日本收縮型中小城市的規劃應對與空間優化研究*

欒志理 康建軍

0 引言

伴隨著全球社會經濟環境的不斷變化，蔓延與增長已不再是城市演進唯一的標準路徑，城市收縮正逐漸成為城市發展的新模式與新常態[1]。當前我國新型城鎮化正處于“高速增長”走向“高質量發展”的過渡時期，作為城鎮化另一面的城市收縮開始在全國各地呈現出逐漸膨脹擴散的發展態勢，尤其是處于城鎮化末端的欠發達地區中小城市的收縮現象更加普遍化和常態化。與國外許多城市動輒流失一半人口有所不同，我國近10年內的人口減少比例最多不超過8%。雖然這個規模的人口流失不會影響城市正常發展，而且尚未出現低密度無序蔓延造成的嚴重過疏化問題，但許多城市地區業已出現人口流失與空間擴張并存的悖論現象[2]。這可能會導致許多中小城市重蹈日本中小城市的收縮軌跡，呈現出人口減少和經濟衰退的雙重表征，甚至為將來演變成中心城區衰退和圈層收縮以及星狀收縮埋下伏筆。

在城市收縮形勢日漸嚴峻的背景下，2019年4月8日國家發展改革委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，明確指出收縮型中小城市要“瘦身強體”，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。這表明建立在“增長范式”下的傳統規劃邏輯已無法適應新型城鎮化高質量發展的戰略要求，亟須探索適應高質量發展階段收縮城市的空間規劃策略和優化路徑。當前國內學者積極跟蹤引介國外收縮城市和開展中外對比研究[3]，[4]41-43，[5-6]，還對國內外收縮城市的形成機制、主要類型和表現特征進行歸納分析[7-11]，從多維度和多尺度來量化識別中國收縮城市[12-13]，并針對中國城市收縮的本土化特性，探討總體上中國城市的收縮類型及應對方案[14-15]，以及國土空間規劃下收縮城市的空間形態優化策略[4]44-47，[16]213。總體上看，目前中國的收縮城市研究尚處于概念認識和實證探索的起步階段，針對圈層收縮和星狀收縮等不同收縮模式的規劃應對策略研究仍存在較大空白。

日本自20世紀80年代起應對以人口減少和經濟衰退為主要表征的城市收縮問題，中小城市積極推動緊湊城市規劃建設應對城市收縮，在此期間青森市和富山市成為2007年日本首批獲得中心城區活性化規劃認定的樣本城市[17]，而且青森市還是日本地方城市中首例通過單核緊湊城市規劃建設推動城市再生的先導性案例，富山市也是日本率先導入緊湊城市理念的城市并于2012年被OECD（經濟合作與發展組織）評選為世界5大緊湊城市成功案例之一。借鑒這兩個城市案例，以期為中國類似的收縮型中小城市規劃提供空間優化的規劃策略，為高質量發展階段中國收縮型中小城市空間規劃的成功轉型提供借鑒。

1 日本收縮型中小城市的成因與界定

1.1 城市收縮的形成原因

1.1.1 少子老齡化

日本自2008年全國人口達到峰值之后總人口出生率每年以0.01%的速率持續下滑，2016年開始出生人數連續3年少于100萬人。為緩解日益嚴重的低出生率問題，日本政府設定整體出生率目標為1.8，并頒布實施生育獎勵政策制度。但這樣的低生育形勢并不是短期現象，今后會成為一種長期存在的“新常態”，甚至會逐漸升級為全國人口總量持續減少的主要誘因。而且，低出生引發的人口減少問題對中小城市的影響明顯大于大城市。2005—2015年的10年間全國47個都道府縣中，除以東京道為首的8個都縣人口有所增加之外，其他39個府縣中小城市都處于人口減少狀態。

同時，與低出生并行的老齡化問題加速著經濟衰退的進程。2007年日本65歲以上人口數超過總人口的21%，成為世界上最先進入深度老齡化社會的國家，2017年其65歲以上的老年人高達總人口的28%。長此以往，老齡化率將會以2020年29.10%、2040年36.15%和2060年39.90%的態勢快速攀升。日趨嚴峻的人口老齡化導致勞動年齡力缺口擴大和人口結構趨于老化，引發勞動生產率增速趨緩、社會創新能力減弱、國內消費市場萎縮、內需不足等問題，醫療保健和養老金等社會福利成本也在不斷升高，使中小城市政府面臨著巨大的社會保障負擔和財政壓力，嚴重制約著經濟持續增長。而且，老齡化率較高的地區通常也伴隨著低出生現象的存在，由此引發的人口減少和消費能力下降進一步導致城市經濟衰退等問題的出現，主要表現在鄰里生活服務維護供給愈加艱難、行政服務費用增加、城市公共交通服務難以維持、人口社會結構變化引發空屋增加等諸多方面。

1.1.2 地方經濟衰退

日本中小城市尤其是資源型城市的收縮問題更加突出，如北海道煤炭城市夕張市在1960—2008年間人口收縮率高達近90%，幾近空城[18]，人口減少又進一步加劇經濟衰退。中小城市在生產性、收入水平、消費活動等各個方面都與大城市存在較大差距，年輕人不斷流向大都市圈導致勞動年齡人口嚴重不足的問題日益凸顯，約70%的地方經濟收益來自醫療、福祉、零售批發、餐飲和住宿等服務業部門，而投資往往傾向于服務業需求密度較高的大城市地區。這就導致地方經濟陷入持續低迷的惡性循環。

1.1.3 市中心空洞化

居住、商業和業務功能的郊區化遷移加劇著市中心空洞化，各種服務設施的使用者持續減少，維持一定水平的設施規模成為巨大挑戰。大多數中小城市的市中心衰退破壞了集聚經濟的形成效果，居民和游客數量逐漸減少，房產價值每況愈下，現有設施的整頓改造也無人問津。這就進一步加劇了市中心的空洞化問題。并且，地價下降和經濟活動的停滯引發地方稅源萎縮，遏制公共服務水平的提升，導致青少年外流等負面現象交織出現。

1.2 收縮城市的界定

目前各國學術界對于收縮城市的定義尚無統一定論，但絕大多數學者都將人口外流作為判定收縮城市的重要標準。圖羅克（Turok）和米克內恩科（Mykhnenko）認為，將人口變化作為描述城市發展軌跡主要指標的原因在于，人口往往是反映城市發展變化最直觀、最有效的指標，而人口流失是城市發展環境惡化、人口收入水平降低、城市吸引力喪失等多種因素綜合作用的結果[19]。

城市收縮最初用于描述20世紀末城市人口減少與經濟衰退的過程。在日本，城市收縮的原因在于郊區人口流失、空屋增加、中心城區人口減少和老年人比例增加等多種因素的疊加作用，造成地區總人口減少和經濟衰退等日本各地普遍存在的經濟社會問題。與西方國家不盡相同的是，日本持續的人口少子老齡化與經濟高速增長時期城市開發所累積的環境問題，成為日本地方中小城市產生收縮的最直接誘因[20]。從收縮特性來看，日本收縮型中小城市具有人口減少與以中心城區空洞化為主要表征的經濟衰退等普遍化特征，而經濟衰退是人口減少這一主導性表征產生后衍生的產物。

2 日本收縮型中小城市的緊湊城市規劃

2.1 青森市的收縮特征與應對策略

2.1.1 圈層收縮特征及影響

青森市是日本本州島最北部的縣廳所在地，城區沿東西方向伸展開來，沿著青森港形成月牙形態的平原地帶。自20世紀70年代開始，由于人口增加以及批發市場、中心醫院和縣立圖書館的郊外選址，城市低密度蔓延問題日益凸顯，許多大型購物中心和住區開發建設在郊區紛紛興起，導致中心城區經濟增長開始減檔降速，公共投資的魅力指數持續走低。由于私家車普及化程度持續加深，中心城區交通量的集中增加造成交通擁堵等各種交通問題，適應車輛增加需求的郊區道路建設加劇著市區規模的膨脹擴大。大型商業設施的郊區選址誘使市民從內城區外遷至郊區，內城區行人和商業設施大幅度減少，進而導致市中心空洞化的出現，表現出以郊區化蔓延和市中心經濟衰退為主要表征的圈層收縮模式。

在圈層收縮、核家族①核家族指僅由夫妻兩人，或者由單親和未婚子女所構成的家庭。化和少子老齡化的疊加影響下，城市人口總量自2000年達到峰值（318 732人）后持續減少，國土管轄面積高達1 300 km2的青森市人均行政服務成本持續上升，散置各處的城市基礎設施投入產出效益相對較低，而且由于地處日本特別積雪地區，龐大的冬季除雪費用給政府財政帶來沉重負擔。

2.1.2 應對圈層收縮的緊湊城市規劃

（1）推進市中心復興的單中心集中型緊湊城市規劃時期（1999—2014年）

針對圈層收縮及其引發的一系列經濟社會問題，為加強城市功能的集約化和集中化，降低郊區自然環境的破壞，以及推進市中心活力再生，青森市在1999年城市總體規劃中確立將來城市以扇形空間形態發展的愿景目標，積極推動以緊湊城市為基本理念的單核集中型城市空間結構規劃建設，政策目標上表現出引導大規模商業設施和郊區居民遷入內城區的雙重特征。

土地利用規劃方面，整體上構建“內城區+中城區+外城區（郊區）”3層次分區的城市用地格局，通過明確的空間增長邊界和嚴格的土地用途管制遏制城區圈層的無序蔓延，準確定位城市分區規模和總規模，根據各圈層地區特性進行城市結構優化和空間治理。內城區是重點推進城市活力再生的緊湊城市建設區域，強化商業、居住和醫療等多樣化城市功能的集聚整合，通過內環線劃定內城區的增長邊界；中城區是內城區和外城區之間的過渡區域，根據住房需求建設公寓住房和市營住宅，將中城區和外城區之間的外環線設定為空間增長邊界，用以抑制外城區的開發建設和無序蔓延；外城區是外環線外側區域，強調自然生態和農耕環境的保護，屬于原則上禁止開發區域[21]（見圖1）。相對而言，全面引導中城區特別是郊區的居民向內城區遷入是重中之重，借以提高內城區人口數量和人口密度，進而抑制市中心商業業務設施的外遷選址。

圖1 青森市未來城市空間結構的構想圖Fig.1 Development conception of future spatial structure of Aomori City

道路交通規劃方面，積極構建減少私家車出行的公共交通導向型城市空間結構，最大化激活準時性較強的鐵路和適合客流量少的公交巴士。在城區范圍內構建“環狀+放射”型道路框架，其中“環狀”指的是內城區和中城區之間的內環線以及中城區和外城區之間的外環線；“放射”指在橫穿內城區東西向的公共交通干線上主要站點與中城區的公交站點之間布置放射狀交通干線，借以強化內城區外部人口到達內城區的交通便利性，以及人流、物流和信息流的移動效率，維持和激發市中心的經濟活力和高質量發展動力。

為維持和激發中心城區的活力，2007年青森市政府制定發布了市中心活性化基本規劃，引導和強化高層次城市功能的集聚整合，將中心城區打造成為城市最高等級的公共服務中心。市政府持股出資給第三方企業在JR青森市火車站前開發建設名為AUGA的地標性復合建筑物，還對青森市火車站周邊進行整治改造，在多功能交流廣場周邊的新建酒店地面層布置咖啡館和工作室，強化其與廣場正面的一體化協同效應，建設串聯多樣化商鋪的步行商業街和老年住宅，借以引導中心城區外部居民遷入買房置地[22]。

在推動單中心集中型緊湊城市建設過程中，盡管市中心居住人口和青森火車站周邊行人數量有所增加，但2005年舊青森市和浪岡町合并后形成新的城市總體格局，特別在新青森火車站于2011年成為東北新干線站點之后，市中心青森火車站周邊和新青森火車站之間的節點差異化戰略以失敗落幕。并且，2008年中城區離子城青森浜田的開業揭開了大型商業設施向內城區以外地區遷址的序幕，中城區的商業設施和住宅區開發變得愈加活躍，綜合醫院和圖書館等公共設施也開始從市中心向郊區遷移，出現與單中心緊湊城市建設不相協調的違和現象。這反映出原有的行政權限內寬松的土地用途管制對緊湊城市建設存在一定局限性。

（2）應對人口減少的多節點網絡化緊湊城市規劃時期（2014年至今）

在這10余年間城市人口逐年減少和再生政策方向逐漸弱化的狀況下，2014年《城市再生特別措施法》的修訂為規劃政策轉換迎來新的契機，青森市借助此次契機于2018年制定發布選址優化規劃（“立地適正化計畫”，又譯“立地適正化規劃”），推動城市再生所依托的城市建設方針由單中心集中型緊湊城市向多節點網絡型緊湊城市轉變。為此，青森市提出營造安心安全、日常生活便利、公共交通乘坐便利性較強、財政和經濟可持續發展的城市發展目標，并借助居住引導地區內部居住人口密度和城市節點地區內部單日公交乘坐人數這兩大指標推動城市發展目標的實現，并根據將來人口變化制定2027年和2038年的目標數值（見表1）。

表1 城市發展目標完成度評價指標的目標值Tab.1 Target data of evaluation goals for urban development

土地利用方面，青森市以“緊湊化+網絡化的城市建設”為基本理念，為提高城市服務效率營建多個緊湊型城市節點，通過公共交通網絡將各個城市節點有機連接，在激活城區各地區特性的同時，在選址優化規劃中設定4個城市功能引導地區、2個生活節點地區和若干居住引導地區，引導醫療、商業和居住等城市功能向這些地區內部集聚，提高市民生活便利服務的均衡水平。其中，城市功能引導地區是引導青森市發展的城市節點，具有公共交通便利性較強、醫療和商業等城市功能集聚度較高的特點；生活節點地區是醫療和商業等現有城市功能集聚的地區；居住引導地區設定在公共交通沿線、鐵路站點800 m和每日往返30班次以上的巴士路線站點300 m的步行圈區域[23]（見圖2）。

道路交通方面，充分活用T型骨格公交路線和放射狀公交路線。通過這些公共交通軸線將城市功能引導地區、生活節點地區和居住引導地區有機串聯起來，引導市民靠近公共交通線路居住，同時還在中城區和外城區村落之間布置公交循環線路，滿足居民日常生活出行需求。通過多樣化交通模式構建可持續的公共交通網絡，借以提升公共交通的便利性和服務水平，打造所有人都能便捷乘坐的公共交通系統。特別在內城區將市中心周邊的慢行交通和公交路線有機整合，強化慢行交通與客運樞紐、站前廣場和公交站點的無縫接駁，建構多樣化交通方式相輔相成的高效率交通體系，從而提高中心城區的公共交通便利性和生活空間宜居性。

現在評價青森市城市空間重構和優化的實施效果仍為時尚早，但通過上述分析可知，對于青森市這樣市區蔓延、人口減少和少子老齡化并存的圈層收縮型中小城市而言，通過單核集中型緊湊城市建設來推動城市再生并非最佳選擇，而應推動引導人口和城市功能向市中心和特定節點地區集聚的多節點網絡型緊湊城市建設轉變，或許應對圈層收縮和促進城市再生會更具效果。

2.2 富山市的收縮特征與應對策略

2.2.1 星狀收縮模式及影響

現在的富山市是2005年由舊富山市、大澤野町、婦中町、八尾町、山田村、大山町、細入村等7個町村合并而成。在市町村合并和寬松土地用途管制的影響下，市轄區規模擴大了6倍，成為全國人口密度最低的縣政府駐地城市，整體上形成一個“中心城區+多組團”的空間格局。同時，市中心還經歷著嚴重的經濟衰退，地價從1995年的195萬日元/m2下降到2006年的40.8萬日元/m2，零售店鋪數從1994年的1 995家減少到2004年的1 480家，而且周日行人流量從1995年的78 212人減少到2006年的24 392人，表現出以市中心經濟衰退和多個町村空間擴張為表征的星狀收縮模式。

在這種星狀收縮的影響下，大型購物設施的郊區選址、道路擴建、公園和上下水道的維護管理及冬季除雪的財政支出增加等諸多問題愈加顯著。伴隨著低出生率和老齡化問題的加劇，作為公共交通服務主體的老年人群比例激增，為老年人提供便利的公共交通出行成為重要課題。然而，富山市機動車保有率高居全國第二位，幾乎80%的市民都把私家車作為主要出行工具，導致公共交通出行比例持續下降，特別是居住密度低下的郊區，維持公共交通服務更是舉步維艱。

2.2.2 應對星狀收縮的緊湊城市規劃

一般來說，單中心集中型城市形態有利于節省財政開支，但不利于注重慢行交通和公共交通的生活空間形成[24]。考慮到中心城區和各個町村散置各處的客觀實際，采用傳統的單核集中型城市發展模式已不切合現實，因此富山市摒棄一味引導人口和城市功能向中心城區集聚的單核集中型規劃模式，針對人口減少現狀采取壓縮城市規模的主動收縮規劃思路，充分利用自身較為豐富的鐵路網絡資源，沿著公共交通廊道所形成的核心地帶強化城市功能的集聚，提出將TOD開發概念進行模式化闡釋的“湯圓與串”的目標城市空間構想，推動“緊湊型城市發展和公共交通軸”的未來城市空間構想，謀求多節點網絡化緊湊型城市空間結構的形成（見圖3），主要通過公共交通的高效活用提高公共交通沿線的便利度，提升人口密度和城市功能的集聚度，期待實現2005—2025年鐵路沿線人口密度從44.0人/hm2增至50.0人/hm2、巴士路線沿線人口密度從34.4人/hm2增至40.0人/hm2以及公共交通便利地區人口比重達到42%的發展目標[25]。

圖3 富山市“湯圓和串”型城市空間構想Fig.3 Future spatial planning strategies of Toyama compact city

土地利用規劃方面，將市域劃分為包括中心城區在內的14個市域生活圈，將市域生活圈的火車站和公交站的步行圈設定為地域生活節點（湯圓），并從中選定公共交通軸線上火車站和公交站的步行圈作為城市功能引導地區和居住促進地區，持續引導城市功能向中心城區、地域生活節點及公共交通廊道（串）沿線集聚整合，確保滿足居住和日常生活功能的需求。

道路交通規劃方面，雖然全市人口減少的趨勢無法遏制，但可以通過擴大中心城區和地域生活節點的公共交通便利地區范圍、提高這些地區居住密度的方法來抑制城市衰退。為使市民能夠便捷地乘坐公共交通前往中心城區購物，在中心城區和地域生活節點之間、各個地域生活節點之間布置公共交通軸線，使中心城區以外的居民也能方便利用多樣化的城市功能設施[25]，通過路面電車和快速公交的網絡化以及補助獎勵制度引導人口的漸進性集聚（見圖4）。公共交通網絡的形成使中心城區和地域生活節點之間的人流量得到保障，許多大型購物中心開始由郊區遷入中心城區，中心城區和地域生活節點的主要商鋪遷入量呈現回暖趨勢。

圖4 符合地域特性的公共交通活性化基本方針Fig.4 Basic public transit principles in accordance with regional characteristics

1999年，富山市在《城市總體規劃》和《富山市市中心活性化基本規劃》中明確指出，營造富山市北部地區的新城形象和南部中心商業街的多節點化，主要從3個方面全面激發中心城區的活力和潛力[26]：（1）在提高公共交通便利性方面，在以鐵路交通和巴士線路形成的城市道路框架內，構建強化中心城區和市域生活節點之間可達性和便利性的公共交通軸線，并在公共交通軸線上推動多節點緊湊型城鎮建設，加速中心城區和市域生活節點之間的人口流動和信息交流；（2）在打造繁華生活節點地區方面，引導大型商業設施遷入選址，設置立體停車場和多功能廣場，將其打造成市民集會和交談的場所空間，使得市民通過公共交通就能便利快捷地到達中心城區；（3）在引導中心城區居住方面，通過居住促進事業項目向遷居中心城區的市民發放補助。

在堅持不懈的努力下，富山市不僅成為日本國內推進緊湊城市政策的代表性優秀案例，而且于2014年成為首例入選洛克菲勒財團“100個彈性城市”項目的日本城市。由于公共交通網絡的升級重組，電車使用人數持續增加，居住引導地區內部人口從2005年的28%增加到2015年的32%，向市中心和公共交通沿線地區遷入引導的緊湊城市建設效果日漸顯現，公共交通軸沿線居住人口比例從2005年的28%增至2016年的37%，2025年可能會攀升至42%。并且，作為地區活力測度指標的地價也開始上漲。原本地價自1993年以后持續下跌，但2014年居住地區和商業地區的地價分別上升了0.4%和0.7%，尤其是市中心商業地區，在富山火車站周邊再開發、新干線開通、民間投資和居住引導地區設定等多樣化措施的作用下，地價上漲了3.3%—7.5%。若按此趨勢發展下去，可以確保公共服務和商業服務供給所要求的人口規模，增加城市可持續運營的可能性，選址優化規劃的預期目標有望得以實現。

3 對我國收縮型中小城市的啟示

目前中國特殊的土地財政加劇著城市收縮的蔓延擴散和收縮城市的空間擴張，雖然政府在近年來提出“經濟新常態”“高質量發展”等概念，由于許多城市過度依賴土地財政、盲目擴大用地開發建設，特別是作為收縮重災區的東北地區已經出現人口減少和經濟衰退的收縮城市，無法從根本上轉變城市發展追求“增長”和“擴張”的價值取向，所謂的“保增長”和“穩增長”成為空間擴張外延的遮蓋理由[21]。與此同時，在受到新冠疫情沖擊、產業結構老化，以及城市政府政績指標導向偏差等多重因素的疊加影響之下，許多城市中心城區的政策和財政競爭力下降，營商環境吸引力萎縮，導致服務業和個體工商戶紛紛外遷。任何城市一旦出現中心城區衰退，整個城市的經濟衰退和各種社會問題也為時不遠，中國東北和西部的部分城市經濟衰退也始于中心城區。

當前中國國土空間規劃的組織和編制工作正在如火如荼地展開，在增長與收縮情境并存的新型城鎮化格局下，國土空間總體規劃亟須探索城市收縮的空間形態調整和空間結構優化策略[16]219。2020年9月發布的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》明確將“資源枯竭、人口收縮城市振興發展的空間策略”列為該層次規劃的重大專題研究之一，如何科學地編制收縮城市的國土空間規劃成為當前的重要課題，特別是城市收縮與復興的空間格局調整以及編制市級國土空間總體規劃的空間規劃方法，而日本圈層收縮和星狀收縮的規劃應對策略可以為我國市級國土空間總體規劃編制提供有益啟示。

3.1 激發中心城區活力再生

無論是圈層收縮還是星狀收縮，中心城區衰退問題都是收縮應對策略中的首要課題。在后疫情時期的城市經濟高質量發展階段，需要高度重視城市中心城區的衰退現象以及與其相關的各種經濟社會問題，激發城市中心城區的活力再生和保持城市經濟發展的源動力。由此，為有效規避和應對中心城區衰退的加重，收縮型中小城市首先要樹立將中心城區作為城市高質量發展的“聚寶盆”和“火車頭”的思維意識，引導和強化多樣化的高等級城市功能向中心城區集聚整合，提高中心城區的服務層次性和需求豐富性，重視火車站和汽車站等交通節點中心廣場周邊的規劃設計，開發建設地標性復合建筑和步行商業街；其次，提高中心城區的公共交通便利性，構建串聯中心城區和地域生活節點的公共交通軸線，強化中心城區和地域生活節點之間的人口流動和信息交流；最后，通過多樣化住宅建設或補助支援方式引導不同階層市民遷入中心城區，從而將中心城區打造成為多樣化的高等級城市功能高密度集聚整合的活力中樞。

3.2 遏制城市無序蔓延

近年來隨著土地財政環境萎縮、老齡化加劇、婚育婦女減少，以及農村向城市轉移勞動力趨緩等環境條件的變化，以人口流失為表征的收縮型中小城市亟須擺脫對土地財政的過度依賴，果斷終結規模擴張型開發導向的增長主義發展模式，通過內環線和外環線分別界定中心城區和城區的空間增長邊界，杜絕城市土地“攤大餅”的粗放外延式開發模式，做到“地盡其用”，避免人口減少與城區擴張的悖論現象造成土地資源的空間錯配。同時，還要積極合理設定地方政府的政績考核標準，摒棄以土地開發規模擴大作為高政績的數量導向型錯誤思路，推動城市空間內涵提升式發展的質量導向型發展方向，全面提升城市土地的利用效率和實現高質量發展。

3.3 公交引導收縮：建構“節點化+網絡化”緊湊型國土空間結構

對于當前人口減少和老齡化并存的中國收縮城市而言，城市發展政策不再需要以土地財政作為發展驅動力來推動規模增長導向的國土空間開發，應從數量擴張型向存量優化甚至減量規劃的國土空間營造轉型，遵循精明收縮理念和TOD模式重塑城市空間形態和推動國土空間優化。然而，當前我國TOD規劃實踐主要用于推動城市精明增長為前提的城市形態塑造和城市空間優化，較多地集中在公共交通站點地區規劃設計層面，較少開展城市整體層面的總體性TOD綜合開發規劃戰略，與國土空間總體規劃的協同對接并不充分[27]。空間分離的城市單元可以憑借交通網絡化和信息網絡化在不同尺度上獲取集聚效應，那多節點空間體系則可以借助“規模互借”效應獲取集聚經濟效益，通過公共交通網絡使得集聚效益外部性擴散到其他節點區域。采用“湯圓和串”規劃模式的富山市正是“節點化+網絡化”緊湊城市建設的優秀案例，居住引導地區內部人口數量與居住地區和商業地區的地價全都取得一定程度的增長。無獨有偶，2008年起開展多節點網絡化緊湊城市建設的日本宇都宮市，其人口社會性增長在2011—2020年間一直處于上升態勢，而且在栃木縣整體地價連年下降的同時，居住區地價和商業區地價卻分別保持連續4年0.1%和連續5年0.9%的增長，火車站點單日乘車人數整體上呈現不斷增加的態勢，并于2016年入選為日本多節點網絡化緊湊城市的示范城市。

因此，收縮型中小城市應將各級城市中心以及火車站點、公交站點等重要公共交通節點的步行圈設定為城市功能集聚區，根據功能集聚區的等級層次和區位特性，引導醫療、商業及居住等多樣化城市功能向不同功能集聚區進行高密度集聚整合，從而強化城市功能集聚所產生的“密度經濟”效應，提高日常生活的便利性和服務設施的投入產出效率，打造促進收縮城市實現復興和高質量發展的新增長點。同時，通過輕軌線路或公交快車線路等公共交通軸線將中心城區（各級城市中心，公共交通節點）、郊區居住區和重點鎮有機連接起來，而且還要將開發建設重點向公共交通廊道沿線集中傾斜，通過公共交通引導收縮城市實現整體性空間形態調控，借助“緊湊節點化”戰略和“公交網絡化”戰略推動“節點化+網絡化”緊湊型市級國土空間結構的形成和優化。

4 結語

日本中小城市將城市收縮納入城市發展新階段和新機遇的認知范疇，積極從國土空間規劃層面上開展市級城市空間的形態調整和結構優化。圈層收縮的青森市由于嚴重的市中心經濟衰退和寬松的土地用途管制，大量商業業務設施和人口不斷遷向城市外圍，導致城區無序蔓延和規模擴張過大等一系列城市問題。因此，圈層收縮型中小城市不僅要通過城市空間品質的更新改造和高層次城市功能的復合集聚來強化中心城區的活力再生，還要通過內外環線給內城區和中城區設置空間增長邊界來遏制城市圈層規模的擴張蔓延，構建以內城區活力再生為主導、以功能引導地區和節點地區為發展引擎、以由內城區延伸出的放射狀公共交通軸線和環狀道路為道路交通框架的多節點網絡化緊湊城市空間結構。而星狀收縮的富山市由于行政區劃調整和寬松土地用途管制造成市區規模擴大數倍，形成市町村零散分布的國土空間形態格局，使得傳統的單中心集中的緊湊型城市發展模式已經無法適應現實要求。由此，星狀收縮型中小城市在維持和激發市中心活力再生的同時，通過輕軌線路或公交快車線路等公共交通軸線提升中心城區和地域生活節點以及地域生活節點之間的連通性，建構多節點網絡化緊湊城市空間結構。本文通過對上述兩個案例城市的城市空間重構和規劃策略分析，以期為我國國土空間總體規劃編制的空間結構優化提供一定參考。