(biāo)，是通過對江蘇省高郵市新民村退養(yǎng)還湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)況，分析其成果和不足，并提出政策性建議。

三、調(diào)查對象基本情況

（一）數(shù)據(jù)來源。高郵市隸屬江蘇省揚(yáng)州市，新民村作為高郵市高郵街道下轄村，位于高郵湖和邵伯湖交界處，該村退養(yǎng)還湖失水漁民樣本較多，且退養(yǎng)還湖工作已經(jīng)完成，退養(yǎng)漁民正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展，尋求新的就業(yè)機(jī)會和收入來源階段，在一定程度上能夠反映退養(yǎng)還湖工作生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成果以及普遍存在的問題，具有一定代表性。

本文調(diào)研對象為新民村失水漁民。小組成員于2021年7月前往高郵市高郵鎮(zhèn)新民村，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)的視角出發(fā)，以戶為單位進(jìn)行問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪談、電話訪問等調(diào)查工作，從政府績效和農(nóng)戶認(rèn)知兩方面開展深入的調(diào)查研究。首先，對政府相關(guān)部門進(jìn)行訪談，了解退養(yǎng)還湖生態(tài)補(bǔ)償政策及現(xiàn)況；其次，以戶為單位對失水漁民進(jìn)行深度訪談和問卷調(diào)查，了解退養(yǎng)還湖補(bǔ)償政策實(shí)施的成果、存在的問題以及失水漁民的需求。本次調(diào)查總樣本量為69份，在問卷回收分析、篩選和剔除缺失值后，最終得到有效問卷30份。

（二）農(nóng)戶樣本基本情況。本研究共設(shè)計兩份問卷。政府問卷主要包括八個方面的宏觀問題。農(nóng)戶調(diào)查問卷主要包括六個方面：第一部分是農(nóng)戶基本信息調(diào)查，具體包括農(nóng)戶家庭人數(shù)、戶主年齡、戶主受教育程度、戶主健康狀況、退還地理位置等信息；第二部分是退養(yǎng)還湖前農(nóng)戶信息，包括持證狀況、從事水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)人口、養(yǎng)殖業(yè)年收入、家庭外出務(wù)工人數(shù)、外出務(wù)工年收入、家庭除養(yǎng)殖業(yè)外其他經(jīng)營性收入、家庭轉(zhuǎn)移性收入、家庭財產(chǎn)性收入等內(nèi)容；第三部分是退養(yǎng)還湖后農(nóng)戶信息，包括退還后從事水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)人口、養(yǎng)殖業(yè)年收入、家庭外出務(wù)工人數(shù)、外出務(wù)工年收入、家庭除養(yǎng)殖業(yè)外其他經(jīng)營性收入、家庭轉(zhuǎn)移性收入、家庭財產(chǎn)性收入等內(nèi)容；第四部分是補(bǔ)償方式及金額，包括生產(chǎn)設(shè)備原價、設(shè)備補(bǔ)償、遷移安置補(bǔ)償、收回證書補(bǔ)償、農(nóng)村社保、獎勵資金、住家船及生產(chǎn)船補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容；第五部分是退養(yǎng)還湖后仍從事養(yǎng)殖選填；第六部分是意見與建議，包括對此次退還工作是否滿意、政府是否有相關(guān)就業(yè)扶持、個人是否參加政府就業(yè)扶持、不參加就業(yè)扶持的原因等。

退養(yǎng)還湖之后，農(nóng)民收入以外出打工為來源。通過對新民村的調(diào)研數(shù)據(jù)整理，如表1所示，農(nóng)民的收入成分中經(jīng)營性收入由93.8%降至9.8%，由退養(yǎng)區(qū)農(nóng)戶收入的主要成分降至次要成分；工資性收入作為新型收入方式占收入比例由6.2%增至82.7%，躍升為主要收入來源。（表1）

表1 農(nóng)戶基本狀況統(tǒng)計表

退養(yǎng)區(qū)戶主文化程度普遍較低，退養(yǎng)區(qū)戶主構(gòu)成中46.4%的勞動力為小學(xué)及以下的文化程度，高中以上文化程度的勞動力僅25.1%；勞動力構(gòu)成以中老年為主，其中40～60歲戶主占總數(shù)的64.3%。

（三）漁民對退養(yǎng)還湖補(bǔ)助政策認(rèn)知情況及退養(yǎng)還湖意愿分析。在了解退養(yǎng)漁民是否了解退養(yǎng)還湖相關(guān)補(bǔ)助政策時，大多數(shù)漁民可以詳細(xì)描述出補(bǔ)償?shù)木唧w細(xì)節(jié)，且均表示政府的協(xié)調(diào)行為增加了其退養(yǎng)還湖意愿。關(guān)于對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否滿意的提問，64.4%的漁民表示滿意；21.4%的漁民表示一般，希望政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)再高一點(diǎn)，技術(shù)培訓(xùn)要求水平再低一點(diǎn)；14.2%的漁民表示不滿意，其原因包括補(bǔ)貼過少，少于邵伯湖長江口區(qū)域的補(bǔ)償。從中得出，農(nóng)戶退養(yǎng)還湖的積極性問題的焦點(diǎn)在于補(bǔ)償金額的多少和未來生活保障是否具有長效性和可操作性。

四、新民村退養(yǎng)還湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)勢

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因地制宜，充分考慮農(nóng)戶利益。與村書記的對話中，“漁民們都會相互打聽，比如邗江區(qū)沿湖村最早完成了退養(yǎng)還湖，我們這邊的漁民會打聽他們那邊的補(bǔ)償狀況，后來漁民們漸漸達(dá)成共識：如果我們的補(bǔ)償狀況和邗江區(qū)一樣，漁民就愿意配合退養(yǎng)還湖”。

在對新民村30戶參與退養(yǎng)還湖農(nóng)戶的訪談中，大多數(shù)農(nóng)戶對退還工作持滿意態(tài)度，部分表示希望補(bǔ)償可以再高一點(diǎn)；少數(shù)表示不滿意的農(nóng)戶理由為該地補(bǔ)償?shù)陀谮踅瓍^(qū)補(bǔ)償，希望可以更加平衡一點(diǎn)。

有限理性小農(nóng)說中，農(nóng)戶所追求的不僅僅是滿足自身對生計所需農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且還希望獲得更大的利潤、享受更多的休閑。但這種個人追求受到了一定的條件制約，如信息的不完備性、決策環(huán)境的復(fù)雜多變性等。

新民村受訪農(nóng)戶收到的補(bǔ)償是按照養(yǎng)殖證書剩余年限的預(yù)估利潤進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模诠ぞ叻矫娴难a(bǔ)償也盡可能按折舊率進(jìn)行了恰當(dāng)估算，補(bǔ)償之后農(nóng)戶不僅可以獲得稍遜于未來預(yù)期利潤的金額，也可以得到政府為其購置的農(nóng)民社保，以補(bǔ)償湖泊的社會保障功能，與此同時，農(nóng)戶獲得了原本應(yīng)屬于工作時間的休閑，可以利用這段時間外出務(wù)工，獲得更大利潤。因此，對于農(nóng)戶來說，現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制下的成本-效益分析中，受損者的損失可以得到補(bǔ)償并有剩余，農(nóng)戶可以欣然接受。

（二）妥善解決歷史遺留問題。新民村漁民有個人持證、集體持證和無證養(yǎng)殖三種形式。對于個人持證養(yǎng)殖戶，政府在調(diào)研協(xié)商后統(tǒng)一劃定了按年限、設(shè)施和年齡等分類的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策。對于無證養(yǎng)殖戶，政府將其納入監(jiān)管范圍，不予承認(rèn)，不予補(bǔ)償，很好地解決了歷史遺留和監(jiān)管問題。對于集體持證養(yǎng)殖戶，最初集體內(nèi)部眾口難調(diào)，擱置較長時間后，政府通過一次性補(bǔ)償資金給集體的形式完成退養(yǎng)還湖工作。

（三）補(bǔ)償湖泊的社會保障功能。在我國，湖泊作為土地的一部分，其本身具有生產(chǎn)功能、養(yǎng)育功能和資產(chǎn)功能等，可基本滿足農(nóng)村居民生存、就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等生活需求，具有社會保障基本功能。

在就業(yè)方面，政府通過“變利用為保護(hù)”的方式，鼓勵漁船駕駛證仍有效的漁民參與湖泊生態(tài)保護(hù)監(jiān)管，提供就業(yè)機(jī)會；同時，政府開展了一系列就業(yè)扶持工作，積極幫助農(nóng)民再就業(yè)。

養(yǎng)老和醫(yī)療方面，政府為失水農(nóng)戶購買農(nóng)民社保，對年紀(jì)大的農(nóng)民進(jìn)行一系列額外資助補(bǔ)償。

五、新民村退養(yǎng)還湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

（一）地方以完成任務(wù)為目標(biāo)，未能正確理解退養(yǎng)還湖的初衷。結(jié)合“十三五”規(guī)劃綱要等一系列文件，本文認(rèn)為，退養(yǎng)還湖的目的是：（1）建立生態(tài)長效保護(hù)機(jī)制，提高人民生活水平；（2）促進(jìn)勞動力結(jié)構(gòu)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型；（3）促進(jìn)土地利用由粗放式利用向環(huán)境友好型利用轉(zhuǎn)型；（4）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

在與村書記訪談過程中，村書記提到初期新民村邵伯湖退養(yǎng)還湖工程預(yù)設(shè)是將一部分邵伯湖的漁民轉(zhuǎn)移至高郵湖地區(qū)，屬于未能理解政策初衷形成的錯誤。

集約經(jīng)營有利無弊的觀點(diǎn)筆者不能茍同。筆者并不認(rèn)為集約經(jīng)營全部是將生態(tài)環(huán)境向更適宜于人類生存的發(fā)展靠近，土地利用更強(qiáng)調(diào)不能過分利用部分土地造成難以恢復(fù)的損傷。

（二）從農(nóng)戶角度分析：農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)型機(jī)制不完善。與農(nóng)戶訪談過程中，部分農(nóng)戶表示政府的確組織了就業(yè)培訓(xùn)和扶持工作，但由于需要一定的文化程度，只有少數(shù)農(nóng)戶參加培訓(xùn)或在就業(yè)扶持中受益。

村書記說：“目前當(dāng)?shù)毓I(yè)仍然不太景氣，這些漁民要出去找工作，找工作還是一個比較大的問題。”

漁民本身的養(yǎng)殖捕撈技能在退養(yǎng)還湖實(shí)施后只有少數(shù)人得以繼續(xù)依靠謀生，而其余農(nóng)戶由于自身文化水平和接受新事物能力以及積極性有限，謀生渠道受到一定限制，并未實(shí)現(xiàn)勞動力向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

（三）從政府角度分析：村莊創(chuàng)收方式固化。持續(xù)充足的資金供給是生態(tài)補(bǔ)償有效開展的關(guān)鍵，其充裕程度直接影響并制約補(bǔ)償價格和補(bǔ)償面積，直接決定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)难永m(xù)性，該邏輯對于退養(yǎng)還湖工作同樣適用。

村書記說：“將現(xiàn)有資源盤活，鄉(xiāng)村振興，要做到產(chǎn)業(yè)興旺目前很難，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，大家都在做這件事，需要做出自己的特色來，抓住政策上的一些機(jī)遇，需要一個好的合作方，也需要資源。”

目前，新民村財政收入主要通過土地復(fù)墾，政府撥款的方式，這筆資金可以用于民生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，該村復(fù)墾了900多畝地，省級政府撥款2，000萬元左右，政府用這部分資金對村里的環(huán)境如路燈、綠化、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提升；將集體收納的款項(xiàng)用于日常開支。

鄉(xiāng)村旅游同質(zhì)化嚴(yán)重的背景下，一個行政村想要為自己創(chuàng)收，不能僅僅依靠模仿或者傳統(tǒng)的方式，在與村書記的對話中我們了解到“高郵鎮(zhèn)所有的村都不負(fù)債，雖然日子過得緊巴巴，生活不寬裕，村里大部分資金用于民生服務(wù)，但是沒有負(fù)擔(dān)”。如何帶動一個村的經(jīng)濟(jì)向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，如何在退養(yǎng)還湖背景下不斷創(chuàng)新村莊的融資方式，成為當(dāng)前的一大難題。

六、政策建議

基于上述案例分析研究結(jié)論，為了進(jìn)一步促進(jìn)退養(yǎng)還湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的持續(xù)性和長效性，建立生態(tài)長效保護(hù)機(jī)制，提高人民生活水平，促進(jìn)勞動力結(jié)構(gòu)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，促進(jìn)土地利用由粗放式利用向環(huán)境友好型利用轉(zhuǎn)型以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議：

（一）政府正確理解“十三五”規(guī)劃綱要等一系列文件以及退養(yǎng)還湖的初衷。退養(yǎng)還湖的初衷是踐行“綠水青山就是金山銀山”理論，為實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，推動高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，退養(yǎng)還湖不能通過轉(zhuǎn)嫁污染、以鄰為壑或過度集約利用土地導(dǎo)致土地質(zhì)量無法正常恢復(fù)、竭澤而漁的方式進(jìn)行。

（二）不以績效為唯一工作導(dǎo)向，或合理改善退養(yǎng)還湖績效評定規(guī)則。將對退養(yǎng)還湖外部性以一定指標(biāo)量化，加入工作績效評定指標(biāo)當(dāng)中；將轉(zhuǎn)移支付手段的合理性、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長效性、農(nóng)民收入的長時間穩(wěn)定性加入工作績效評定指標(biāo)中，進(jìn)一步通過績效導(dǎo)向，促進(jìn)退養(yǎng)還湖工作有序高效進(jìn)行。

（三）通過各種渠道促進(jìn)農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)型機(jī)制。包括精細(xì)化技術(shù)培訓(xùn)，使其適應(yīng)農(nóng)戶的自身受教育程度。退養(yǎng)后漁民的收入方式發(fā)生改變，漁民的收入不能單靠漁業(yè)收入，漁民應(yīng)利用現(xiàn)有各種有利資源，形成多種就業(yè)方式。

（四）大力拓展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移空間，制定相應(yīng)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)劃和目標(biāo)，多渠道、多途徑將農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出去。大力開展對農(nóng)民的公益性培訓(xùn)，擴(kuò)大對農(nóng)民就業(yè)技能的培訓(xùn)，提高他們從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的競爭能力。分別從農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩個角度促進(jìn)退耕還林地區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和農(nóng)民增收。

（五）在生態(tài)補(bǔ)償制度完善方面，進(jìn)一步加強(qiáng)對補(bǔ)償期結(jié)束后的補(bǔ)償。包括因地制宜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、方式、途徑等，建立可持續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制。

要在現(xiàn)行的既定補(bǔ)償政策效用期結(jié)束后，根據(jù)發(fā)展需要采取一項(xiàng)包括公共財政補(bǔ)償、市場化補(bǔ)償在內(nèi)的多種補(bǔ)償方式和多種補(bǔ)償途徑的制度創(chuàng)新，促進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制從側(cè)重于對目前工程項(xiàng)目的貫徹和落實(shí)的任務(wù)型向全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度的任務(wù)型轉(zhuǎn)變。

（六）探索適合當(dāng)?shù)氐男滦彤a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和融資渠道。在鄉(xiāng)村振興背景下，旅游業(yè)成為大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的首要選項(xiàng)，但目前鄉(xiāng)村旅游業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模同質(zhì)化現(xiàn)象，加之疫情影響下，旅游業(yè)發(fā)展遭到重創(chuàng)，導(dǎo)致入不敷出的情況日益凸顯。實(shí)行退養(yǎng)還湖的村莊更應(yīng)該發(fā)揮其創(chuàng)新性、獨(dú)特性，構(gòu)建穩(wěn)定長效的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和融資渠道，以抵御外部不確定性造成的村內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)大幅度波動。