基于城市更新行動的城市更新類型體系研究與策略思考*
——以上海市為例

王 林

0 引言

2022年底，中國城鎮化率已達到65.2%，城市發展已進入由大規模增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重的階段。黨的二十大報告指出“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，同時做出“實施城市更新行動”的決策部署。隨著城市更新相關配套政策從中央到地方的不斷落地和實施，各地積極探索城市更新統籌謀劃機制、可持續模式和配套支持政策等，取得初步成效，并通過推進城市更新地方試點工作，形成了一批地方城市更新可復制的經驗做法。但是，大部分城市仍處于結合國內外更新經驗和自身城市特點開展初步研究和探索的階段[1-3]。新發展階段下的城市更新工作在更新理念、目標、類型、機制等方面都與之前發生了巨大變化，尤其在更新類型上形成了要素更加多元、層次更加豐富的新局面[4]。

鑒于城市更新對象多樣并涉及存量空間上復雜性的利益關系，為全面有序、分層、分類、分區域、系統化推進城市更新，促進更新治理尺度、動力機制與管控要素的多維適配[5-6]，避免因更新內容重點不清、更新方法不精細而產生“一刀切”“同質化”現象，避免不符合人民意愿、違背科學、不可持續的城市更新，亟需構建全國層面的指導性框架、地方層面有操作性的更新類型體系和更新實施支撐體系。這將有助于針對不同地方城市的特點，破解地方城市更新中遇到的問題與挑戰，明確不同更新類型的工作重點和精細化實施策略，理順政府、企業及個人多元主體的相互關系，提升更新規劃實施方案的可行性，完善精準有效的配套政策體系，創新因地制宜的可持續更新模式[7-8]。

本文結合上海城市更新實踐，分析建構科學分類、重點突出和協同實施的城市更新類型體系的重要意義，提出城市更新類型體系框架及其建構基本原則和若干對策，以期為今后更好地引導地方城市更新行動向規范化、系統化、可持續化方向發展提供框架指引和技術支撐。

1 上海城市更新行動背景及更新分類研究進展

城市更新是城市發展由“增量為主，增量存量并重”轉向“存量為主”階段的必然產物。在新發展時代，對城市更新的內涵及策略進行研究具有必要性和重大現實意義，能夠加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，推動城市空間結構優化和品質提升。

1.1 國家及上海地方政策背景

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確提出，轉變城市發展方式，加快推進城市更新。這是黨和人民站在新時代全面建設社會主義現代化國家新征程的戰略高度，根據城市發展的新階段、新形勢和新要求做出的重大戰略決策部署，也是推動城市高質量發展的重要抓手和路徑。2021年，全國兩會將“城市更新”首次寫入政府工作報告。2022年兩會政府工作報告中提出，提升新型城鎮化質量，有序推進城市更新，要深入推進以人為核心的新型城鎮化，不斷提高人民生活質量。同年，黨的二十大再次強調，要提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動。

上海作為高度城鎮化的超大城市，城市建設發展模式已從大規模的增量建設轉向存量更新為主的新階段。《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，“加強政策有效供給推動城市有機更新，完善城市更新法規政策體系，積極開展政府與企業的多方式合作，探索城市有機更新中的實施路徑、推進方式和資源利用機制，形成可復制的城市更新行動模式”。2021年8月25日，上海市人大發布了《上海市城市更新條例》，對城市更新的目標、要求、管理職責、管理制度等內容進行規定。2022年12月30日，上海市規劃和自然資源局印發《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》，明確了城市更新規劃土地相關保障政策。這些文件的發布向上海市城市更新工作提出更高要求，也帶來重要機遇。

2023年4月19日，上海市人民政府辦公廳印發的《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》提出，“以區域更新為重點，分層、分類、分區域、系統化推進城市更新，更好推動城市現代化建設；到2025年城市更新行動全面有序開展，健全完善適應高質量發展的城市更新體制機制和政策體系”，并提出“聚焦區域、分類梳理、重點開展城市更新六大行動（綜合區域整體煥新、人居環境品質提升、公共空間設施優化、歷史風貌魅力重塑、產業園區提質增效、商業商務活力再造）”的重點任務。

1.2 城市更新分類研究進展

近年來，學界在城市更新研究內容上，呈現從單一化的物質空間研究向應用型政策研究過渡，再向綜合性機制研究轉變的趨勢。新發展時期的城市更新與以往模式相比，更新理念上，更加強調整體性、系統性和持續性；更新目標上，更加突出以人為本和高質量發展；更新內容上，組成要素更加多元，層次更加豐富；更新機制上，強調政府、市場和社會等更為開放性的多元主體協同共治。與此同時，大數據、人工智能等新技術快速發展，為構建更加高質量、多層次、富細節、精細化的城市更新技術體系提供了新機遇[9-10]。因此，看待新時代背景下的城市更新，需要上升到經濟社會總體發展和城市發展機制的高度，深入剖析城市更新實施中反映出的各類問題與策略，才能準確把握城市更新的本質內涵和基本屬性。

城市更新是一個系統工程，不僅是對存量物質空間的改造，而且涉及物質空間后復雜多樣的社會經濟關系。更新項目類別眾多，更新對象紛繁復雜，對每類更新對象的更新要素均需一一梳理、精準施策。因此對城市更新項目予以分類研究，對于分層次、針對性和精細化地開展更新項目管控和推進實施具有重要意義。城市更新的內涵日益豐富、外延不斷擴展，形成了豐富的城市更新類型[11]。目前已有針對城市更新角色、更新對象、更新模式、改造強度等視角的多樣化的城市更新分類研究[12-15]，但現有研究在更新分類的體系化、精細化，尤其在指導地方實踐等方面缺少系統性的框架指引和體系建構。以公共空間類更新為例，目前主要從物理特征或功能屬性方面來對公共空間進行分類，通常包括綠化空間、廣場空間、濱水空間等，往往忽略了作為城市最重要的公共交往空間（街道空間）中的道路和城市地下空間。公共設施的附屬公共空間，尤其是市政設施附屬空間的公共化更新利用更是被長期忽視，尚未納入現有的公共空間更新范疇中。目前城市更新行動中的城市公共空間活力和環境質量亟須得到提升，公共空間更新在優化城市空間結構、提升空間品質、提高公共服務效能等方面發揮著重要作用。而公共空間往往由于管理權屬的復雜交錯、多頭管控、協調困難，尤其需要通過增加類型和細化分類，并通過法律法規、技術標準、協調機制等的優化整合，使城市更新行動在各地得以科學有序地推進。

2 上海城市更新的階段特征與更新類型體系研究

上海作為一個充滿活力和改革創新的城市，在城市更新不斷迭代的進程中，展現出獨特的更新特征與類型。從居住改善到工業轉型，從繁華商圈到歷史街區，上海的更新脈絡豐富多樣。本文基于對上海城市更新階段特點的識別，結合多年更新實踐，通過對上海城市更新重點領域的歷史演進與發展現狀進行深入調研和系統梳理，提出上海城市更新分類的原則和方法，對更新內容進行要素拓展和深化細化，針對性地銜接更新類型和實施策略的對應關系，初步建構基于城市更新行動的上海城市更新類型體系。

2.1 上海城市更新的歷程與階段性特征

2021年《上海市城市更新條例》出臺，上海城市更新進入更為精細化的新發展時代。根據上海城市更新的發展階段特征、主要政策傾向、促進機構、經濟焦點、社會效應等特點，可以將上海城市更新發展劃分成3個特征鮮明的階段。

（1）第一階段：20世紀80年代到2000年，該階段以增量建設及大拆大建為主。以城市重建與復蘇為主要任務，在國家、地方政府、國有企業以及部分私營機構的共同協助下，以保障城市居民的生存環境為前提，以重建、擴展和成片改造城市舊區為主要更新政策，并開始進行歷史風貌保護方面的嘗試。在物質更新方面，大規模的舊區得到改造，部分城市公共中心也得以更新，同時也有少量工業用地完成了二次開發。

（2）第二階段：2000—2014年，這一時期為歷史風貌保護及中心城發展時期。更新目標轉變為城市再開發，主要政策也開始轉變為重大項目的開發與再開發，并逐步實施旗艦項目，城市更新建設項目的市場化程度得以大幅提升。在物質更新方面，主要為城市公共中心及重點片區的再開發、工業用地的轉型升級、風貌區的有機更新，以及部分二級以下舊里改造和零星舊改，上海的社會環境及福利得到大幅改善，同時社會對環境措施的關注日益提高。

（3）第三階段：2015年至今。進入存量建設發展時期，持續進行城市有機更新，在政策與實踐相結合的影響下，城市更新有了更加全面的發展，也更為強調在發展過程中對城市社會、經濟、文化問題的綜合處理。同時，開始將重點拓展至社區與城市公共空間更新等更加多元主體的共建共享共治；以15分鐘社區生活圈來統籌和引領社會服務共享與居民參與自治的充分結合。在物質更新方面，特別重視城市街道空間品質提升與精細治理、市政等高架橋下灰空間改造為公共活動場所、大學校園等教育及城市文化設施等室外空間的開放共享，以及社區微空間等更為多元的更新類型；不同類型的城市更新交織成為城市經濟、社會文化、空間發展的主題與主體。

2.2 上海城市更新的分類原則和方法

2.2.1 分類原則

針對城市更新項目，要深入剖析不同類型的具體內涵，認清更新的本質，依據更新的主要問題分類開展更新，結合不同的更新類型綜合考慮基本的物質空間改善和社會經濟更深層次的需求，包括政府政策、城市產業轉型升級和經濟可持續增長、社會包容和公平正義、文化認同和傳承創新、人居環境改善和人民福祉提升等多方面。

以人民為中心原則，即新時代城市更新分類要體現更新為了人民、更新依靠人民、更新成果由人民共享的原則，把“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念始終貫徹在城市更新分類工作中。深入把握當前中國城鎮化正從“有沒有”轉向“好不好”的高質量發展階段。城市更新分類要始終以人民對美好生活的追求為出發點和落腳點，堅持以民生需求為先，聚焦歷史遺留和安全底線等人民急難愁盼的問題，充分體現人民群眾意愿，尊重人民群眾的差異性需求和地方性文化特點，將人民需求、人民參與和人民共識作為更新分類的關鍵考量。

2.2.2 分類方法

結合上海城市更新的歷史脈絡和分類原則，在詳細的歷史調查、現狀調研等研究基礎上，提出上海城市更新分類方法。在借鑒國內外已有的更新分類研究基礎上[15-16]，兼顧類型體系的系統性、可操作性和動態性，將其分為更新大類、中類和小類3個層級。在每個層級的細類劃分上，以相關法律法規和政策文件為依據，結合實施對象的空間形態和功能特點，考慮更新實施中相應的模式方法進行細分。

（1）以相關法律法規和政策文件為依據。《上海市城市更新條例》定義的城市更新是指建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動，明確了城市更新活動的實施范圍和對象，即城市建成區的城市空間對象。城市空間對象作為承載城市結構形態和功能服務的基礎，也是城市規劃、建設和管理實踐中劃分工作界限和更新實施的重要依據，適于作為劃分城市更新大類的分類標準。在北京、上海等市的城市更新相關政策文件中，為明確各類城市功能區不同的發展要求與更新目標，因地制宜、分類施策，多數根據更新項目的空間實施對象劃分更新大類。例如2023年3月施行的《北京市城市更新條例》規定，城市更新主要分為居住類、產業類、設施類、公共空間類、區域綜合性更新及市政府確定的其他城市更新活動。2023年4月上海市政府發布的《上海市城市更新行動方案》確定了上海城市更新的6大重點領域[17]：歷史風貌保護更新、住區更新、公共空間更新、產業園區轉型更新、商業商辦更新和綜合區域更新。盡管如此，受政策制定主導部門管理權限及地方城市更新工作重點等因素的影響，地方性政策中的更新分類仍存在不同程度的更新類型重疊、更新對象覆蓋不全等不足之處。綜合考慮政策適配和實踐操作，本文以國家和上海市城市更新相關政策為主要依據，結合全面性、系統性推進城市更新行動的需要，提出上海城市更新的6大類型：住區更新、工業更新、商業商辦更新、公共空間更新、歷史風貌保護更新和綜合區域更新。

（2）結合更新對象的空間形態和功能特征。城市更新活動的實施和效果體現在城市空間形態和功能的持續改善。為進一步細分更新類型，明確更新內容的重點難點，可將實施對象的空間形態和功能特點作為更新中類劃分的主要依據。例如，在住區更新中，房屋建筑類型較多，不同類型住宅的更新需求也不同，例如一些舊式里弄住宅普遍缺少基礎設施配套，一些早期開發的多層住宅存在停車位不足、電梯等適老化改造不足等問題。建筑的空間形態及功能特點在很大程度上決定了更新內容要素、施工技術要求和管理實施重點。因此，按照上海市住區歷史發展、空間形態和功能特點，將上海市住區更新的類型劃分為里弄住宅、花園住宅、公寓住宅、工人新村（含職工住宅）、商品住宅和城中村6個中類。將花園住宅類根據住宅空間特征，進一步細分為獨立式花園住宅、聯立式花園住宅和別墅式花園住宅3個小類。又如，根據保護條例并結合保護更新對象的空間形態特點，將歷史風貌保護更新類型細分為保護建筑、保留歷史建筑、風貌保護河道、風貌保護道路、風貌保護街坊和歷史文化風貌區6個中類；并將歷史風貌區類根據空間形態和功能特點，細分為海派生活社區型、特殊歷史功能型、公共活動中心型、傳統地域文化型和江灣歷史文化型5個小類。

（3）結合更新對象的內容重點和實施策略。與增量時代的城市開發相比，存量時代的城市更新具有權利人多元、空間環境多樣和實施主體多元等特點，一些諸如低效用地盤活、零散閑置空間利用、空間功能混合利用等問題愈加明顯。在更新細分類型的實際推進工作中，還存在配套政策不完善、工作機制未理順等客觀現實，在具體的更新實踐探索中形成了一些具有地方性的更新模式、方法和機制，構成了基于更新實施策略細分更新類型的基礎。例如在工業更新中，更新對象的空間形態和功能特點不構成更新分類的有效依據，而根據更新策略中涉及的用地性質和用地功能轉變與否劃分為3個中類。再如，將上海城市公共空間更新類型體系分為7個中類，包括綠化空間、街道空間、濱水空間、廣場空間、地下空間，新增了長期被忽略的公共服務設施附屬公共空間與市政基礎設施附屬公共空間作為城市公共空間的重要更新類型，并根據其不同的更新重點和實施策略，再細分為31個小類（見圖1）。

圖1 上海城市公共空間更新類型體系Fig.1 Urban regeneration type system of public space in Shanghai

同時，還存在一些特殊類型的更新對象，因其所處區域、內容要素、功能規模或影響力等方面的特點，在更新內容重點、政策配套及實施策略上也具有特殊性。例如在綜合區域更新上可分為中心區域、濱水區、綜合交通樞紐和工業區4個中類，其中，中心區域又可劃分為中央活動區、城市副中心、新城中心等小類。

2.3 上海城市更新的類型體系構成

結合以上城市更新的分類原則和分類方法，在分析上海城市更新發展現狀的基礎上，研究剖析新發展時代上海城市更新的內涵，將城市更新類型系統地界定為住區更新、工業更新、商業商辦更新、歷史風貌保護更新、公共空間更新和綜合區域更新6個大類、29個中類和92個小類，初步建構上海城市更新的類型體系（見圖2）。

圖2 上海城市更新類型體系Fig.2 Urban regeneration type system of Shanghai

第一大類住區更新，包括里弄住宅、花園住宅、公寓住宅、工人新村（含職工住宅）、商品住宅和城中村6種類型；第二大類歷史風貌保護更新，包括歷史文化風貌區、風貌保護街坊、風貌保護道路（街巷）、風貌保護河道、保護建筑和保留歷史建筑6種類型；第三大類公共空間更新，包括綠化空間、街道空間、濱水空間、廣場空間、地下空間、公共服務設施附屬公共空間和交通設施及附屬公共空間7種類型；第四大類工業更新，包括用地性質不變、功能不變，用地性質不變、功能轉變，以及用地性質轉變3種類型；第五大類商業商辦更新，包括商業商辦樓宇類、商業街類和商圈類3種類型；第六大類綜合區域更新，包括中心區、濱水區、綜合交通樞紐區和工業區4種類型。通過6個大類、29個中類的劃分，結合具體的類型特點，再進一步細分小類，從而建立內涵豐富的上海城市更新類型體系；針對每一類型的特征，結合優秀的更新案例經驗剖析，總結提煉具有針對性的更新策略和方法建議。

3 推進高質量城市更新的若干策略思考

構建和完善城市更新的類型體系，有助于挖掘各類城市更新的細分對象及其形成發展的歷史邏輯、相關主體之間的關系，以及更新實施涉及的管控要素、流程、技術標準，從而為各類城市更新對象制定針對性的更新路徑和更新方法，為完善配套更新支撐政策和工作機制提供決策參考和技術支撐。結合上海城市更新實踐和更新類型體系建構，初步從更新理念、規劃引領、實施管控、政策機制方面提出以下若干更新策略思考。

3.1 堅持以人民為中心，系統推進城市有機更新

以人民為中心是城市更新行動的根本目標。要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，始終做到城市更新為了人民、城市更新依靠人民、城市更新成果由人民共享，不斷實現人民對美好生活的向往。城市是一個持續發展的生命有機體，人民的需求也是不斷變化的，城市更新行動就是要順應人民需求的變化，提供更高品質的空間產品。城市更新類型體系對應人民群眾對于居住、就業、公共服務和文化精神等不同方面和層次的需求，通過城市更新提供多層次、多元化的空間產品，滿足各類人群對美好生活的向往和自我價值的實現。根據城市更新類型體系，建議結合不同更新類型的特性，綜合考慮市民群眾的需求和城市發展的時代需求，多方積極溝通，完善基礎配套設施；系統梳理更新項目的歷史沿革、現狀情況、使用情況、周邊環境等多方面因素，精細研判，確定發展定位，形成有針對性的更新方案，以滿足各年齡層使用者的要求。

為保護城市的歷史風貌和文化特質，根據現狀和保護等級，建議采取不同的保護方式，由政府或者企業對其歷史風貌或建筑進行保護及有機更新。如對歷史風貌區，應進行系統梳理、整體保護和有機更新；對中央活力區，則可在保留建筑群的基礎上，進行改建和內部現代化，以實現風貌保護與有機更新的充分融合；對濱水區，可將原有水系與歷史建筑及歷史風貌空間節點相結合，創造獨特的空間節點；對工業區，則應根據不同風貌保留情況，提出有針對性的工業遺產保護與更新利用策略。

3.2 強化規劃引領作用，有序推進高質量更新實施

存量城市更新實施中，涉及復雜的權利主體、空間要素和管理規范，與城市的發展定位、環境品質、社會和諧等多方面因素相關。在諸多的城市更新項目中，需要確定重點更新的區域和項目，有重點、分時序地推進更新項目。制定科學合理的更新方案，強化規劃統籌的引領作用，對于有序推進城市更新的高質量實施具有重要作用。建議結合城市更新類型體系，在詳細的歷史調查、現狀調研等研究基礎上，編制整體更新規劃，整體梳理，明確城市更新的重點；制定合理的分期建設規劃和建造次序，保證更新項目實施的有序性、整體性和協調性；規劃上考慮功能復合、高度兼容，將單一功能轉換為復合功能，統籌考慮形態、業態、文態、生態的“四態融合”，提升形態品質、引導生態美化、優化業態內容、營造文態吸引力，以提升更新區域的整體品質和獨特魅力，重塑地區精神，激發場所活力，創造具有吸引力的城市形象。另外，城市更新涉及政策、法規、用地、產權等眾多問題，若缺乏明確的政策支持和機制保障則將影響項目的順利推進。通過規劃引領，可以根據不同區域、不同類型的更新需求和現狀，采用不同的更新方法，有助于創新配套政策和保障機制，為有序推進城市更新提供有力支撐。

3.3 在傳承中創新突破，持續完善更新政策體系

對城市更新實踐中呈現的更新模式方法進行分類研究，既有助于歸納和傳承那些經典有效的優秀經驗，也有助于突破既有范式的限制，形成適應新時代多元更新需求的新的路徑模式和政策支撐體系。針對不同類型的更新項目實施過程中存在相關指標沖突的情況，應有創新意識，建議結合《上海市城市更新條例》予以適當支持。規劃技術指標方面，針對更新區域內項目的用地性質、容積率、建筑高度等指標，建議在保障公共利益、符合更新目標的前提下，依據《上海市城市更新條例》第四十條予以優化。在規劃技術方面，探索約定底線的條件下，通過多元參數求最優解的規劃技術邏輯和方法，構建策劃、規劃、設計、建設、運營、維護、管理一體化的全流程設計。

在城市更新實施過程中，建議多策并舉，給予規劃政策、土地政策、財稅政策、住房政策、容積率獎勵等方面的優惠政策，并明晰操作流程，細化獎勵標準。在土地供應政策方面，建議在符合法律規定的前提下，創新土地供應政策，激發市場主體參與城市更新活動的積極性。例如，依據《上海市城市更新條例》第四十一條，“按照法律規定，沒有條件，不能采取招標、拍賣、掛牌方式的，經市人民政府同意，可以采取協議出讓方式供應土地”。在容積率方面，建議明確容積率獎勵政策，例如，風貌區內對于采用“風貌保護、風貌保持、風貌傳承”方式建設的建筑面積，給予不計容積率的鼓勵政策；對于不計容的建筑，既可公益性使用，也可用于符合城市功能和地區需求的非公益性功能；政策的創新突破，不但有利于規劃土地政策的推動與實際操作，更重要的是可以促進城市文化、社會與經濟的整體可持續發展與多元共贏。

3.4 堅持共建共治共享，加快構建參與式更新機制

城市更新涉及多元利益主體，包括政府、原產權人、開發商、融資組織、施工單位以及第三方的社會團體、專家學者、非政府組織等，應統籌協調、制定規則，構建利益協調機制，兼顧公平和效率，以實現資源再分配過程中的利益平衡、合作治理下的共享裁量權配置，保障政府部門、市場機構，以及參與城市更新的廣大人民群眾等多方的共同利益。

在實際的更新實施中，往往存在各個部門各管一塊的工作格局，不利于城市更新項目的整體推進。建議在不同類型的城市更新項目中，采用不同的更新機制，多部門、多主體地協同實施，并鼓勵公眾參與，引入社會資本進行多方的共建共治共享。針對公共空間更新、住區更新，建議主要采用政府主導、企業參與運營、社會多方參與的形式；針對歷史風貌保護更新、商業商辦更新和工業更新方面，建議主要采用政府支持、企業主導、公眾參與的機制，積極發揮市場作用，調動多方主體參與，鼓勵多個企業聯盟或以一個企業為牽頭引領的形式，推進更新項目的有序進行。

4 結語

本文基于上海城市更新歷程、階段特征的探討，以系統性、綜合性推進城市更新行動的實施協同為重點，結合上海更新對象的深入調查研究，初步建構了上海城市更新的類型體系，有助于更新實施中依據不同城市更新類型分類制定策略，為全國其他城市的城市更新行動的系統推進和實施管理提供可參考的框架指引和技術支撐。此外，未來可著重在以下幾個方面展開研究：一是加強對不同類型城市更新對象的深入研究，繼續豐富和細化更新分類及對應的更新策略；二是進一步探討更新政策的實施效果，開展大數據支撐的更新項目庫及更新實施效果評估；三是關注城市更新與安全韌性、綠色低碳、包容共享、智慧高效等可持續發展主題的關系，探索更加綠色環保、人性化、技術賦能且經濟可持續的更新模式和技術支撐體系；四是加強與市民、專家等的多方合作，培育全社會的城市有機更新共識和多元主體協同參與更新治理的新格局，以全面有序地推進城市更新行動，促進城市的高質量發展。