新時代廣州城鎮老舊小區改造的政策創新與實踐*

黃慧明 龍蕭如 馮 萱 陳嘉平

0 引言

城鎮老舊小區改造是重大的民生工程和發展工程，也是實施擴大內需戰略、穩定經濟的重要措施。習近平總書記高度重視，多次做出重要指示和批示，強調“老舊小區改造是提升老百姓獲得感的重要工作，也是實施城市更新行動的重要內容”。國家、省、市相關文件明確要求在“十四五”期末力爭基本完成2000年底前建成且面臨改造需求的城鎮老舊小區改造，基本補齊既有居住社區設施的短板，并在制度框架、政策體系和工作機制等方面開展創新探索。

學術界認為老舊小區已經從以速度為先的物質環境更新走向以人為本的綜合效益提升階段[1-3]，文化傳承[4]、公共參與[5-9]等理念實踐，以及環境改造[10-11]、綠色化[12]、適老化[13-15]、公共健康安全[16]等具體改造技術成為關注重點，也有研究從實踐和政策角度對老舊小區的改造內容及模式進行總結[17-22]，[23]31，[24]122，[25]80，[26]88，尤其關注微改造[23]30，[24]117、資金平衡[25]79，[26]87等議題。盡管有學者從演化博弈優化或潛力挖潛等角度討論市場參與的路徑[27-29]，但基于可持續發展的新時代老舊小區改造路徑與對策的討論仍相對不足。

隨著“十四五”時期改造進入攻堅期和全面完成期，老舊小區改造目標及內容從單一走向多元，強調在補齊民生短板的基礎上以市場手段挖掘社區潛力空間，實現可持續發展。作為高度城鎮化的大城市，廣州自1980年代以金花街為代表開始舊城改造探索，并于2017年入選住建部15個老舊小區微改造試點城市。截至2022年12月，廣州累計完成833個老舊小區、約4 732萬m2老舊建筑的改造，新增社區綠地和公共空間807個，惠及64.6萬戶家庭、206.9萬人，涌現出一批亮點項目。

本文基于廣州探索，針對其面臨的老舊小區改造難點，從改造主體、改造對象、改造內容、改造路徑和改造方式等多個維度系統分析新時代老舊小區改造的新邏輯，進一步總結新時代廣州城鎮老舊小區的政策創新和實踐經驗，以期為其他城市提供有益借鑒。

1 廣州城鎮老舊小區改造政策的發展歷程

盡管老舊小區作為專有名詞出現較晚，但廣州對舊居住區改造的政策探索已于20世紀80年代開始，整體可分為以下3個階段。

1.1 初步探索階段（1980s—2008年）：危破房拆除重建為主

在“通過舊城改造推動城市現代化，在舊城市中建設新城市”思想的指導下，本階段廣州開始編制包括金花街在內的舊城區74條街的改造規劃[30]。以危破房成片連片改造為關注重點，政策強調發揮政府的主導作用，由政府出資進行危破房拆除重建，負責原居民安置，解決居住空間擁擠、物質空間衰敗、服務設施匱乏等困擾，但也往往因開發強度過高增加了交通及設施壓力、影響舊城風貌延續而引起爭議[31]。

1.2 相對停滯階段（2009—2014年）：“三舊”與危破房改造并行

2009年以來，廣州相繼發布《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》等政策，拉開含舊城在內的“三舊”改造序幕。本階段的舊城改造政策以政府主導、市場參與為原則，重點推動位于城市重點功能區的舊城成片重建改造，合理控制開發強度，尤其強調歷史文化保護。然而，相較于高回報率的舊廠及舊村改造，改造投入大、周期長的舊城改造對市場及居民的吸引力明顯不足，且政策對具體實施路徑尚無明確指引，以至于在該政策指導下的實踐較為缺乏，如2010年嘗試啟動的龍津長壽地塊舊城改造因居民不滿補償標準和不能回遷等原因無限延期。因此，本階段的舊居住區改造仍以危破房改造政策邏輯下的散點式拆除重建為主。

1.3 趨于成熟階段（2015—2020年）：老舊小區微改造為主

2015年，廣州市政府在《廣州市城市更新辦法》中要求對具有文化歷史意義的街道或社區不再進行大拆大建，如荔灣區永慶坊改造方案從一步到位的拆除重建逐漸優化為漸進發展的微改造。2016年，廣州開始摸查功能配套不全、基礎設施老化、人居環境較差的老舊小區的底數及編制相關改造規劃，并于2017年入選住房和城鄉建設部第一批15個老舊小區改造試點城市。隨后，廣州相繼出臺《廣州市老舊小區微改造實施方案編制工作指引（試行）》《廣州市老舊小區微改造項目驗收流程指引》，明確老舊小區微改造實施方案編制和項目驗收的全流程，并進一步出臺相關技術指引。本階段政策改造對象進一步放寬至需要改造提升的老舊小區，以微改造為主要改造方式，重點關注微改造的規劃設計標準、工作流程及技術規程等內容（見表1），但未在政策機制上進行充分探索。

表1 2017—2020年廣州老舊小區改造主要相關政策列表Tab.1 List of major policies related to renovation of old residential communities in Guangzhou from 2017 to 2020

2 廣州城鎮老舊小區改造的難點及政策訴求

2.1 居民強異質性導致高交易成本

不同于鄉村基于土地等生產資料共有而形成天然的利益共同體，城市社區邊界模糊，缺乏共同的經濟基礎，居民流動性強且利益訴求差異大，改造涉及政府、市場主體、業主及相關權利人等多個主體，協調過程復雜。目前，廣州老舊小區改造主要靠政府推進，業委會及相關協商平臺發展相對緩慢，公民和社會力量主要集中在共謀、共享階段，參與的深度和廣度不足，難以構建行動一致的共同體，導致改造的交易成本增加。以加裝電梯為例，高樓層居民為了改善居住條件積極提出加裝訴求，低樓層居民則由于采光、房價保值、需要分擔加裝成本等投出反對票。

2.2 參與主體的權利義務格局不明朗

老舊小區改造工作點多面廣、公益性強、資金需求量大，當前廣州老舊小區改造仍以政府出資為主，社會資本因前期成本投入高、投資回報率低往往積極性不足。據統計，“十三五”時期廣州老舊小區改造項目的財政資金投入比重高達90%。同時，由于待改造的老舊小區多為“房改房”，業主受傳統福利保障模式的影響，對公共設施修繕的出資意愿低，也不愿意為后期管養維護付錢，即使愿意出資也面臨路徑不明的問題。隨著老舊小區改造標準要求的提高及改造成本的上升，政府財政負擔將進一步加大，亟需探索新的市場參與和居民出資路徑。

2.3 時空統籌不足導致改造難持續

從時間維度看，老舊小區的老化是持續的，修補固然能解一時之需，改造成果卻難以長期維護，其更新改造只有進行時，沒有完成時。大多數老舊小區改造主要關注中前期硬件設施規劃建設，后期運營管養缺位明顯，難以從根本上解決小區老舊問題。如越秀區建設街道老舊小區已歷幾度修繕，卻因缺乏管養而持續面臨“改造—破舊—再改造”的困境。

從空間維度看，廣州老舊小區改造普遍存在“就項目論項目”的傾向，通常是談成一個改一個，區域層面的整體性、戰略性統籌不足。同時，老舊小區間的資源稟賦不均衡特征明顯，尤其廣州舊城區范圍內的老舊小區內土地與建筑的產權關系破碎，可運營的空間資源緊缺，僅靠單個小區資源運營通常難以平衡改造成本，亟需探索更大范圍的資源統籌和規劃運營。

2.4 制度保障滯后于改造實踐創新

隨著廣州老舊小區改造工作已從建設領域進一步拓寬至規劃、建設、財政、民政等多個領域，原有的基于新城建設的政策體系已難以適應老舊小區改造的需求與實踐，舊房現代化適宜性改造、低效用地利用、建筑加擴建等探索受限，審批程序不適配、標準規范不適用、消防審批驗收難、安全風險管控缺失等諸多政策堵點突出。例如，老舊小區原有的消防審批標準較低甚至未要求消防審批，現在的更新改造受客觀條件制約，難以適用最新的建筑設計防火規范，導致改造后消防條件更好卻不合法。

3 新時代城鎮老舊小區改造的邏輯轉變

老舊小區改造的核心要素主要包括改造主體、改造內容、改造路徑和改造方式。隨著老舊小區的改造目標從單一的保民生走向兼顧保民生、強造血，其核心要素的導向也在發生變化，表現出從政府主導的自上而下的管控邏輯轉向多元主體參與的自下而上的協商邏輯。

3.1 改造主體

隨著老舊小區越來越多，居民的改善需求也越來越高，政府單一主體的包辦式改造將難以維續，從單一改造主體走向多元主體共同參與成為必然趨勢。從宏觀角度看，新時代老舊小區改造更關注如何界定政府、市場、居民三方主體在改造內容、改造資金等方面的權責，要求構建多元主體共同參與、利益訴求較為平衡的格局，共擔成本、共享收益。從微觀角度看，新時代老舊小區改造需求的分層化多樣化趨勢愈發明顯，要求通過打造協商平臺推動原子化居民形成意識共同體，減少改造過程中的交易摩擦，形成“共謀、共建、共管、共評、共享”的空間治理新格局。

3.2 改造內容

新時代老舊小區改造內容整體上呈現“基礎類—改善類—提升類”的金字塔結構（見圖1）。其中，基礎類指為滿足居民安全需要和基本生活需求的內容，主要關注小區內的道路、給排水、供電供氣、通信、綠化等基礎設施的改造提升，要求應改盡改；完善類指為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內容，主要包括外立面整飾、樓體綠化、電梯加裝、建筑節能改造、機動車泊位等環境及配套設施的改造建設，要求宜改即改；提升類指為豐富社區服務供給、提升居民生活品質、立足小區及周邊實際條件積極推進的內容，主要是公共服務設施配套的建設及其智慧化改造，要求能改則改。

圖1 城鎮老舊小區改造主要內容Fig.1 Main contents of renovation of old residential communities

3.3 改造路徑

隨著老舊小區的改造主體從單一走向多元，改造路徑及其投融資模式也有必要從時間和空間雙重維度進行變革創新。

一方面，推動老舊小區改造從規建管脫節到規建管聯動，探索EPCO、BOT等改造模式，推動“規劃—設計—施工—運營”的全生命周期改造，通過規劃統籌、施工整合，把運營管理方案前置到策劃、設計和施工等環節，提升改造項目的綜合效益，以未來運營收益來平衡其改造及管養成本。

另一方面，推動老舊小區改造從單個小區改造向成片連片縱深改造推進，挖潛片區閑置地塊、小微空間等存量資源，實現片區內養老、托育、醫療、停車場、便利店等經營性資產的規模化運營。探索老舊小區改造項目的組合實施、聯動改造、異地平衡等方式，以土地出讓或其他城市更新項目收益來平衡老舊小區的改造支出。

3.4 改造方式

老舊小區改造方式不是單一的簡單環境修補，而是針對城市空間特征及居民需求的多種改造方式組合。相較于建成密度、開發強度較低的北方城市，珠三角地區城市的老舊小區往往難以通過拆建、新建等方式補齊社區服務設施的短板。因此，新時代老舊小區改造要求尊重地方實際，積極探索既有建筑的活化利用、低效用地的再利用、既有建筑的加改擴建等改造方式，并進一步創新土地混合利用、日照間距、消防間距、建筑退界、規劃容量、增量確權等技術規范標準和規劃管理程序。

4 廣州城鎮老舊小區改造的實踐探索

2021年，廣州在全省率先出臺《廣州市老舊小區改造工作實施方案》并作為全市老舊小區改造的綱領性文件，對整體改造任務進行計劃分解，要求完善相應制度框架和工作機制，并進一步在項目審批、用地管理、房屋管理、產業導入、社會力量引入、居民參與、長效管養等方面制定系列配套政策，逐步構建老舊小區改造“1+N”政策體系（見表2），把握改造節奏，為老舊小區改造的實踐創新提供全面保障。

表2 2020年以來廣州老舊小區改造主要相關政策列表Tab.2 List of major policies related to renovation of old residential communities in Guangzhou since 2020

4.1 構建多主體共同參與新格局，共擔成本共享收益

4.1.1 政府：以保基本為目標，財政資金強調“以獎代補”

鑒于財政資金有限性，政府著重保障的是滿足居民安全需要和基本生活需求的基礎類改造項目。一方面，廣州注重整合財政補助、專項資金、專項債等，支持老舊小區的市政配套基礎設施建設以及建筑物的屋面、外墻、樓梯等公共空間改造。另一方面，廣州強調“以獎代補”使用財政資金，在建立起老舊小區項目改造評價機制的基礎上，進一步在《廣州市老舊小區改造市級財政獎補資金管理辦法》中提出按照“競爭性獎補為主、基礎性分配為輔”的原則，以區為單位科學合理地分配財政獎補資金，即改造評估評級更優的區將獲得更有力的財政支持。

4.1.2 市場：以做提升為目標，調動社會資本參與的積極性

考慮到市場的營利性，社會資本更關注老舊小區改造的完善類、提升類內容，通過空間資源整合運營以實現微利可循環。為調動社會資本參與改造的積極性并提供可操作可實施的路徑，廣州在《廣州市引入社會資本參與城鎮老舊小區改造試行辦法》中提出，社會資本可參與工程建設、存量資源運營、便民專業服務供給、長效治理、專業物業管理等改造工作內容，并就參與的內容、方式、程序、監督管理等進行明確。

其中，廣州重點探索以金融手段助力社會資金參與老舊小區改造的策略，通過與國家開發銀行、中國建設銀行等簽訂框架協議，要求金融機構發揮資源配置的優勢，明確支持的主體、類型和方式，為改造主體提供個性化的項目融資方案、參與債券承銷投資及專項債發行等綜合化的金融服務、專項貸款期限及利率優惠等差異化的政策支持。如在《中國建設銀行廣東省分行支持市場力量參與廣州市老舊小區改造工作方案》的指導下，由建設銀行為新河浦老舊小區（見圖2）的改造主體盛高集團量身定制融資方案，提供信貸支持。

4.1.3 居民：按照“誰受益、誰出資”原則，增強出資意識，合理出資

廣州通過明確居民的出資方式和出資流程，引導居民讓渡部分權益，建立居民共建的激勵機制。如番禺區2022年在《番禺區老舊小區業主直接出資參與樓棟本體改造工作的指引（試行）》中提出，財政按一定比例補貼業主直接出資改造樓棟本體的部分建設項目，基礎類建設項目、完善類建設項目分別由財政補貼基數的80%、50%，業主為低保戶、低收入困難家庭的補貼比例可達100%，并對建設項目提供不同建設標準給居民選擇，對應不同補貼綜合單價。花都區則明確將業主的出資情況作為納入老舊小區改造計劃的重要衡量因素，引導居民在改造前成立業主委員會或業主自治組織，自籌后續管養維護資金并設立共管賬戶。

4.2 以時空雙重維度挖掘空間潛力，多路徑釋放改造紅利

4.2.1 時間維度：全鏈條統籌前期規劃、中期建設和后期運營，以未來收益來平衡改造成本

廣州在《廣州市引入社會資本參與城鎮老舊小區改造試行辦法》中提出，社會資本可參與老舊小區改造的全流程，通過提供公共服務和增值服務，以改造后的運營收益來平衡建設管養支出。其中，永慶坊（見圖3）在全市率先采用BOT模式，由廣州萬科負責投資、施工、運營、管理等全過程，建成后萬科在15年內享有萬科云（創客辦公）、泊寓（長租公寓）、梅沙教育（兒童教育）及特色商業等的運營收益，實現改造的微利可持續發展，特許期結束后這些權利將交還政府。

圖3 荔灣區永慶坊Fig.3 Yongqing old urban communities in Liwan District

4.2.2 空間維度：推動成片連片改造運營，統籌利用存量空間資源

2022年，廣州出臺《以“繡花”功夫打造老舊小區成片連片改造示范區工作實施方案》，提出科學劃分老舊小區改造片區，整合利用老舊小區及周邊公有房屋、公共低效閑置用地等，合理拓展改造實施單元，采取“留、改、拆、建”的方式推進老舊小區改造，補齊設施短板，建設完整居住社區。目前，廣州共在6個區統籌謀劃19個片區改造項目，打造繁榮商業、文化記憶、綠色健康、創新活力等4類主題街區，統籌推動片區內的老舊小區改造、人居環境提升、文化保護和產業植入。

以白云區景泰街景泰云苑片區的全域服務為例。該片區通過物業管理企業整合共管6個社區，打破傳統管理的壁壘，在解決雨天積水、水壓不足、三線雜亂等問題的同時，挖潛片區內的公共空間、閑置區域，實現休憩場所、健身器材、停車位等服務設施的統籌互補及規模化管理。在此基礎上，進一步通過網格化、智能化管理來降低成本，按每月0.8元/m2的標準收取物業服務費，并以電梯加裝、家政服務、裝修服務、直飲水機、充電樁加裝等增值服務來平衡成本。

4.3 立足地方特征，創新改造方式，以制度保障實踐創新

4.3.1 尊重本地空間特征和居民需求，因地制宜采取多種方式推進老舊小區改造

充分考慮舊城及外圍城區老舊小區的差異，廣州在尊重片區空間特征的基礎上，加快改造方式的探索。

針對舊城區人口和建筑的密度高、歷史文化要素密集、建筑消防及結構的安全隱患較多、可運營空間資源稀缺等問題，廣州強調在最大限度保留老城區特色格局和肌理的前提下，推進老舊小區的修補式、織補式更新，重點通過既有建筑的活化利用等改造方式激發社區活力，有序騰退、抽疏危破舊房，疏解過密的地區人口，積極拓展公共空間、公園綠地。

針對可利用（運營）空間資源相對充足、改造更容易滿足規劃及建設等管控要求的外圍城區，廣州組合采取既有建筑的活化利用、改擴建及低效用地新建設施等方式推動老舊小區改造，充分挖掘利用可運營的空間資源，以滿足改善民生的需求，實現“自我造血”。

4.3.2 重點探索既有建筑的活化利用，補齊民生短板，激發社區活力

考慮到廣州老舊小區普遍高密度高強度，閑置空間較少，廣州重點探索活化利用老舊小區的既有建筑，于2023年出臺《廣州市老舊小區既有建筑活化利用實施辦法》，允許對符合條件的城鎮老舊小區內的既有建筑進行活化利用，以功能業態正面清單引導使用功能的調整，優先增加公共服務及市政公用設施，適當增加便民商業設施；并在項目審批程序上進行相應優化，允許符合要求的既有建筑活化利用免于辦理建設工程規劃許可、環評手續，可按相關規定持縣級以上人民政府出具的會議紀要作為建設工程規劃許可證明文件來辦理消防備案，有效打通了規劃、消防等堵點。

其中，荔灣區政府專門出臺《永慶片區微改造建設導則》《永慶片區產業導入管理控制導則》，規范管控永慶坊產業業態，明確其產業導入重點應當為創客空間、科技研發、文化創意、民宿、輕餐飲等新型業態。以泮塘五約小區為例（見圖4），在維持現狀格局基本不變的前提下，通過對建筑物進行局部重建、功能置換、保留修繕，在被征收國有的零散房屋修繕后釋放的大量物業空間內，引入大師工匠作坊、青年藝術創作坊、木雕盆栽、綠植休閑、音樂創作、獨立書店等多種文化消費業態，有效實現了社區的文化復興和產業提升。

圖4 荔灣區泮塘五約老舊小區Fig.4 Pantangwuyue old urban communities in Liwan District

4.4 推動老舊小區“共同締造”全覆蓋，實現社區現代化治理

廣州強調推動老舊小區“共同締造”全覆蓋，推動老舊小區改造從簡單的物質環境管理走向社區現代化治理，于2022年正式出臺《廣州市老舊小區改造共同締造參考指引》，以共同締造委員會作為政府與群眾的溝通橋梁，明確了啟動準備、決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享6個階段的主要工作內容和要求。

其中，荔灣區作為廣州率先啟動共同締造的地區，印發了《荔灣區老舊小區微改造共同締造委員會成立工作指導意見》等文件，要求每個項目對應成立一個共同締造交流平臺，發揮“兩代表一委員”的帶頭作用，挖掘社區社工、志愿者的能動性，協助開展社區居民改造意愿及意見調查。同時，從開始的一張桌子幾把椅子，到如今的戶外活動、入戶調研、街頭工作坊、主題活動等，荔灣不斷豐富社區共同締造的形式和渠道。作為廣州首個征求居民意見再做設計的老舊小區改造項目，泮塘五約小區采取多主體全過程的參與式規劃設計，成立共同締造工作坊，組織部門代表、社區設計師、專家顧問、志愿者和居民等共同參與老舊小區改造，聚焦社區的公共空間改善以及口袋花園和基礎設施建設，開展了座談會、社區展覽、模型搭建和設計競賽等活動，深入了解并回應社區狀況、居民改造意見及需求（見圖5）。

圖5 泮塘五約小區“共同締造”Fig.5 ＂Co-creation＂ in Pantangwuyue old urban communities

5 結語

在物質空間品質維持和城市政府財政不可持續兩大挑戰下，由政府主導的自上而下的傳統改造邏輯已難以維續。在此背景下，基于可持續運營導向，廣州老舊小區改造更關注不同居民群體的多元化、多層次改造需求，強調多元主體自下而上和自上而下的充分協調銜接，尋找“政府—市場—居民”的合作錨點，推動社會力量積極探索改造新模式，貫通“規劃—建設—管理”的全改造周期，統籌老舊小區內及周邊資源的成片連片改造。同時，廣州充分尊重本地空間特征和居民需求，因地制宜創新采取多種改造方式，通過挖掘空間潛力和價值再造來實現微利運營，走出一條超大城市老舊小區可持續改造的路徑，為其他城市提供了實踐經驗借鑒。