上海城市更新的分類解析與完善制度建設(shè)的若干思考

周 偲 劉 璇

城市更新的相關(guān)術(shù)語在國際社會(huì)上經(jīng)歷了將近1個(gè)世紀(jì)的演變[1]，近些年在我國受到廣泛的關(guān)注；國家層面已經(jīng)明確了城市存量發(fā)展導(dǎo)向，城市更新則是重要的抓手。深圳、上海、北京先后開展了城市更新立法工作，各有側(cè)重地提出城市更新的任務(wù)及制度設(shè)計(jì)。

《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱“《更新條例》”）于2021年9月1日起施行，建立了國土空間規(guī)劃引領(lǐng)下的城市更新行動(dòng)基本制度，提出綜合性保障政策，體現(xiàn)了“行動(dòng)計(jì)劃、更新方案、全生命周期管理”的特點(diǎn)。在《更新條例》基礎(chǔ)上，2022年上海市規(guī)劃資源部門先后出臺(tái)《上海市城市更新指引》①會(huì)同上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)和上海市商務(wù)委員會(huì)。、《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》、《上海市城市更新操作規(guī)程（試行）》，從而細(xì)化了更新政策與運(yùn)作規(guī)程。

本文梳理上海市更新實(shí)踐歷程，總結(jié)制度演變趨勢(shì)及特征，并分析制度設(shè)計(jì)中的問題；結(jié)合對(duì)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒提出若干優(yōu)化建議。

1 上海城市更新實(shí)踐歷程與制度演變概況

1.1 上海城市更新實(shí)踐歷程

（1）政府主導(dǎo)下，以解決人民居住問題為主的住房改造

改革開放初期，面對(duì)上海突出的住房問題，1980年上海市委市政府以“相對(duì)集中、成片改造”為原則，在全市劃定23片地區(qū)進(jìn)行改造規(guī)劃，更新的主要內(nèi)容是棚戶區(qū)和危房改造，改造主體為市、區(qū)兩級(jí)政府，改造資金來自市、區(qū)財(cái)政。改造初期主要采用拆除重建、原地回遷的方式。

（2）市場(chǎng)參與下，改善舊城基礎(chǔ)設(shè)施和城市形象的大規(guī)模舊區(qū)改造

1990年代初，隨著土地出讓和住房改革制度的相繼出臺(tái)，上海全面進(jìn)入以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的城市發(fā)展階段[2]。該階段的城市更新以大規(guī)模的舊區(qū)改造為主（如1990年代初“365”危棚簡(jiǎn)屋改造②原盧灣區(qū)“365”危棚簡(jiǎn)屋：開始于1990年代初，以拆除365萬m2危棚簡(jiǎn)屋為起點(diǎn)的大規(guī)模舊區(qū)改造，到2008年底，共計(jì)拆除舊房1億m2。等），通過政府推動(dòng)下的市場(chǎng)化改造，利用土地級(jí)差效應(yīng)和市場(chǎng)資金，以居民異地安置的方式，實(shí)現(xiàn)城市向郊區(qū)的快速擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整。

（3）重視公共利益，涉及地區(qū)整體轉(zhuǎn)型

2001年《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020年）》獲批；2002年上海成功獲得2010年世博會(huì)舉辦權(quán)，城市建設(shè)和更新的步伐加快，在理念上有了很大提升。與此同時(shí)，面對(duì)大規(guī)模舊區(qū)改造階段帶來的遺留問題，上海市政府在2003年出臺(tái)“雙增雙減”政策，有效控制中心城區(qū)建設(shè)強(qiáng)度，提升公共空間品質(zhì)。此外，為支持成片地區(qū)整體開發(fā)，2004年建立土地儲(chǔ)備制度，助力地區(qū)功能整體轉(zhuǎn)型。這一時(shí)期一二級(jí)聯(lián)動(dòng)土地開發(fā)模式（成片開發(fā)）開始出現(xiàn)，歷史風(fēng)貌保護(hù)、平衡效率和公平等有序更新的理念逐步得到關(guān)注[3]。

（4）引導(dǎo)多方參與，資源緊約束背景下的有機(jī)更新探索

2014年，上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議明確“規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)”“通過土地利用方式轉(zhuǎn)變來倒逼城市轉(zhuǎn)型發(fā)展”，標(biāo)志著上海進(jìn)入存量?jī)?nèi)涵式發(fā)展階段。在資源緊約束的發(fā)展大背景下，為落實(shí)黨的十八大報(bào)告中“以人為本”的發(fā)展要求和全面綜合可持續(xù)的發(fā)展理念，應(yīng)對(duì)城市發(fā)展增速放緩、《物權(quán)法》頒布以來原權(quán)利人訴求不斷加強(qiáng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，上海開始了有機(jī)更新的制度和實(shí)踐探索，出臺(tái)《上海市城市更新實(shí)施辦法》。2016年至今，上海開展了漸進(jìn)式、由點(diǎn)及面的社區(qū)更新行動(dòng)，包括靜安“美麗家園”、浦東“繽紛社區(qū)”等社區(qū)微更新；系統(tǒng)實(shí)踐的“共享社區(qū)計(jì)劃、創(chuàng)新園區(qū)計(jì)劃、魅力風(fēng)貌計(jì)劃、休閑網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”4大更新行動(dòng)計(jì)劃；全面推進(jìn)“15分鐘社區(qū)生活圈”社區(qū)整體更新，城市更新從“單一方式、單個(gè)項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾绞健⒍囗?xiàng)目”協(xié)同推進(jìn)。

1.2 上海城市更新制度演變特征

以上4個(gè)階段呈現(xiàn)出上海城市更新制度4方面的趨勢(shì)特征：一是目標(biāo)綜合化，從增加住房供給提高土地使用效益的單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向?yàn)榇龠M(jìn)城市全面發(fā)展的綜合目標(biāo)。二是對(duì)象全面化，由相對(duì)單一的舊住區(qū)轉(zhuǎn)為多種存量用地類型，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型區(qū)、歷史風(fēng)貌街區(qū)、濱水空間等地區(qū)逐步受到關(guān)注，以支持不同更新目標(biāo)。三是方式可持續(xù)，初期以大拆大建為主，逐步出現(xiàn)因地制宜的“留、改、拆”多措并舉、漸進(jìn)式的有機(jī)更新。四是主體多元化，初期主要為政府主導(dǎo)下的指令性任務(wù)，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，轉(zhuǎn)向引導(dǎo)市場(chǎng)、推動(dòng)企業(yè)與政府之間的合作，呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)下多元共治的趨勢(shì)。

2 上海城市更新實(shí)踐的分類解析

上海現(xiàn)有的城市更新活動(dòng)可以按照更新改造程度、用地手續(xù)方式、主體和主導(dǎo)方式、現(xiàn)狀用地類型等多個(gè)維度進(jìn)行分類。其中，按更新改造的程度，更新活動(dòng)可以分為對(duì)既有建筑的拆除新建、改擴(kuò)建，以及僅對(duì)公共空間或者建筑進(jìn)行配套功能完善、品質(zhì)提升的微更新[4]。更新活動(dòng)按用地手續(xù)辦理方式，可以分為土地儲(chǔ)備（房屋征收）后供地，存量用地補(bǔ)簽土地合同（以出讓方式獲取土地）或變更規(guī)劃條件（以劃撥方式獲取土地），以及存量用地更新不涉及補(bǔ)簽土地合同或變更規(guī)劃條件的更新行為。更新活動(dòng)按主導(dǎo)方式與主體不同，可分為政府推動(dòng)和市場(chǎng)自發(fā)兩種形式。更新活動(dòng)按照現(xiàn)狀用地類型，可以分為居住用地、產(chǎn)業(yè)用地（工業(yè)、倉儲(chǔ)、研發(fā)）、商業(yè)商辦用地、公共服務(wù)設(shè)施和交通市政設(shè)施用地（含公益性和經(jīng)營(yíng)性）等類型（見表1）。

表1 上海現(xiàn)有城市更新多維度分類表Tab.1 Analysis of urban regeneration activities in Shanghai

具體實(shí)踐基于現(xiàn)狀用地類型進(jìn)行管理分工：居住類由市住建委、市房管局牽頭推進(jìn)；產(chǎn)業(yè)類主要由市規(guī)劃資源局會(huì)同市經(jīng)信委推進(jìn)；商業(yè)商辦類由市規(guī)劃資源局牽頭推進(jìn)。相應(yīng)制度文件也主要基于此分類出臺(tái)，因此本文以現(xiàn)狀用地分類分析更新活動(dòng)的實(shí)施情況。

2.1 居住類用地更新實(shí)施狀況

上海市居住類用地更新活動(dòng)主要包括成片舊區(qū)征收改造、舊住房綜合改造（包括拆除重建和修繕）兩類改造模式。其中，舊區(qū)改造按照《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市舊區(qū)改造工作的若干意見》，以政府收購征收、形成凈地、重新出讓建設(shè)為主要內(nèi)容。舊住房綜合改造按照《關(guān)于加快推進(jìn)本市舊住房更新改造工作的若干意見》，以拆除重建、貼擴(kuò)建方式實(shí)現(xiàn)成套、增設(shè)公建、適度修繕為主要內(nèi)容，由市房管局牽頭推進(jìn)。

舊區(qū)征收改造政策機(jī)制比較完整，適用范圍明確，但政府前期投入大、成本高，難以大范圍推廣。舊住房綜合改造雖然適用范圍廣泛，但一方面改造能級(jí)不夠、改造不徹底，只能有限解決住房成套和安全等基本要求，無法滿足提升居住品質(zhì)的需求。另一方面，政府和居民的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠清晰，目前的綜合改造和修繕全部由政府出資，改造范圍既有公房，也有售后公房，還有商品房。對(duì)于售后公房和商品房，存在法律關(guān)系不明、權(quán)責(zé)不清的問題。

另外，新里、花園洋房、老舊商品房目前沒有相應(yīng)的更新路徑。其中新里、花園住宅等公房保護(hù)要求高、居住密度大，保護(hù)更新前期成本高，而公房管理單位自身實(shí)力有限，無力持續(xù)開展“抽戶”改造，政府也難有財(cái)力將新里與花園住宅納入舊區(qū)改造范圍。同時(shí)，市場(chǎng)主體缺少參與老舊商品房的更新通道與運(yùn)營(yíng)模式。未來還需要進(jìn)一步從推進(jìn)市場(chǎng)主體、小業(yè)主、政府合作出發(fā)，建立相應(yīng)的更新模式。

2.2 產(chǎn)業(yè)類用地更新實(shí)施狀況

上海市產(chǎn)業(yè)類用地更新活動(dòng)主要有：針對(duì)維持產(chǎn)業(yè)用地功能的“二轉(zhuǎn)二”升級(jí)，按照《關(guān)于上海市推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，提高土地經(jīng)濟(jì)密度；針對(duì)產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整為其他用地功能的“二轉(zhuǎn)三”轉(zhuǎn)型，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，完善公共服務(wù)配套設(shè)施，提升區(qū)域品質(zhì)。另外，按文化、養(yǎng)老、體育等部門關(guān)于利用存量土地現(xiàn)狀房屋的政策，維持土地用途不變，更新房屋使用功能的用途調(diào)整[5]。

存量產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)化升級(jí)方面，政策效果明顯，2019年以來此類更新項(xiàng)目共150余項(xiàng)。但存量產(chǎn)業(yè)用地升級(jí)的全生命周期管理監(jiān)管情況欠佳，規(guī)劃土地提容支持政策并沒有完全轉(zhuǎn)化為實(shí)際產(chǎn)出和績(jī)效，容易出現(xiàn)“提容囤地”現(xiàn)象。

存量工業(yè)用地盤活轉(zhuǎn)型方面，更新項(xiàng)目約50余項(xiàng)，原物業(yè)權(quán)利人綜合更新收益與公共要素貢獻(xiàn)，能夠?qū)崿F(xiàn)利益平衡，權(quán)利人主體和社會(huì)資本參與度較高。

存量產(chǎn)業(yè)用地上現(xiàn)狀房屋的過渡期使用方面，地籍?dāng)?shù)據(jù)和相關(guān)土地調(diào)查數(shù)據(jù)的對(duì)比結(jié)果顯示，上海市有一定體量的現(xiàn)狀工業(yè)用地，其地上房屋實(shí)際使用功能已經(jīng)發(fā)生變化，相當(dāng)一部分已被用于創(chuàng)意園區(qū)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。這一定程度上促進(jìn)了存量土地資源盤活利用，但因受到規(guī)劃、建設(shè)、消防等諸多因素限制，過渡期使用的更新方式整體盤活能級(jí)不高，且對(duì)周邊商業(yè)商辦造成一定沖擊，也未提供公益性要素完善區(qū)域配套，同時(shí)各相關(guān)行業(yè)部門也缺乏對(duì)其改變后功能的考核監(jiān)管。

2.3 商業(yè)商辦類用地更新實(shí)施狀況

針對(duì)現(xiàn)狀商業(yè)商辦用地，上海市主要按照《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》，以原權(quán)利人提供公共要素前提下能級(jí)與品質(zhì)的提升為主要內(nèi)容。

2015年以來商業(yè)商辦類更新項(xiàng)目共20余項(xiàng)。整體數(shù)量少、項(xiàng)目零星分散，推進(jìn)成效一般，對(duì)商業(yè)商辦的功能性提升未發(fā)揮充分作用。一方面零星項(xiàng)目效益小，難以帶動(dòng)地區(qū)能級(jí)的提升；另一方面，結(jié)合更新項(xiàng)目提供的公共要素較為分散且規(guī)模有限，難以匹配規(guī)劃系統(tǒng)性要求和實(shí)現(xiàn)推動(dòng)公益性要素實(shí)施的目的。

3 上海的城市更新制度建設(shè)現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

上海自2021年起建立了城市更新“1+1+N”的政策制度文件體系。其中，《更新條例》作為地方性法規(guī)，構(gòu)建上海城市更新的基本制度，明確區(qū)域更新、零星更新兩種實(shí)施路徑，系統(tǒng)闡述更新相關(guān)保障措施和激發(fā)市場(chǎng)主體參與積極性等要求。《上海市城市更新指引》作為銜接《更新條例》和各類配套文件的中間層級(jí)，進(jìn)一步細(xì)化城市更新工作的重點(diǎn)任務(wù)、職責(zé)分工、實(shí)施流程。《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》是城市更新保障政策類的配套文件，主要細(xì)化內(nèi)容包括規(guī)劃在公共要素、用地性質(zhì)、建筑量、建筑高度等方面，土地在用地手續(xù)、價(jià)款、年期、持有比例等方面的政策內(nèi)容與適用要求。《上海市城市更新操作規(guī)程（試行）》是操作要求類的配套文件，主要細(xì)化區(qū)域更新和零星更新各環(huán)節(jié)的流程和工作要求。

總體而言，上海城市更新的制度框架已經(jīng)建構(gòu)，并已獲得諸多成就；但相對(duì)于現(xiàn)實(shí)需求，具體的制度建設(shè)和完善仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。

3.1 制度設(shè)計(jì)的對(duì)象已全覆蓋，各配套措施有待銜接

《更新條例》明確了城市更新的概念“在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動(dòng)”，明確市、區(qū)政府的工作界面，市規(guī)劃資源局、市住建委、市商務(wù)委、市經(jīng)信委的職責(zé)分工。相應(yīng)地，為更好地統(tǒng)籌不同管理部門，制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)對(duì)象全覆蓋，不再單獨(dú)強(qiáng)調(diào)區(qū)分城市更新存量用地類型。但由于各類存量用地制度文件的制定部門不同、目標(biāo)不同、實(shí)施路徑不同[6]，更新主體難以辨別不同政策的適用背景，難以厘清政策之間的層級(jí)關(guān)系[7]。例如“兩舊一村”是否可以被納入?yún)^(qū)域更新，產(chǎn)業(yè)用地提容改造是否需要編制更新方案等，均需要明確。

《更新條例》明確更新方案是實(shí)施城市更新的依據(jù)，更新方案的內(nèi)容包括規(guī)劃實(shí)施方案、利益平衡方案和全生命周期管理清單。在存量發(fā)展的背景下，控詳規(guī)劃需要按照針對(duì)存量、面向?qū)嵤⒎?wù)發(fā)展的思路進(jìn)行優(yōu)化轉(zhuǎn)型，考慮好與更新方案的銜接，體現(xiàn)個(gè)性化、精細(xì)化的存量更新相關(guān)要求，簡(jiǎn)化優(yōu)化相關(guān)程序以提質(zhì)增效。

3.2 市場(chǎng)運(yùn)作的原則明確，市場(chǎng)主體參與的激勵(lì)措施仍須加強(qiáng)

《更新條例》確定了“市場(chǎng)運(yùn)作”的工作原則，以及“由物業(yè)權(quán)利人實(shí)施更新的，可以采取與市場(chǎng)主體合作方式”的具體路徑。《上海市城市更新指引》中進(jìn)一步明確“實(shí)施主體可以是物業(yè)權(quán)利人、物業(yè)權(quán)利人和市場(chǎng)主體的聯(lián)合體、物業(yè)權(quán)利人委托的市場(chǎng)主體、以協(xié)議方式取得房地產(chǎn)權(quán)益的市場(chǎng)主體等”。但由于各類更新項(xiàng)目綜合平衡難，目前市場(chǎng)主體參與動(dòng)力不足。

除去文中所述意愿統(tǒng)一的周期長(zhǎng)導(dǎo)致的財(cái)務(wù)成本高，還包括產(chǎn)權(quán)歸集的交易成本和土地成本兩大方面。

交易成本方面涉及多個(gè)原權(quán)利人共同實(shí)施或引入市場(chǎng)主體實(shí)施的項(xiàng)目。實(shí)際操作中，在產(chǎn)權(quán)歸集過程中涉及現(xiàn)有土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的合并、拆分、轉(zhuǎn)移、置換、注資等，都以不動(dòng)產(chǎn)交易的方式完成，過程中會(huì)發(fā)生大量土地增值稅、契稅等支出，使得產(chǎn)權(quán)歸集的成本高昂。

土地成本方面，更新項(xiàng)目存量補(bǔ)地價(jià)方式實(shí)施涉及補(bǔ)繳土地價(jià)款的，《上海市城市更新指引》中明確“按照新、舊土地使用條件，由土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，并經(jīng)區(qū)人民政府集體決策后確定”，其中“市場(chǎng)評(píng)估中可綜合考慮土地前期開發(fā)成本、移交類公共要素成本等”。但在實(shí)際操作中，因缺乏具體的操作細(xì)則，區(qū)政府一般還是按原有方式開展評(píng)估。另外，更新主體提出土地前期開發(fā)成本的表述缺乏細(xì)化解釋，未明確是否包括產(chǎn)權(quán)歸集成本。

醫(yī)生落實(shí)知情同意制度不到位， 自費(fèi)項(xiàng)目無“知情同意”。有些醫(yī)生沒有按照醫(yī)保政策執(zhí)行自費(fèi)項(xiàng)目知情確認(rèn)制度，全自費(fèi)的藥品、醫(yī)療材料、檢查、治療項(xiàng)目，沒有跟患者或家屬溝通征得其同意并簽字，沒能確保患者“知情同意”。究其原因，醫(yī)生專注于疾病本身的診治，對(duì)醫(yī)保政策不重視，忽視了費(fèi)用方面的“知情同意”及“自費(fèi)告知”，或不了解自費(fèi)項(xiàng)目?jī)?nèi)容而忽略。導(dǎo)致患者醫(yī)保結(jié)算時(shí)對(duì)費(fèi)用不滿，是患者投訴的主要因素。

3.3 區(qū)域更新方式已創(chuàng)設(shè)，政策供給尚待突破

《更新條例》延續(xù)原《上海市城市更新辦法》中的零星更新的路徑，即基于物業(yè)權(quán)利人的意愿，以提供公共貢獻(xiàn)為前提，對(duì)物業(yè)權(quán)利人自有的土地房屋實(shí)施城市更新建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了區(qū)域更新的方式，目的是更好地統(tǒng)籌安排城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，克服以往在改善城市空間形態(tài)和功能有關(guān)活動(dòng)中側(cè)重于解決單一問題的局限性。與零星更新相比，區(qū)域更新在權(quán)屬情況上一般涉及多個(gè)物業(yè)權(quán)利人，空間范圍上一般形成一定規(guī)模，更新程度上可以系統(tǒng)性實(shí)施規(guī)劃，實(shí)施機(jī)制上建立“行動(dòng)計(jì)劃—統(tǒng)籌主體—更新方案”的流程（見表2）。

表2 上海市城市更新制度設(shè)計(jì)中區(qū)域更新與零星更新的差異分析表Tab.2 Differences in the regulations between regional regeneration and sporadic regeneration

區(qū)域更新實(shí)際操作中，涉及更為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致統(tǒng)一更新意愿的周期更長(zhǎng)，項(xiàng)目預(yù)期不穩(wěn)定。但在政策供給上，區(qū)域更新與零星更新政策力度無明顯差異。《更新條例》僅針對(duì)舊住房拆除重建，規(guī)定了“調(diào)解+裁決+申請(qǐng)執(zhí)行”的方式。但區(qū)域更新中不僅包括舊住房，還包括其他各類物業(yè)，如果政策層面不能通過司法保障解決意愿歸集問題，將會(huì)影響市場(chǎng)主體作為統(tǒng)籌主體參與區(qū)域更新的信心和意愿。這也是《更新條例》出臺(tái)至今尚未出現(xiàn)遴選方式認(rèn)定統(tǒng)籌主體的主要原因之一。因此，未來要進(jìn)一步打開更新的新局面，需要加大區(qū)域更新的政策供給，進(jìn)一步細(xì)化統(tǒng)籌主體賦權(quán)賦能，加強(qiáng)更新意愿協(xié)商機(jī)制，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)歸集支持手段。

3.4 國企存量資源和低效產(chǎn)業(yè)用地的更新導(dǎo)向已明確，引逼機(jī)制還有待完善

上海市的國企存量土地資源量大面廣，《更新條例》明確國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極向市場(chǎng)釋放存量土地。但一方面盤活存量并不在國企考核范疇之內(nèi)，缺乏倒逼機(jī)制；另一方面，盤活存量的潛在收益具有不確定性，這與國有企業(yè)年度考核要求存在矛盾，國有企業(yè)缺乏足夠動(dòng)力參與。

產(chǎn)業(yè)用地是具有公共屬性的要素資源，若低效產(chǎn)業(yè)用地權(quán)利人無力升級(jí)轉(zhuǎn)型，又不愿釋放土地資源，將會(huì)帶來土地資源的浪費(fèi)，影響經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。雖然《更新條例》要求根據(jù)資源利用效率評(píng)價(jià)結(jié)果，分級(jí)實(shí)施相應(yīng)的能源、規(guī)劃、土地、財(cái)政等政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高效配置，但目前各部門尚未形成處置機(jī)制合力，政策工具箱以規(guī)劃資源內(nèi)容居多，缺少產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、財(cái)稅、執(zhí)法等倒逼政策和措施，也缺乏法律強(qiáng)制手段。

4 完善上海城市更新制度建設(shè)的若干思考

4.1 適應(yīng)存量發(fā)展方式，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施管理制度

推動(dòng)適應(yīng)城市更新的規(guī)劃編制方法轉(zhuǎn)型。在規(guī)劃編制中進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)、政府、市民等多主體的充分協(xié)商[8]，積極應(yīng)對(duì)城市更新面向?qū)嵤┬枰瑑?yōu)化存量地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制方法，如探索房屋功能彈性使用、用地分層管理等。

4.2 加強(qiáng)市場(chǎng)主體參與積極性，完善公平公正的土地增值分配機(jī)制

基于我國土地管理制度，收儲(chǔ)再出讓的更新路徑保證了程序公平公正和公共效益最大化，也能最大程度地實(shí)施城市規(guī)劃目標(biāo)。但隨著城市發(fā)展，特別是進(jìn)入以存量用地更新為主的發(fā)展階段，收儲(chǔ)成本高導(dǎo)致政府財(cái)政壓力過大，難以長(zhǎng)期堅(jiān)持。基于此，需要在保障公平公正的前提下，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)活力，發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化配置資源、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)等方面的優(yōu)勢(shì)，走出一條“政府推動(dòng)，市場(chǎng)運(yùn)作”的創(chuàng)新路徑。社會(huì)的公平正義是我國城市更新過程中應(yīng)遵循的核心價(jià)值觀[10]，讓政府、存量主體、社會(huì)共享合理的增值收益，需要建立土地增值收益的評(píng)估制度，并在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建公平公正的利益分配機(jī)制，完善土地價(jià)款確定規(guī)則。在居住類更新中，分配機(jī)制還包括合理確定各類型住房重建更新的改造標(biāo)準(zhǔn)，銜接與征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、抽戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，以及按照“誰受益誰出資”的原則，對(duì)于售后房、商品房小區(qū)，實(shí)行居民、政府合理分擔(dān)重建更新費(fèi)用的規(guī)則。

4.3 保障實(shí)施可行性，加大區(qū)域更新綜合施策力度

《更新條例》明確加大財(cái)政、金融、稅收、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、土地、公有房屋管理等方面政策統(tǒng)籌力度的要求。鑒于區(qū)域更新具有更大的統(tǒng)籌難度，建議加大區(qū)域更新政策支持，盡快建立與更新活動(dòng)相適應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推出匹配城市更新項(xiàng)目特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品與稅收優(yōu)惠政策，探索司法保障解決意愿歸集問題。例如美國利用房產(chǎn)稅收激勵(lì)市場(chǎng)資金介入城市更新，采用稅收增值融資（TIF）和商業(yè)改善區(qū)（BID）兩種形式進(jìn)行公私合作。日本東京針對(duì)多業(yè)主聯(lián)合更新的項(xiàng)目，將用地整合重劃后提供的空地比率、再開發(fā)建筑底層提供的公共功能面積與交易稅費(fèi)的減免、獲得公共補(bǔ)貼、免息貸款的申請(qǐng)等優(yōu)惠內(nèi)容掛鉤。中國香港《市區(qū)重建局條例》中“政府擔(dān)保”和“豁免納稅”是政府全力支持市建局的兩大法定動(dòng)力機(jī)制。深圳市的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》主要針對(duì)舊住宅區(qū)創(chuàng)設(shè)了“個(gè)別征收+行政訴訟”制度。

4.4 加大國企存量資源和低效用地統(tǒng)籌，建立全市存量資源的盤整與調(diào)配制度

市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下，為實(shí)現(xiàn)單個(gè)項(xiàng)目平衡，開發(fā)主體不斷提出提高容積率和建設(shè)量的需求，造成空間的不斷增高加密。為避免這一問題，需要完善機(jī)制，從全市層面進(jìn)行整體調(diào)配，統(tǒng)籌各項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)綜合平衡。一是加大國企存量空間資源統(tǒng)籌管理力度。例如新加坡通過國企資產(chǎn)管理公司（政府旗下的資產(chǎn)管理公司淡馬錫控股和GIC）市場(chǎng)化管理城市資產(chǎn)，并對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)行分類考核管理，對(duì)投入基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的資產(chǎn)，分別設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行差異化管理。日本都市再生本部依據(jù)《城市再生特別措施法》，提出“活化國有土地作為都市開發(fā)據(jù)點(diǎn)”的政策，明確指定大手町中央合署辦公廳原有公務(wù)單位搬遷到埼玉縣，騰出面積1.3 hm2的土地，作為“種子基地”，直接帶動(dòng)周邊13.0 hm2范圍內(nèi)的城市更新。二是加大低效工業(yè)用地倒逼力度。從產(chǎn)業(yè)用地具有公共屬性資源要素本質(zhì)出發(fā)，對(duì)認(rèn)定為低效產(chǎn)業(yè)用地的，提高持有運(yùn)營(yíng)成本，倒逼其轉(zhuǎn)型退出，提高資源配置效率。例如浙江實(shí)施的“畝產(chǎn)論英雄”企業(yè)綜合評(píng)價(jià)，以及城鎮(zhèn)土地使用稅“高征高減”差別化資源要素配置政策。