創新“6 個3”模式推動預算績效管理提質增效
——基于山東省煙臺市的實踐

●孫福勛

山東省煙臺市財政局局長孫福勛

一、山東省煙臺市預算績效管理工作的做法及成效

近年來，煙臺市圍繞“基本建成全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系”的既定目標，堅持系統謀劃，突出工作重點，在制度建設上做文章，在關鍵環節上下功夫， 在責任落實上持續加力，在縣級突破上積極探索，財政資源配置效率和財政資金使用效益不斷提高，預算績效管理取得明顯成效。

（一）加強制度建設，打牢預算績效管理基礎

結合煙臺實際，構建形成具有煙臺特色的“1+2+N”預算績效管理體系。 先后制定出臺《中共煙臺市委煙臺市人民政府關于全面落實預算績效管理的實施意見》等制度辦法30 多個，貫穿預算績效管理事前、事中、事后的全過程、全鏈條，不斷加強頂層設計，持續完善制度體系。 此外，緊密結合當前預算績效管理工作面臨的新問題、新挑戰，全面總結全市在改革創新中形成的經驗做法，將市本級、部分區市及省內部分地市典型案例匯編成冊， 便于各級各部門學習借鑒。

（二）緊抓關鍵環節，完善全過程預算績效管理鏈條

打牢績效目標根基。 緊抓績效目標這個“龍頭”，組織績效目標專家評審會， 對項目績效目標和各市直部門整體績效目標進行詳細審查、定級，并提出審核意見。 通過采取“線下見面”和“線上會談”的方式，有針對性地安排主管部門相關人員與專家溝通學習績效目標表填報事項，切實起到了“把脈會診開藥方”作用。 2022 年以來，先后選取60 個重點項目和10 個部門整體績效目標報市人代會審查。 嚴把財政重點評價項目選擇關。 在項目選擇上，突出服務大局、聚焦民生領域、覆蓋所有環節，優先選擇市委、市政府重點安排的項目，以及覆蓋面廣、影響力大、社會關注度高、實施期長的項目，同時避免出現有的項目年年評、 為評價而評價的情況。2022 年以來，組織對63 個項目開展了財政重點評價， 并將評價結果總體情況分別報送市政府、市人大常委會。做實做好結果應用。市本級在編制2023 年預算時， 通過事前績效評估，壓減資金8300 多萬元。2022年， 市本級財政部門開展重點監控7個，調整或收回資金1.95 億元。

（三）壓實各方責任，推進預算績效管理工作提質增效

開展預算績效管理深化提升年活動。 為全面深化預算績效管理改革，創新提升管理效能，在連續開展“改革攻堅年”和“擴圍提質年”活動的基礎上，又在全市組織開展 “預算績效管理深化提升年”活動，明確了嚴格事前績效評估、夯實績效目標管理、強化績效運行監控等14 項重點任務，并將每項重點任務明確了責任單位，確保各項任務穩步推進、取得實效。

（四）實施縣級突破，加大督導和扶持力度

一方面，做好考核反饋，把考核反饋作為發揮考核激勵約束的重要抓手，及時向各區市下發反饋通知，詳細列明總體情況、突出優勢、薄弱環節、努力方向等四方面內容，給各區市提供全方位指導。 另一方面，實地走訪調研。 2022 年，組織赴6 個區市開展縣級預算績效管理“三全”體系建設專題調研。 調研涵蓋預算績效管理工作總體情況，好經驗、好做法以及存在的問題；考核反饋問題的整改情況以及下一步工作措施；財政運行綜合績效評價等試點工作的開展情況；對全市加快推進縣級預算績效管理“三全”體系建設的意見建議等。 通過面對面座談交流，幫助區市進一步樹牢績效理念、理清工作思路、明確工作措施、確保任務落實。

二、 進一步深化預算績效管理改革的現實需要

當前， 煙臺市已初步構建具有煙臺特色的“1+2+N”預算績效管理體系，貫穿事前、事中、事后全過程績效管理鏈條， 市縣兩級已基本建成“三全”預算績效管理體系。 但是也存在一些突出問題亟待解決，主要表現為：一些地方和部門仍未樹牢厲行節約、過“緊日子”的思想，預算績效理念尚未牢固樹立；績效管理的廣度和深度還存在不足， 部分領域的績效管理有待進一步拓展；績效基礎工作相對薄弱，部門之間、區市之間工作推進不夠均衡； 績效與預算結合還不夠緊密，績效激勵約束作用不夠強，“花錢必問效、無效必問責”的機制尚未真正建立，全面預算績效管理缺少強有力的抓手等。

從財政經濟形勢來看，未來一段時間將日趨復雜嚴峻，財政收入增速放緩與剛性需求日益增長之間的矛盾將進一步凸顯，“承壓前行”的緊運行狀態仍將持續，對財政保障和預算管理提出了更高的要求。 在這種形勢下，真正樹牢“過緊日子”思想，嚴格財政支出管理，確保將寶貴的資金用在“刀刃”上顯得尤為迫切和重要。 煙臺市財政部門將把持續深化預算績效管理改革作為推動財政資金聚力增效的關鍵點和突破口，進一步強化績效理念、用好績效工具、發揮績效力量，聚力改革攻堅，勇于創新突破，以更大力度、更高標準、更實舉措推進績效管理重點領域和關鍵環節實現“破題”，著力解決好當前預算績效管理工作中存在的突出問題， 進一步優化財政支出結構，切實提高財政資源配置效率和財政資金使用效益。

三、 深化預算績效管理改革的三條基本原則

隨著預算績效管理制度體系的初步構建，下一步需要在更高質量、更有成效的預算績效管理方面創新突破， 進一步深化預算績效管理改革，增強預算績效管理工作的“含金量”和“實效性”，要堅持以下三條基本原則：

一是堅持系統觀念。 按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求， 深入剖析、深刻總結當前預算績效管理中存在的困難和問題，對預算績效管理工作進行前瞻性設計、全局性謀劃、整體性推進，既聚焦解決當前最緊迫的問題，又著眼長遠健全的長效機制，用系統觀念系統方法推動預算績效管理的制度創新、 管理創新、技術創新。

二是堅持重點突破。 對標對表全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理要求，聚焦短板弱項聚力攻堅克難，聚焦重點領域聚力提升效能，進一步加強覆蓋面廣、社會關注度高的重大政策和重點項目的績效管理， 以重點突破帶動整體推進，有效推動預算績效管理落到實處、取得實效。

三是堅持激勵約束。 進一步構建完善有效的激勵約束機制， 壓實部門預算績效管理主體責任，強化預算績效管理結果應用，充分調動各級各部門預算績效管理的積極性、主動性，引導部門主動強化預算績效管理，推動實現從“要我有績效”向“我要有績效”轉變。

四、創新“6 個3”預算績效管理模式

接下來，煙臺市財政部門將繼續堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，以構建具有煙臺特色的預算績效管理體系為目標，緊密結合煙臺實際，借鑒外地先進經驗，通過創新實施“6 個3”績效管理模式， 力爭到2025 年在全省各地市中率先構建起更為適應現代化財政制度要求的預算績效管理“四梁八柱”：

（一）深化三個融合

進一步優化預算與績效管理流程，將績效理念與方法深度融入預算編制、預算執行和財會監督，打通理順事前、事中、事后全過程績效管理鏈條。

1.績效管理與預算編制統籌融合。 嚴格項目和預算準入管理，把事前績效評估作為項目入庫和預算安排的前置環節，對沒有按要求開展績效評估、評估報告不符合要求或未能通過評估的項目，不予安排預算。進一步加大事前評估力度，界定“重大”邊界，將市級擬新出臺通過預算資金安排的1000 萬元以上的重大項目， 全面納入事前績效評估范圍。積極推進市級政府投資項目事前績效評估與可行性研究同步開展、 同步審查、同步完成。 將事前績效評估與預算評審緊密銜接，除政府投資項目外，事前績效評估和預算評審原則上不重復實施。

2.績效管理與預算執行統籌融合。 建立健全“部門日常監控+財政重點監控”管理體系，各預算部門、單位作為責任主體，在預算執行過程中，對績效目標完成、預算資金執行等情況實施監控和管理； 財政部門在部門單位績效監控的基礎上，將重大政策和項目，以及巡視巡察、審計、有關監督檢查、重點績效評價和日常管理中發現問題較多、績效水平不高、管理薄弱的財政資金，納入財政重點績效監控范圍， 根據實際情況實行“紅、黃”兩級預警。

3.績效管理與財會監督統籌融合。 將績效管理與財會監督有效結合、同步推進，通過財會監督提升績效管理的嚴肅性，通過績效管理提升財會監督的科學性，推動財會監督和績效管理工作“雙提升”。在每年選取財政重點績效評價項目時兼顧財會監督工作需要， 既各有側重又相互補充，統籌制定財會監督與財政重點績效評價重點任務等。強化績效評價結果與財會監督結果融合應用， 績效評價結果與財會監督報告一并反饋，評價和監督整改情況同步督查和驗收，形成工作合力，提升工作效能。

（二）健全三項機制

建立健全跟蹤問效、協同聯控、結果運用機制，充分發揮預算績效管理作用，強化績效管理實施效果，進一步提升預算管理水平。

1.健全完善跟蹤問效機制。建立“兩書兩函”（管理意見書、約談通知書、績效報告反饋函、提醒敦促函）制度，堅決壓緊壓實績效管理主體責任。 其中，對績效目標設置、績效運行監控等環節存在的問題以及通過自評抽查復核發現問題的市直部門和區市下達績效管理意見書， 督促抓緊改進提升。財政重點績效評價完成后，以正式函件的形式將績效評價報告反饋至市直預算部門單位，督促做好問題整改。對于市直部門和區市工作松散、拖拉、未按規定要求開展預算績效管理相關工作等問題， 由市財政部門向有關責任單位進行提醒敦促。 對市直部門和區市預算績效管理改革推進嚴重滯后、 連續兩年預算績效管理工作考核排名靠后、 整改要求落實不力的， 由市財政部門代表市政府對有關責任單位進行工作約談。

2.健全完善協同聯控機制。探索建立市級預算績效協同聯控聯席會議制度，充分發揮人大、政協、審計機關的監督作用、組織部門績效考核的激勵作用以及財政部門的預算管理職能，全面提升預算績效工作成效。 通過聯席會議定期調度、通報工作開展情況，研究部署推進相關工作。開展事前績效評估和重點績效評價時，結合項目和政策特點， 邀請市人大代表和政協委員參與， 提升預算績效管理工作的權威性和公信力。主動加強與審計等部門的協調聯動，加強對“兩書兩函”制度的外部監督。

3.健全完善結果運用機制。績效評價的根本目的是提高資金使用效益，優化資源配合。 加強績效管理結果應用， 推動完善預算與績效管理深度融合、有效銜接機制。市級將縣級政府財政運行綜合績效評價結果作為轉移支付資金分配的重要參考依據， 對財政重點績效評價情況進行分類處置。 其中，財政重點績效評價結果等級為“中”的，因部門單位原因，項目資金支出進度低于80%或關鍵產出指標低于目標值80%的政策和項目， 按不低于10%的比例壓減次年項目預算；績效評價結果等級為“差”的，取消項目預算安排； 對部門整體績效評價結果為 “中”“差”的，分別按照上年部門商品和服務支出的2%、5%壓減次年預算。

（三）推進三庫建設

立足預算績效管理發展現狀和改革方向，積極推進專家庫、指標庫和標準庫建設，進一步優化財政資源配置效率、提高財政資金使用效益。

1.加快績效專家庫建設。 秉持“客觀公正、優中選優”的原則，聚焦績效主業、面向未來發展，努力遴選一批在績效領域專業理論深厚、實操經驗豐富的專家，探索建立市級預算績效管理“智庫”， 參與預算績效政策制度制定和標準體系建設，開展績效前瞻理論研究，從事重點領域績效實務工作，借助專家優勢深入開展重點領域課題研究， 探索改進績效管理方式方法和深化績效管理的有效路徑， 不斷提高預算績效管理的科學化、精細化、規范化水平。

2.加快績效指標庫建設。 按照科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享的原則，吸收外地經驗，總結提煉反映部門主要職能、目標任務的核心指標， 建立完善共性績效指標體系框架，加快構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系。 積極創造條件將績效指標庫嵌入預算管理一體化系統， 將績效目標設置由“填空題”變為“選擇題”，著力提升預算編制質量。 對績效指標庫實行動態管理，及時進行清理、補充和優化。

3.加快支出標準庫建設。 進一步健全完善支出標準體系， 充分發揮支出標準在預算績效管理中的基礎性作用。 從全成本口徑對項目支出的歷史成本進行分析， 全面摸清影響成本的關鍵因素和成本變動趨勢。 在此基礎上，測算確定支出定額標準。 各級財政部門結合財力狀況，科學合理地確定支出標準， 納入支出標準庫進行動態管理。 依托支出標準開展全成本預算績效管理工作， 根據績效管理結果完善支出標準，全面構建“項目入庫分析成本、預算編制細化成本、預算審核核定成本、預算執行控制成本、預算完成評價成本”的閉環績效管理模式。

（四）強化三項支撐

進一步完善制度體系，加強對預算績效工作的組織領導，開展分領域、多層次、全方位預算績效管理專題培訓，強化基礎支撐，構建長效機制。

1. 強化制度支撐。 堅持問題導向和有解思維，聚焦績效管理工作中的難點堵點，按照“1+N+X”思路分三個層次全面重構預算績效管理制度框架體系。宏觀層面，深入貫徹落實《中共煙臺市委煙臺市人民政府關于全面落實預算績效管理的實施意見》精神，充分發揮頂層制度文件對預算績效管理的指導作用；中觀層面，制定出臺政府投資項目事前績效評估等制度辦法，對于已出臺的不適應工作需要的制度辦法及時修訂完善，有效拓展預算績效管理的廣度和深度；微觀層面， 制定出臺預算績效目標和指標設置指引、績效指標體系、 工作規范等具體制度和規范，進一步夯實預算績效管理基礎。

2.強化機構支撐。 在市財政部門成立預算績效管理工作領導小組，統籌協調全市預算績效管理各項工作，牽頭健全完善市級預算績效管理體系。 市直各部門分別成立由本部門主要負責人擔任組長的預算績效管理工作領導小組，及時研究審定本部門預算績效管理重大決策、工作規劃和年度重點工作任務等。 各區市財政部門對預算績效管理機構獨立設置、專職運作，配齊配強專業人員，確保預算績效管理工作安排有回應、部署有落實、工作有成效。

3.強化能力支撐。 以全市正在開展的“大培訓、大練兵、大比武、大競賽”活動為契機，積極鼓勵引導各級各部門將預算績效管理納入此次活動范圍，有效提升干部隊伍預算績效管理履職能力和專業精神。 市財政部門將依托 “財政大講堂”，邀請國家、省相關優秀理論與實務專家，進行預算績效管理業務培訓，全面提升績效管理人員知識水平和業務能力。

（五）提高三個質量

進一步加強績效目標管理， 加大對第三方機構的管控力度，構建事前、事中、事后全過程績效公開機制，努力提高績效管理工作質量。

1.提升績效目標質量。 強化和理順績效目標管理責任， 將績效目標編審與預算編制審核緊密融合。預算管理過程中，績效目標與預算編制實現“五同步”，即同步布置、同步申報、同步審核、同步批復、同步公開。 根據重點抽查復核情況，對問題較多、質量較差的市直部門組織開展上門輔導，逐個逐項對績效目標進行優化完善， 提高績效目標的規范性、科學性。

2.提升第三方工作質量。 通過建立健全“一員三會”制度，管控好源頭，跟蹤好過程，把控好結果，切實提升第三方機構工作質量。委托單位選派熟悉情況、 了解政策的工作人員作為“指導聯絡員”，全程跟蹤參與、現場指導監督第三方機構工作開展。 評估評價工作開始前，通過召開“方案答辯會”，對第三方機構提報的實施方案進行充分論證；評估評價過程中，適時召開“中期報告會”，聽取工作進展情況報告， 對評估評價工作進行分析點評；評估評價工作完成后，及時召開“報告評審會”，對第三方工作成果進行驗收，并對業務質量進行綜合考評。 從2023 年起，市財政部門將每年開展第三方機構優秀績效報告評選， 以點帶面推動第三方工作質量提升。

3.提升績效信息公開質量。 堅持以公開為常態、不公開為例外，構建事前、事中、事后全過程績效公開機制，不斷提高預算績效管理透明度。在公開方式與公開渠道方面，項目支出績效目標、部門整體支出績效目標隨部門預算一并公開， 部門績效自評結果隨部門決算一并公開， 財政重點績效評價結果、績效監控信息等在“預決算公開平臺”上進行集中公開。強化監督檢查，在每年定期開展部門預決算公開檢查的基礎上， 嚴格審核各部門的績效信息公開情況，發現問題及時反饋，督促相關單位立行立改，確保公開信息合格合規。

（六）推動三級聯動

整合市、縣、鄉三級力量，發揮市級“引領力”，突出縣級“創造力”，提升鎮街“落實力”，建立“上下貫通、齊抓共管、各有特色”的一體化預算績效管理模式。

1.市級層面。 頂層設計、表率引領。 發揮市級“引領力”和“指揮棒”作用，全面落實預算績效改革要求，確保貫徹改革精神不走樣、無死角。 對照“全方位、全過程、全覆蓋”要求，對于已經組織實施的改革項目，進一步擴大范圍加大力度，努力提升績效水平；對于尚未啟動實施的試點項目，盡快組織開展，確保完成“三全”目標任務。 中央、省級推行的試點改革任務，市級主動承接，帶頭先行先試，各區市參照比照、梯次跟進，推進形成具有“雁陣效應”的全面預算績效管理局面。

2.縣級層面。 揭榜掛帥、合力攻關。 按照“小切口、大牽引”的要求，以構建具有區市特色的預算績效管理模式為目標，加快建成“規定動作到位、創新動作出彩”的縣級預算績效管理體系。各區市圍繞各自工作進展及成效，結合當地實際情況，對績效管理工作進行全方位分析， 找準績效管理改革與創新的切入點和突破口，有的放矢開展工作，力爭形成一批在全國、全省有辨識度、有示范引領作用的預算績效管理改革成果。

3.鎮街層面。示范帶動、把脈問診。推動財力下沉的同時，同步下移預算績效管理環節，加強對鎮街預算績效管理的督導幫扶， 打通預算績效管理在基層落地的“最后一公里”。2023 年，在全市選取10 個鎮街開展鎮級預算績效管理試點，以期通過以點帶面、典型示范，全面提升全市基層預算績效管理整體水平。