城市更新理念、制度與規劃轉型辨析
——以上海市為例

周文娜

城市更新作為城市發展建設的永恒命題，在城市由增量發展進入存量發展的階段尤為重要。城市更新在落實“人民城市”理念、加快轉變城市發展方式、統籌城市規劃建設管理、推動城市空間結構優化及城市品質提升等方面，具有戰略意義。

2017年，《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）獲國務院批復，2021年中心城單元規劃獲批。根據相關分析，按規劃要求實施的公共設施與收儲可開發用地之間供需矛盾凸顯[1]。此外，有些已批控規由于實施主體等原因難以啟動實施。據不完全統計，近年來上海市每年控規調整案件有200余個，進入實施階段的地塊因為市場需求或者環境條件變化等原因需要開展規劃調整①《上海市城鄉規劃條例》（2010.11）規定“城鄉規劃工作實行統一領導、統一規劃、統一規范、分級管理，由市人民政府領導全市城鄉規劃工作”。近年來市規劃資源局探索“市區一體”的控規編制管理制度，推進控規編制審批工作。。一方面規劃提出的發展目標、公共要素等要求需要通過城市更新路徑②《上海市城市更新條例》和《上海市城市更新指引》明確區域更新和零星更新兩種更新方式，具體為由統籌主體統籌實施、物業權利人自主實施、聯合實施主體實施等路徑。予以實現；另一方面，城市更新行動的推進影響著規劃的編制與實施。

1 城市更新的理念轉型

1.1 概念演變

當代城市更新的概念和理論發展與現代城市規劃學科的發展相伴而生，大抵可追溯到第二次世界大戰（以下簡稱“二戰”）后的歐洲，許多國家在開展大規模新城建設的同時，也在積極更新舊城，由此涌現出很多相關概念。城市更新相關術語歷經近一個世紀的演變，從最初的“城市重建”（urban renewal）到如今的“城市再生”（urban regeneration），表現出不同背景環境下城市更新活動的思維側重（見表1）。

表1 西方城市更新相關術語的演進Tab.1 The evolution of terminology related to urban regeneration in the West

1.2 價值取向轉變

城市更新活動的發展階段從二戰結束后可以簡單分為推倒重建、社區更新、舊城開發、有機更新4個基本階段[3]。在這個演進過程中，更新目標、更新對象、更新主體及更新方式等都發生了一系列轉變。

更新目標上，從追求經濟增長、解決單一問題轉變為更注重以人為本的綜合目標，除了從經濟學視角評價更新對地方經濟的復興效果，也更關注城市更新引發的社會公平及其他相關權益被剝奪現象[4]，以及城市更新對文化復興、生態環境[5]等方面的影響。

更新對象上，從中心區棚戶區等大規模單一類型的更新轉變為工業遺產、歷史街區、老舊小區、城中村、舊城區等多種類型的地區更新，更關注深入社區鄰里的本地化更新和聚焦舊產業地區、濱水區的具有發展潛力地區的更新，實現層次豐富、內容廣泛的全面更新。

更新主體上，從政府主導的空間管控轉變為多方合作的空間治理，更關注更新參與主體的決策能力和權力關系，以及發揮公眾和其他社會團體的作用。

更新方式上，從劇烈的推土機式拆除重建轉向因地制宜的拆、改、留、修、保等多措并舉，針對不同的更新對象演化出旗艦項目激勵型、大型賽事推動型、產業升級改造型等多元形式，并積極引入低碳理念和智能技術等。

1.3 思路轉型

1.3.1 增長主義思路

1990年代初期，上海處于快速城市化發展階段，居住問題十分突出，同時上海有著全面進行城市功能結構布局調整的戰略需要。起初，全市確定了365萬m2的危棚簡屋改造計劃，政府采取毛地出讓方式。至2000年底，全面超量完成“365計劃”。全市利用土地級差效應和市場資金，通過居民的異地安置，實現城市向郊區的快速擴張和產業布局的調整，舊改騰挪出的區域建成了一批公共綠地、公共活動中心、交通設施，如延中綠地、南京西路梅泰恒地區等。

由于存量空間的有限性，增長主義思路下的更新模式逐漸顯現出交易成本過高、產權歸集難等實施瓶頸問題。

1.3.2 空間品質思路

21世紀開始，隨著城市更新理念和價值觀的轉變，上海市城市更新開始邁入新的階段。2001年《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》獲批，批復指出要把上海建設成為經濟繁榮、社會繁榮、環境優美的現代化國際大都市。2002年，2010年世博會的成功申辦推動了上海濱江地區成片轉型。

政府為了加強對土地市場的調控，有序實施城市規劃，深化土地使用制度改革，2004年上海市政府發布《上海市土地儲備辦法》，建立土地儲備制度，助力地區功能整體轉型。伴隨著前期增長主義思路導向下的大拆大建，歷史建筑受到較大的破壞，存在短期內開發量過大、規劃指標力度控制不夠、高層建筑激增等問題。2003年上海出臺“雙增雙減”政策，有效控制中心城區建設強度，提升公共空間品質，也更加關注歷史保護、公共空間、配套設施、建筑品質等的整體提升。

隨著發展理念不斷提升，規劃逐步強化了對建筑高度、容積率的控制，以及對風貌肌理的保護等管理體系。

1.3.3 多元治理思路

隨著《中華人民共和國物權法》的出臺以及物權意識的提升，上海開始進入自主更新、向社區賦能賦權的時期。2014年上海市第六次規劃土地工作會議明確“規劃建設用地負增長，標志著上海進入存量發展階段”。2015年《城市更新實施辦法》鼓勵物業權利人自主更新。“上海2035”明確“上海建設成為創新之城、人文之城、生態之城，卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市”。2016年以后，通過搭建政府、市民、社會統籌行動平臺，上海開展了漸進式、由點及面的更新行動探索，包括社區微更新、四大更新行動③城市更新四大行動計劃包括共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃和休閑網絡計劃。計劃、15分鐘社區生活圈行動等。

當前，上海在政府主導的更新模式下，存在物業權利人對產權增值預期變高、自下而上的治理機制較少、激勵政策的公平性與效率性矛盾逐漸凸顯等問題。

2 城市更新的制度轉型

2.1 發展方式

黨的二十大報告明確提出轉變城市發展方式。目前我國不少城市已開始城市更新行動，上海、北京、廣州、深圳分別在各自的《城市更新條例（實施）辦法》中詳細定義了城市更新的內涵及制度適用的對象范圍（見表2），雖存在一定程度上的差異性，但目標都是對現有低效存量建設用地進行盤活。在這一概念范疇指引下，不同城市的城市更新行動呈現出不同的特點和重點。如上海關注如何激發市場活力，北京關注基層治理，深圳聚焦城中村的改造問題，南京注重居住地區和歷史文化遺產的更新利用等。

表2 上海、北京、深圳、廣州、成都、南京的城市更新內涵比較Tab.2 Comparison of urban regeneration connotation in Shanghai,Beijing,Shenzhen,Guangzhou,Chengdu and Nanjing

2.2 內涵辨析

（1）經濟維度。如何體現市場導向下的產權重組和利益分配。新古典經濟學，特別是土地經濟學，認為市場需求的變化是城市土地空間變化的根本原因，也是城市更新的根本動力。存量用地的開發作為基于產權關系重組的利益再分配過程，其核心是土地產權交易與土地增值收益分配。產權理論認為，產權界定（制度設計）應使交易成本最小化，土地發展權的確定應同時考慮土地使用者投資的積極性和公眾利益的需要，在經濟發展和公眾利益之間取得平衡。

（2）社會維度。如何體現包容導向下的社會公平和空間正義。在可持續發展日益受到關注的今天，社會公平、空間正義應成為城市更新過程中所遵循的核心價值觀。大衛·哈維基于對馬克思主義的批判性再解讀，從資本、社會等更大的視野思考城市問題，提出空間正義（spatial justice）概念，倡導來城市中的人應平等地享有空間權力。近年來蘇珊·S.費恩斯坦的《正義城市》（The Just City）將目光聚焦于弱勢群體，提出“新自由主義”導向下的城市更新應當審視對邊緣化社區、貧困社區等弱勢群體的關注。當城市社會出現轉型、社會關系發生改變時，城市空間也應有相應的改變，于是需要城市更新，這是城市更新的社會性推動力；反之，城市空間的改造更新也反映了城市社會結構的改變[6]。

（3）體制維度。如何體現善治導向下的多方參與和溝通博弈。城鄉規劃的本質就是空間治理，當增長主義面臨終結之際，需要通過城市更新實現空間的“善治”，構建多元化的制度結構和廣泛的參與基礎，在不斷溝通博弈中，調解多方利益沖突，實現城市發展訴求。城市政體理論是指“非正式的”治理城市的聯盟機制，在西方社會語境下主要包括政府、市場和社會3大群體，三者之間的兩兩聯合或排斥則組成了不同政體，而政策則是構成政體的各方力量博弈的結果。多元主義理論認為社會中與城市更新相關的各類利益群體都是決策過程的重要參與者，發現了不同社會角色在政策形成過程中的作用，成為西方城市規劃領域“自愿型社區更新”公眾參與的理論基礎。

2.3 轉型要點

2.3.1 法規體系：從自主更新到擴大主體

隨著《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（2014）、《上海市城市更新實施辦法》（2015）等文件的出臺，上海打通了原權利人自主更新的通道，城市更新的實施主體從點上以原權利主體自主更新為主開始，后逐漸引入市場主體、擴大參與對象。

上海城市更新的制度探索聚焦在土地收儲再供應之外，針對存量國有建設土地及其既有建（構）筑物實施的用途調整、改造重建等建設開發行為的模式創新。2021年出臺《上海市城市更新條例》，從地方性法規層面進行制度創新，以公平公正公開為前提，最大程度激發市場活力。2022年，上海市規劃和自然資源局會同相關部門頒布了《上海市城市更新指引》。隨后，又發布《上海市城市更新操作規程（試行）》《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》等部門規章。通過系列文件進一步明確了“市場主體可以通過公開公平公正的遴選機制（或指定），確定為統籌主體，系統推進區域更新”或者“市場主體可以通過與原權利人合作的方式（聯營/入股/協議等），作為更新項目的實施主體參與更新”，拓寬更新項目的實施路徑，擴大了市場主體的準入范圍。

2.3.2 管理體系：從分類管理到統籌探索

為推行城市更新工作，上海自2000年起陸續出臺多項政策，涵蓋商業商辦、工業、居住、風貌保護等領域。

上海通過《上海市城市更新條例》《上海市城市更新指引》希望將城市更新納入統一管理體系、整體協調統籌，通過區域更新、零星更新路徑建立全覆蓋、全流程的城市更新政策體系。但實際操作上，一些重點領域依然沿用特定政策。例如，“兩舊一村”專項工作（舊區改造、舊住房成套改造、城中村改造）由市住建委牽頭，繼續沿用其他相關規定；產業園區更新由市經信委牽頭，市級層面出臺了《產業園區產業類項目配套建設保障性租賃住房建設指引（試行）》，各區探索專項資金支持、收儲再開發改造等具體操作辦法；存量商業空間更新由市商務委牽頭，編制新一輪《上海市商業空間布局專項規劃（2021—2035年）》，引導各區開展商業網點建設和更新改造。

《上海市城市更新條例》要求市、區人民政府及其有關部門應當完善城市更新政策措施，深化制度創新，加大資源統籌力度，支持和保障城市更新。目前，各區人民政府開展試點項目階段探索，市級層面則持續探索統籌推進的政策機制。

2.3.3 實施體系：從政府主導到政企合作

城市更新被視作政府重要職能之一，在全球競爭要求、市場化背景下，為充分發揮區政府的積極性，有利于推進城市建設和舊區改造，有利于兩級政府三級管理體制的逐漸深化完善及管理重心的逐漸下沉④上海市人民政府《關于進一步完善“兩級政府、三級管理”體制的若干意見的通知》（2000.4）提出“事權、財權下放與政策規范運作相結合，管理重心下移與財力適度下沉相結合，產業定位與政策導向相結合，規劃協調與分類指導相結合”的工作原則。。區政府逐漸成為組織實施的主要責任主體，如對于城市更新中補繳的土地出讓金部分，明確由區政府統籌。

市級政府層面以規劃引領、政策指導、行動統籌為主，市區聯合推動平臺運作、市場參與的方式，形成分類型的推動路徑。

（1）對于城市級重點更新區域，如黃浦江兩岸貫通、北外灘等地區更新，以政府決策為導向，通過市規劃資源局牽頭編制規劃，相關委辦局出臺具體政策，成立國有平臺公司，負責任務細化、溝通協調和推進落實，確定具體的更新地塊后，再通過土地供應路徑明確市場實施主體。

（2）對于緊迫度高、矛盾突出的居住環境問題，更是以政府為主導。如舊改問題，自從1980年代的棚戶區和危房改造，到1990年代“365計劃”，到“十一五”舊改、“十二五”舊改，再到目前的“兩舊一村”專項工作，最初由市、區兩級政府作為責任主體并籌措資金，現由市住建、房管部門負責牽頭落實，市級部門提供政策支持，由市區地方企業實際運作。

（3）對于軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用，相關規定中提出“按照市區聯手、以區為主的原則，將開發主體統一規定為區屬國資或國資控股公司”，而軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發利用中則確定為“車輛基地綜合開發利用市區聯手以市為主、以軌道交通建設運營主體為主”。

3 城市更新的規劃轉型

3.1 相關權利辨析

城市規劃本質上是以公共利益為目的，對空間和土地權益進行分配。土地發展權制度源于1947年的英國《城鄉規劃法》，美國于1960年代開始引用。土地發展權有時被稱為土地開發權，在我國法律制度中，土地開發權與土地規劃權具有濃厚的國家公權力色彩[7]13。土地發展權是由管制或者規劃導致的一種權利，由于管制者設定的權利性質大小（密度或容積率指標）不同，進而對土地價值產生直接影響[8]。關于土地開發增值收益分配，許多國家和地區都在不同程度上采取社會分享制度。如西方國家在近代城市規劃制度形成的早期就建立了開發利益公共還原的理念[9]，并以這一理念為核心，形成了各自不同的開發許可制度，如英國把土地增值稅、規劃增益（規劃義務）作為實現開發利益公共還原的重要手段，在開發控制中得到廣泛應用[10]。我國的土地增值收益主要通過土地財政的形式進行分配，政府通過基礎設施開發，將通過土地征收獲得的土地增值利益間接返還社會大眾[11]。

根據《中華人民共和國民法典》，可以認為我國空間物權體系包括空間所有權、空間用益物權（包括空間建設用地使用權和空間地役權），以及空間擔保物權。自從國家土地收儲辦法出臺后，一級市場與二級市場分開，房屋建設屬于二級開發階段，不允許從事土地一級開發的地產商直接從事土地二級市場的開發。舊改模式中涉及的房屋征收主要是指對居民居住房屋的土地使用權的有償回收⑤《國有土地上房屋征收與補償條例》。。由于一級市場開發更多是大拆大建的再開發方式，因此《北京市城市更新條例》將土地一級市場開發排除在條例適用的范疇以外，主要聚焦在二級市場，甚至三級市場部分，物業權利人更新后依法享有經營權和收益權。

國土空間規劃是我國土地發展權配置與流轉的重要載體與工具，其編制實施與土地發展權密切相關[7]12。當前缺乏適用于存量地區的規劃制度，我國在已經出讓或建成的地塊上調整規劃條件是異常艱難的，其結果就是城市更新幾乎必然只能由政府主導[12]。

3.2 規劃實施模式

3.2.1 公有模式

在30多年來的土地批租方式下，中國的規劃實施基本為公有模式。以北京為代表的城市更新是在既有制度“公有模式”下探索適度的規劃實施權力下放與有限的政策激勵。

北京城市更新是在與“疏解整治促提升”工作相銜接的要求下，物業權利人擁有的土地發展權及增值收益分配的規模增量是有限的。《北京市城市更新條例》《北京市城市更新專項規劃》明確城市更新應實行“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，采用小規模、漸進式的有機更新和微改造方式，城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。城市更新活動不包括土地一級開發、商品住宅開發等項目。

北京的規劃實施權仍然具有公權特征。《北京市城市更新條例》中明確“根據實施城市規劃需要，可以由政府依法收回國有建設用地使用權，未經有關部門批準，不得分割轉讓土地使用權等”。當然，在經過城市更新專項規劃和控規明確的區域，可推進城市更新工作，“經審批確定的納入控規，以更新地區街區控規管控方式，建立市、區兩級城市更新項目庫，由實施單元統籌主體或實施主體申報，有實施條件的納入更新計劃后，開展實施方案編制”。同時，在首都核心地區等具體情形中采取規劃實施權力下放，來進行有限激勵。如明確“在首都功能核心區平房院落騰退后，實施主體可以按規劃用途使用，并由實施主體與區人民政府授權的代持機構根據出資、添附情況，按照國有資產管理有關規定共同享有權益”。

3.2.2 共享模式

深圳為了解決城中村和土地確權等問題，以及加快城市形象重塑，在其拆除重建類更新中，采取了由更新主體申報更新計劃、規劃編制審批更新規劃的方式，同時建立了相應更新類型項目的準入條件和約束體系。深圳此類制度主要適用于再開發方式。筆者認為上海的征收舊改更類似此種類型，因為拆遷補償費高昂相當于將很大部分土地增益分配、規劃實施權力給原住居民。此類共享模式，伴隨著大拆大建的表征，以及經濟不可持續性，在效率與公平之間、經濟發展目標與可持續發展目標之間是否平衡存在諸多議論[13]。

日本東京的更新區域劃定拓展了對公共利益的理解和內涵范疇。為了進一步推進城市經濟復蘇和城市品質提升，日本《都市再開發法》經歷數十次修訂，對于更新施行者和施行區域的認定范圍也不斷拓寬。東京在更新區域內賦予了特定規劃權利，區域范圍內建立了利益共享分配機制，實現土地增值利益在所有權人之間、私人與社會之間的分享。通過合并項目主體，化解土地權益問題，基于“權益更換”原則，在開發前對原土地權益（如土地、建筑物所有權，租賃權等各種產權）進行評估，開發后土地所有人將獲得與評估價值等值的“樓板面積”所有權，將土地所有權轉變為共同持有[14]。另外，政府為激勵更新行動，會將部分政策供給給予市場，來刺激民間資本進行大規模的城市開發，以東京大丸有地區為例，在成熟地區實施大規模的城市更新難度極大，政府破例追加了更大力度的支持政策，包括放寬土地利用限制、縮短項目審批時間、給予特殊金融支持和稅收優惠等，最終促成了政府與民營資本的合作，并以民營資本為主導推進城市更新。

3.2.3 社區賦能模式

在西方國家流行的“激勵性管制”，主要是通過特許投標、區域競爭、社會契約制度與成本調整契約、價格上限管制等方式[15]。英國的城市挑戰計劃（City Challenge）和綜合再生預算（Single Regeneration Budget）為指導地方政府構建與私人部門、社區組織的三方合作更新模式提供了基本的政策實施框架，同時以處于弱勢街區的居民為目標，將之納入影響其本地決策過程中去，或賦予他們一定的權利[16]。英國的2011年《地方主義法案》賦予了地方社區投標權、社區挑戰權、社區資產所有權、社區建設權、鄰里規劃、社區土地復墾權、支持社區設計與行業審查等多項自主性權力。但鄰里規劃制度將規劃權力分散到諸多利益主體之間，反而會在一定程度上導致決策過程的延緩和開發效率的降低，雖然權力下放是為了機會均等化，但不是每個地區都有同等的能力有效利用這些新機會，可能造成那些最需要從規劃權力下放中獲益的地區反而得不到相應的利益[17]。

3.3 轉型要點

3.3.1 時空維度的規劃編制體系引領城市更新行動

上海市國土空間規劃編制體系是在空間維度上建立了總體規劃、單元規劃、詳細規劃的規劃編制層次，在時間維度上建立了近期建設規劃、年度計劃等規劃計劃類型[18]（見表3）。不同層次的規劃都對城市更新提出了規劃引領的要求，如在總體規劃中，提出了城市更新的總體目標、原則、重要空間結構等要求。在單元規劃中提出了城市更新的規劃公共設施、基礎設施等的規劃底線要求，并且落實到控規圖則深度，另外還對街區的開發規模等主要指標進行管控。上海市的控規已基本實現全覆蓋，其明確的規劃條件是土地出讓的依據，在存量規劃背景下，將結合更新系統進行優化完善（見圖1）。

表3 各地規劃編制體系與城市更新關系比較Tab.3 Comparison of the relationship between local planning system and urban regeneration

3.3.2 建立城市更新系統銜接控規系統

上海城市更新的“（行動計劃）更新方案制度”（零星更新路徑沒有行動計劃要求）是針對相對人（物業權利人、實施主體、統籌主體等個人或法人）的更新系統，是與控規平行獨立的系統。

在最新的更新政策文件中，“區域更新”方式建立了統籌主體在不同階段參與規劃編制和實施的操作路徑，主要分為更新行動計劃制定、統籌主體確定、更新方案編制、項目實施4個主要步驟（見圖2）。

圖2 區域更新操作流程Fig.2 Operation procedure of region regeneration

更新行動計劃制定階段是市區政府的公權協調統籌，主要通過廣泛收集更新建議體現民眾意愿和權益；統籌主體確定階段涉及公私合作的協議簽訂；更新方案編制階段統籌主體可以與物業權利人、政府等部門協商，涉及公私權的平衡；項目實施階段主要通過項目審批達到權利義務協調一致。兩套獨立的系統，可以免除對既有控規系統的打擾，也可探索市場主體參與獲得規劃編制權、業主獲得發展權的協商途徑，是通過程序規則保障不同階段的權利配置。

另外，“零星更新”方式則由物業權利人或實施主體按規則或者經區政府有關程序決策按規劃實施更新，主要通過更新方案編制達到多方的協商與利益平衡。

3.3.3 全生命周期管理的事前協商、事中溝通和事后監管的相關內容

全生命周期管理制度是伴隨著更新方案編制和更新實施的一項重要制度設計。事前協商：初步更新方案階段，統籌主體或實施主體聽取相關部門關于全生命周期管理的要求，納入更新方案的編制工作。事中溝通：通過更新方案編制，統籌主體或實施主體對區域內城市更新項目功能、改造方式、建設計劃、運營維護管理、項目績效、物業自持比例、持有年限、節能環保和公共要素建設等全生命周期管理清單進行約定。事后監管：在合同簽訂后、不動產登記時將更新方案作為不動產權利有關事項記載于不動產登記簿。

4 關系辨析和若干思考

4.1 關系辨析

上海城市更新理念的轉型，伴隨著城市重大事件、重要工程和重要行動。前期通過法律法規、實施辦法等制度轉型，對城市更新行動進行保障。城市更新規劃轉型則體現在價值層面和實施層面，規劃轉型與理念轉型、制度轉型相生相伴。“上海2035”編制后，規劃在價值層面更關注“生態、人文和創新”，而在實施層面則更體現“底線約束、彈性適應和內涵增長”的超大城市發展方式。后續應進一步結合城市更新的制度轉型，進行規劃優化轉型（見圖3）。

圖3 上海城市更新“理念—制度—規劃”轉型框架Fig.3 Shanghai urban regeneration ＂idea-institutionplanning＂ transformation framework

4.2 若干思考

以空間增長換取經濟發展的土地財政模式、大拆大建方式已經不能適應當前的發展環境要求，上海要探索以人民為中心、更可持續的城市更新利益協商模式。一是要關注社會、經濟、文化、生態，以及空間品質多維度的綜合目標，從關注經濟價值實現轉向多維目標下的價值實現方式，可探索從一級市場轉向二級、三級市場的利益平衡模式，或者社會共建共治共享、成本共同分攤、稅收獎勵等機制。二是樹立“小尺度、漸進式、多樣化”更新理念。通過空間實施小尺度、參與主體多元化、更新時序漸進式等組合，形成留改拆多類更新方式。如緊密結合基礎調查與潛力評估，收集多元主體訴求，合理研判保護保留、微更新、綜合整治、再開發等不同更新方式，通過構建二級實施單元管控體系，探索規劃編制在漸進式城市更新中的推動作用[19]。

在目前國土空間規劃的編制中，更多體現的是“行政邏輯+技術邏輯”，而“治理邏輯”的體現不足[7]14。將城市更新活動納入國土空間規劃、建設、管理和治理的全生命周期管理，通過空間管制剛性與空間治理柔性相結合，增強規劃的彈性響應，加強對城市更新活動全過程的統籌。一是更新方案編制上，區分核心利益與一般利益，研判對地區發展重要、對長期發展影響重大的核心利益，結合更新方案編制、采取精準化“一地一策”，涉及權利配置、政策保障、土地利用方式、時序安排等具體要素。二是政策制定上，采取分類識別、動態調整機制，隨著更新目標和對象越來越廣泛，也會調整和綜合運用相應的實施機制和支持政策。如可建立經濟動力視角下的“增值型—平衡型—投入型”的城市更新制度供給[20]。上海在產業用地上，尋求發展權配置的“平衡點”，隨著政治周期和經濟周期的變化，近30年上海經歷了發展權“大部分讓渡、完全收回、小部分讓渡——部分讓渡”的過程[21]。老舊住區、商業樓宇等，基于不同地區特點，可探索結合財稅金融等支持政策調節供給的激勵管控的動態平衡機制。

我國現有的土地發展權國有模式能夠保障基本的社會公平，如果將土地發展權益歸特定所有權人所有，會導致社會不公，但若不給予一定的增值收益，既有物業權利人則會缺乏參與更新的積極性。因此，需加強向基層賦權賦能、培育社會權力，助力街道和居委治理單元，賦權賦能其實施統籌的權利，并鼓勵社會組織建立更新共同體。只有充分培育和發展多元化、民主化、法制化的社會權力，發揮其保障私權、制衡公權的作用，才能真正實現社會自治[22]。

（感謝同濟大學建筑與城市規劃學院唐子來教授對本文的指導和建議，感謝審稿專家提出的修改意見。）