“準(zhǔn)征收”視域下耕地開發(fā)權(quán)管制的法律表達(dá)

摘要：研究目的：探求我國耕地開發(fā)權(quán)管制的本質(zhì)，為我國耕地保護(hù)立法提供妥適的制度設(shè)計(jì)方案。研究方法：規(guī)范分析法、文獻(xiàn)資料法。研究結(jié)果：改革我國現(xiàn)行耕地開發(fā)權(quán)管制法律制度，是我國耕地保護(hù)立法不可回避的重要議題。法理上，嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途管制，其實(shí)質(zhì)是對耕地開發(fā)權(quán)的管制。從財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”角度審視，著眼于“對象識別基準(zhǔn)”“結(jié)果識別基準(zhǔn)”和“綜合識別基準(zhǔn)”，考量平等、比例等原則，積極回應(yīng)當(dāng)下城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展態(tài)勢，應(yīng)承認(rèn)我國現(xiàn)行的耕地開發(fā)權(quán)管制構(gòu)成對耕地開發(fā)權(quán)的“準(zhǔn)征收”。研究結(jié)論：我國耕地開發(fā)權(quán)管制法律制度的建設(shè)，應(yīng)在構(gòu)建耕地開發(fā)權(quán)“準(zhǔn)征收”法律制度的基礎(chǔ)上系統(tǒng)性展開，這是提升其規(guī)范性、體系性，實(shí)現(xiàn)我國土地法學(xué)從傳統(tǒng)政策性研究范式向現(xiàn)代規(guī)范性研究范式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。我國耕地保護(hù)立法應(yīng)以此為導(dǎo)向展開相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范表達(dá)，如此方可實(shí)現(xiàn)不同主體間的利益平衡，進(jìn)而助推糧食安全目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)征收；土地法學(xué)；耕地開發(fā)權(quán)管制；耕地保護(hù)立法

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）01-0040-08

基金項(xiàng)目：國家社科基金一般項(xiàng)目“統(tǒng)一國土空間用途管制法律問題研究”（21BFX134）。

我國于1998年修訂的《土地管理法》確立了以“土地用途管制”為核心的土地管理權(quán)行使模式，取代了之前的“統(tǒng)一分級限額審批制”的用地管理模式[1]，標(biāo)志著我國對土地資源的管理邁入了更加規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。實(shí)踐證明，以“土地用途管制”為核心的土地管理權(quán)行使模式，在解決土地資源利用不相容問題、優(yōu)化土地資源配置、保護(hù)國家糧食安全和推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重大的作用[2]。然而，伴隨我國市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，土地要素市場化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的不斷釋放，多元化的土地市場主體利益訴求正日益凸顯。實(shí)踐中，為追求農(nóng)地非農(nóng)化利用帶來的增值利益，違反現(xiàn)行法律法規(guī)，將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事開發(fā)建設(shè)的違法現(xiàn)象有禁不止[3]。從一定意義上講，我國現(xiàn)行土地用途管制法律制度因其管制的低效率，而逐漸步入了制度運(yùn)行失靈的困境[4]。然而，2019年修正的《土地管理法》對此并未作出實(shí)質(zhì)性修改。法理上，基于權(quán)力與權(quán)利的邏輯關(guān)系，以限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地為內(nèi)容的土地用途管制，其本質(zhì)是對耕地開發(fā)權(quán)的管制[5]。因而，土地用途管制的失靈，其實(shí)質(zhì)乃是耕地開發(fā)權(quán)管制的失靈。

目前，無論是官方抑或?qū)W界對于耕地開發(fā)權(quán)管制需要改革已無爭議，但在確立何種改革方向，如何設(shè)計(jì)改革的具體路徑等方面，尚未形成統(tǒng)一的可供采行的方案[6]。從域外經(jīng)驗(yàn)看，圍繞耕地開發(fā)權(quán)管制法律制度的建設(shè)，是在立足于財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”理論的基礎(chǔ)上建立了一套系統(tǒng)性的法律制度規(guī)范體系，以此實(shí)現(xiàn)不同主體間的利益平衡，從而確保這一制度的有效運(yùn)行。為此，本文嘗試從財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”角度出發(fā)，并結(jié)合域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，遵循中國的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，立足于我國耕地保護(hù)立法的時(shí)代背景，從法理層面就我國現(xiàn)行耕地開發(fā)權(quán)管制是否構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”，在構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”情形下如何改革等法律問題展開系統(tǒng)性的法理研判，期冀為我國耕地開發(fā)權(quán)管制法律制度的深化改革、耕地保護(hù)立法的順利推進(jìn)、國家糧食安全目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)提供理論參考。

1 財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”的一般原理

鑒于我國現(xiàn)行實(shí)定法尚無“準(zhǔn)征收”的規(guī)范表達(dá)和制度安排，學(xué)理上圍繞這一議題的研究亦僅處于初級階段，在“準(zhǔn)征收”的生成邏輯、概念界定、構(gòu)成要件等法律問題上尚處于爭議狀態(tài)。是故，本文首先從法理層面對財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”原理進(jìn)行釋明，以揭示這一原理的基本譜系，進(jìn)而為下文的理論展開提供邏輯前提上的助益。

1.1 財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”概念界定

盡管目前學(xué)理上就財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”概念的界定尚無定論，但一般認(rèn)為，所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”主要是指未經(jīng)正當(dāng)?shù)恼魇粘绦蚨顾接胸?cái)產(chǎn)權(quán)遭受實(shí)質(zhì)性剝奪（taking）、物理性侵占或者不合理的限制時(shí)，權(quán)利人如何尋求補(bǔ)償?shù)那樾蝃7]。換言之，當(dāng)政府行使公權(quán)力限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)達(dá)到一定程度致使其價(jià)值大大減少或者允許公眾利用私有不動產(chǎn)時(shí)，雖然此時(shí)該不動產(chǎn)并沒有被直接剝奪，但權(quán)利人卻可以因此主張政府行為構(gòu)成了征收而尋求補(bǔ)償救濟(jì)。簡單而言，當(dāng)對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的剝奪，致使財(cái)產(chǎn)權(quán)人為此而承受特別的犧牲時(shí)，可以將其界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”。從實(shí)踐看，謝哲勝曾指出，除了既成道路外，尚有公共設(shè)施保留地、古跡保存規(guī)定、“森林法”限期造林規(guī)定、機(jī)場周圍和高速道路兩旁承受噪音情形以及“野生動物保育法”禁止販賣野生動物規(guī)定等，這些不同的情形，權(quán)利人均在“國家”以公益名義的限制下而受有特別犧牲，雖無征收之名，但有征收之實(shí)的情形，故可將其界定為“準(zhǔn)征收”[8]。本質(zhì)上，財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”乃是國家公權(quán)力對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的變相剝奪，財(cái)產(chǎn)權(quán)人為此而承受特別的犧牲，且“這種損害是嚴(yán)重的和不可期待的”[9]。

1.2 財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”基本樣態(tài)

從財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”呈現(xiàn)的基本樣態(tài)看，“占有準(zhǔn)征收”（possessory takings）和“管制準(zhǔn)征收”（regulatory takings）是其兩種主要類型。前者發(fā)生于當(dāng)政府本身或其授權(quán)的第三者，物理上的侵入且占有私人不動產(chǎn)，理論上其偏重于保護(hù)財(cái)產(chǎn)的“占有”；而后者系用于經(jīng)濟(jì)管制法規(guī)和大部分形式的土地使用分區(qū)管制，以及其他在土地使用限制情形，理論上其偏重于保護(hù)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值[8]。顯然，在“占有準(zhǔn)征收”中，由于對財(cái)產(chǎn)權(quán)物理性的永久占有，本質(zhì)上即構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征a收”，較易認(rèn)定，一般爭議不大。而“管制準(zhǔn)征收”，作為英美判例法上的概念，是指國家對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)采取過度的限制性法令措施而造成的征收，就其設(shè)立的目的而言，是在政府管制日益增多的情況下，為了保障私人使用不動產(chǎn)的權(quán)益而產(chǎn)生的一種新型征收理論。只有當(dāng)符合一定的標(biāo)準(zhǔn)才能認(rèn)定政府對私人使用不動產(chǎn)的“管制”轉(zhuǎn)化為“征收”，即出現(xiàn)“管制征收”[10]。

1.3 財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”判定基準(zhǔn)

對財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”而言，由于在認(rèn)定的時(shí)候會牽涉到諸多需要考量的因素，比如對象、結(jié)果、社會觀念、國家政策等，因此，無論是國內(nèi)還是國外，圍繞其判定基準(zhǔn)的設(shè)定一直存在較大爭議①。從域外經(jīng)驗(yàn)看，關(guān)涉財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”法

2.3 從“綜合識別基準(zhǔn)”切入

耕地開發(fā)權(quán)作為土地權(quán)利人的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法律性質(zhì)層面，宜被界定為一項(xiàng)“準(zhǔn)物權(quán)”[21]。就這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)自身而言，并無內(nèi)在的危險(xiǎn)性，并不屬于法律所禁止行使的財(cái)產(chǎn)權(quán)序列；此外，伴隨我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，對耕地權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度的不斷強(qiáng)化，現(xiàn)行土地用途管制所踐行的單一命令和服從式的強(qiáng)制性管制模式，已難以回應(yīng)多元化的土地市場主體利益訴求，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展。尤其是在城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的今天，如何改變農(nóng)村相對落后的面貌，從而推動我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，已然成為國家在政策和制度設(shè)計(jì)層面面臨的重大性議題。

這在英美等國家也體現(xiàn)得很明顯。早期，美國主管機(jī)關(guān)認(rèn)為土地使用分區(qū)的劃設(shè)與用地編定根植于“警察權(quán)”（police power）行使的基礎(chǔ)上，對土地使用限制的權(quán)源系國家主權(quán)的一部分[22]。申言之，限制土地區(qū)內(nèi)的土地所有權(quán)人并不能對所生的損失享有求償權(quán)，這在司法實(shí)踐中有許多典型的案例支撐。然而，伴隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)保障思潮的興起，土地分區(qū)管制背景下的土地使用限制被美國法院視為具有“管制準(zhǔn)征收”（regulatory taking）的效力，出現(xiàn)了諸多未予以損失補(bǔ)償而被宣判為違憲的案例。是故，處理好財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”下的補(bǔ)償問題意義重大。鑒于此，為擺脫傳統(tǒng)土地分區(qū)管制帶來的“暴損——暴利的困境”（“windfall-wipeout dilemma”），土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度應(yīng)運(yùn)而生，通過清晰的產(chǎn)權(quán)界定和較完善的市場機(jī)制相結(jié)合的方式，較好地實(shí)現(xiàn)了效率與公平的雙重目標(biāo)[23]。可以說，土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度構(gòu)成了土地分區(qū)管制的配套性制度，是對分區(qū)管制構(gòu)成“管制準(zhǔn)征收”情形下的一種具體補(bǔ)償模式，以此實(shí)現(xiàn)在堅(jiān)持土地分區(qū)管制前提下的公私利益平衡目標(biāo)[24]。實(shí)踐證明，這一制度在保護(hù)稀缺的耕地資源、維持有限的開放空間、保障公共綠地以及歷史文化遺跡等方面發(fā)揮著重大的作用[25]。

需要指出的是，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”的認(rèn)定牽涉到偏向“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障”和偏向“公益維護(hù)”或者“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)”兩大向度，如果從偏向“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障”角度來看，對財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”的認(rèn)定可以持相對寬松的立場，但如果從偏向“公益維護(hù)”或者“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)”向度而言，對財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”的認(rèn)定宜持相對嚴(yán)格的立場。顯然，在個(gè)案中究竟是偏向“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障”向度還是偏向“公益維護(hù)”或者“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)”向度，與一國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會觀念以及國家的政策等諸多因素有著密切的聯(lián)系。就我國現(xiàn)階段的基本國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，偏向“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障”向度，將土地用途管制視為對耕地開發(fā)權(quán)的“準(zhǔn)征收”，更能順應(yīng)當(dāng)下社會發(fā)展的態(tài)勢和訴求，更能體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值保障的社會共識和價(jià)值訴求。

從我國當(dāng)下現(xiàn)實(shí)看，因農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品的市場需求彈性和收入彈性不足，與工業(yè)品等其他產(chǎn)品相比缺乏市場價(jià)格優(yōu)勢，加之國家對糧食價(jià)格的調(diào)控，相同數(shù)量的土地和資金從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能獲得的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他產(chǎn)業(yè)[20]。可以說，在當(dāng)下中國，“城鄉(xiāng)之間的關(guān)系大多呈現(xiàn)出城市的‘強(qiáng)者姿態(tài)和鄉(xiāng)村的‘弱勢地位”的非均衡狀態(tài)。在這一狀態(tài)下，城市居民和農(nóng)民之間在生產(chǎn)、生活等利益分配方面處于明顯的失衡狀態(tài)。國家為城市居民的生活、生產(chǎn)提供了全方位、多層次的良好保障，在社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面享有明顯的優(yōu)勢，而農(nóng)民卻無法分享國家在就業(yè)和社會保障等方面的利益，只能通過土地解決其生產(chǎn)和生活的基本需要。在這一情境下，考慮到鄉(xiāng)村振興背景下法治鄉(xiāng)村建設(shè)的需要[26]，倡導(dǎo)“城市包容鄉(xiāng)村”的發(fā)展理念，甚至是“城市利益讓渡”與“城市援助鄉(xiāng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略，以充分發(fā)揮城市在中國社會發(fā)展中的“容器”功能，應(yīng)該值得嘗試[27]。實(shí)際上，改革開放至今，優(yōu)先發(fā)展城市、優(yōu)先發(fā)展工商業(yè)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在一定程度上為國家的發(fā)展作出了巨大的犧牲。現(xiàn)階段，在政策上，給農(nóng)村、農(nóng)民一些優(yōu)惠的待遇，即充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，無疑是順勢而為的理性抉擇。由此，在堅(jiān)持對“農(nóng)民權(quán)利傾斜性保護(hù)”的理念下，順應(yīng)國家在當(dāng)下處理城鄉(xiāng)之間關(guān)系政策的需要，承認(rèn)土地用途管制構(gòu)成對農(nóng)用地開發(fā)權(quán)的“準(zhǔn)征收”，不僅是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，更是制度構(gòu)造走向理性化、科學(xué)化的本質(zhì)要求。

總之，在現(xiàn)行土地用途管制背景下，耕地權(quán)利人對土地享有的開發(fā)權(quán)這項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)受到了實(shí)質(zhì)的剝奪或者損害（substantial damage）。而該制度正是為了保護(hù)稀缺的耕地資源，維護(hù)國家糧食安全這一全體社會成員的重大公共利益，并且受到限制的對象僅為土地用途管制下的耕地權(quán)利人。眾人的負(fù)擔(dān)由少數(shù)人承受，正是“準(zhǔn)征收”制度所欲防止的對象。鑒于此，將我國土地用途管制對耕地開發(fā)權(quán)的管制認(rèn)定為對耕地開發(fā)權(quán)的“準(zhǔn)征收”，不僅具有法理正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且也符合當(dāng)下社會發(fā)展趨勢，順應(yīng)社會情勢的變遷。

3 “準(zhǔn)征收”背景下我國耕地開發(fā)權(quán)管制的法律表達(dá)

上文已從多方面證成我國耕地開發(fā)權(quán)在形式層面所受到的管制，類似于實(shí)質(zhì)上的剝奪，構(gòu)成了耕地開發(fā)權(quán)的“準(zhǔn)征收”。因此，在耕地保護(hù)立法的時(shí)代背景下，構(gòu)建耕地開發(fā)權(quán)“準(zhǔn)征收”法律制度規(guī)范體系，確保耕地權(quán)利人被剝奪的開發(fā)權(quán)的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)，應(yīng)成為我國耕地開發(fā)權(quán)管制法律制度建設(shè)的理性路向。為此，將來出臺的《中華人民共和國耕地保護(hù)法》宜對以下議題作出積極回應(yīng)。

3.1 明定耕地開發(fā)權(quán)法律制度體系

承認(rèn)耕地開發(fā)權(quán)為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并對其法律性質(zhì)、內(nèi)容和歸屬等問題展開具體的規(guī)定，以推動其法律制度的體系化建設(shè)，是“準(zhǔn)征收”背景下我國耕地開發(fā)權(quán)管制法律制度建設(shè)的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行實(shí)定法并無耕地開發(fā)權(quán)這一獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)類型，但無論是從理論發(fā)展的訴求，還是從土地管理改革實(shí)踐看，都有必要在未來的耕地保護(hù)法中明確規(guī)定耕地開發(fā)權(quán)這一獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)類型。就這一權(quán)利的生成邏輯而言，學(xué)理上存在究竟“屬于土地所有權(quán)的固有內(nèi)容”抑或“由國家的土地規(guī)劃管制權(quán)而產(chǎn)生”兩種觀點(diǎn)之爭[28]。顯然，這兩種觀點(diǎn)之爭的背后，是關(guān)于土地開發(fā)權(quán)究竟屬于土地所有權(quán)人還是國家的分歧。本文主張，在應(yīng)然層面，承認(rèn)耕地開發(fā)權(quán)屬于土地所有權(quán)的固有內(nèi)容以及耕地開發(fā)權(quán)的生成乃是土地所有權(quán)處分權(quán)能之權(quán)利化的結(jié)果，這是我國土地法律制度改革的未來理性選擇[29]。實(shí)際上，我國近年來土地制度改革實(shí)踐呈現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)下放并回歸集體土地權(quán)利人的顯著趨勢。譬如，2019年修正的《土地管理法》明確賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地位，其本質(zhì)就在于回歸土地開發(fā)權(quán)為集體土地所有權(quán)人所享有，盡管其范圍僅限定在集體經(jīng)營性建設(shè)用地層面[30]。

就法律性質(zhì)而言，應(yīng)將耕地開發(fā)權(quán)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)界定為一項(xiàng)用益物權(quán)。一方面，從形式上看，耕地開發(fā)權(quán)的客體為特定地塊的空間容量，對特定地塊的空間容量能夠在法律上實(shí)現(xiàn)其直接支配效力和排他效力，耕地開發(fā)權(quán)符合用益物權(quán)的形式特征。另一方面，從實(shí)質(zhì)上看，耕地開發(fā)權(quán)的用益物權(quán)定位不僅是拓展和深化土地權(quán)利體系的需要，亦是我國土地管理市場化改革實(shí)踐的需要。同時(shí)，這一定位能夠充分利用現(xiàn)有的法制資源，推動其法律制度的系統(tǒng)性建設(shè)[31]。就權(quán)利歸屬而言，立足中國語境，應(yīng)踐行耕地權(quán)利人享有耕地開發(fā)權(quán)的權(quán)利歸屬模式：一方面，我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)，存在主體虛位、權(quán)能缺失以及法律保障機(jī)制缺位等諸多弊病，雖然學(xué)界亦提出了諸多的破解方案，但爭議并未因此而化解，因此，如果確定耕地開發(fā)權(quán)歸集體所有，亦會面臨權(quán)利主體“虛化”的困境，并有可能發(fā)生村委會等村集體代表侵害農(nóng)民利益的情況，這顯然是在沿襲和重復(fù)過往的模式，與制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想背道而馳；另一方面，在“集體土地所有權(quán)使用權(quán)化”的背景下，確定耕地開發(fā)權(quán)歸集體土地使用權(quán)人享有的權(quán)利歸屬模式，究其根本，是由保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要所決定的。

3.2 確立耕地開發(fā)權(quán)“準(zhǔn)征收”制度

引入財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”法律制度，承認(rèn)我國土地用途管制對耕地開發(fā)權(quán)的管制構(gòu)成了耕地開發(fā)權(quán)的“準(zhǔn)征收”，是“準(zhǔn)征收”背景下我國耕地開發(fā)權(quán)管制法律制度建設(shè)的關(guān)鍵舉措。我國現(xiàn)行實(shí)定法確立的財(cái)產(chǎn)權(quán)征收樣態(tài)主要是傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)征收，即以剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)利為常規(guī)手段，而對于實(shí)踐中廣泛存在的國家公權(quán)力對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制構(gòu)成的“準(zhǔn)征收”并沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。可以說，財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”在我國現(xiàn)行實(shí)定法層面處于法外空間，因此而產(chǎn)生的糾紛難以得到有效的法律規(guī)制。因此，基于對現(xiàn)實(shí)訴求的積極回應(yīng)，有必要在我國法律體系中引入財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”制度，以改變傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)征收制度適用范圍偏狹的弊病，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公益征收的二元化樣態(tài)——傳統(tǒng)征收+“準(zhǔn)征收”。前已述及，我國現(xiàn)行土地用途管制對耕地開發(fā)權(quán)形式上的管制構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的剝奪，耕地權(quán)利人為此而承受了特別的犧牲，故從保障受限耕地權(quán)利人的利益角度出發(fā)，應(yīng)將其界定為耕地開發(fā)權(quán)“準(zhǔn)征收”。我國正在進(jìn)行的耕地保護(hù)立法應(yīng)確立耕地開發(fā)權(quán)“準(zhǔn)征收”法律制度，無疑是必要而又迫切的。

3.3 建立耕地開發(fā)權(quán)交易機(jī)制

對于受剝奪的耕地開發(fā)權(quán)，應(yīng)基于財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的理念，借助“耕地開發(fā)權(quán)購買”和“耕地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓”等方式來保障其受損的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，是“準(zhǔn)征收”背景下我國耕地開發(fā)權(quán)管制法律制度建設(shè)的配套舉措。在證成了我國現(xiàn)行土地用途管制對耕地開發(fā)權(quán)管制構(gòu)成“準(zhǔn)征收”后，需解決的問題是如何保障耕地權(quán)利人受限的開發(fā)權(quán)，對這一問題的回答，從比較法切入，不論是英美還是德日等國家，“耕地開發(fā)權(quán)購買”和“耕地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”是較為常見的做法。所謂“耕地開發(fā)權(quán)購買”是指國家對受到限制的耕地開發(fā)權(quán)人所承受的特別犧牲而給予的補(bǔ)償，這一做法在域外被稱為“購買農(nóng)地保護(hù)地役權(quán)模式”（Purchase of agricultural conservation easement，PACE）[32]。而“耕地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”主要是指開發(fā)商或者私人業(yè)主與保護(hù)區(qū)業(yè)主（開發(fā)權(quán)受限制地區(qū)土地權(quán)利人）之間達(dá)成開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓契約，由前者購買后者的開發(fā)權(quán)并用于特定地區(qū)（一般是具有進(jìn)一步開發(fā)潛力的地區(qū)，可以是舊城區(qū)，亦可以是郊區(qū)或者農(nóng)村）的土地開發(fā)[33]。從域外的經(jīng)驗(yàn)看，開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格與開發(fā)權(quán)購買的價(jià)格相類似，即以土地開發(fā)后的凈收益與土地開發(fā)前的原有用途之間的差值為大體標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，開發(fā)商憑借購買的土地開發(fā)權(quán)數(shù)量，可以在指定的開發(fā)區(qū)內(nèi)進(jìn)行超越原有的配額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，其開發(fā)的密度包括原有規(guī)劃許可分配的開發(fā)權(quán)指標(biāo)加上從保護(hù)區(qū)購買的開發(fā)權(quán)指標(biāo)[34]。通過“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓”不僅可以實(shí)現(xiàn)開發(fā)權(quán)受限地區(qū)土地權(quán)利人利益的保障，促進(jìn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)建設(shè)，亦能有效地實(shí)現(xiàn)土地分區(qū)管制運(yùn)行目標(biāo)，達(dá)到保護(hù)農(nóng)業(yè)區(qū)的土地用途不變，以及對濕地、生態(tài)脆弱地等環(huán)境敏感地帶和各種歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)。實(shí)際上，基于財(cái)產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)征收”原理的內(nèi)涵，無論是“土地開發(fā)權(quán)購買”還是“土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓”，其本質(zhì)上都是土地開發(fā)權(quán)“準(zhǔn)征收”補(bǔ)償?shù)膬煞N模式。這一模式的運(yùn)用可以充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，可以較為妥當(dāng)?shù)仄胶獠煌黧w之間的利益訴求[35]。

在此，需要注意的是，在中國語境下，無論是“耕地開發(fā)權(quán)購買”還是“耕地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓”模式，其適用都是有條件限制的，并且其功能亦是有限度的。具言之，對于“耕地開發(fā)權(quán)購買”模式而言，雖然其對公共資金具有明顯的依賴且增加了國家的財(cái)政壓力，但在實(shí)踐的運(yùn)行中具有相對簡單、效果相對確定等優(yōu)點(diǎn)；而“耕地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓”雖然最大限度地利用市場機(jī)制和多元主體資金，但存在明顯增加交易成本和諸多潛在的不確定因素等弊端。因此，在中國語境下引入這兩項(xiàng)模式，須結(jié)合本國的實(shí)際情況，有選擇地加以運(yùn)用，而不能一刀切地采用單一模式。

4 結(jié)語：亟需提升耕地開發(fā)權(quán)管制制度的規(guī)范性、體系性品格

近年來，法學(xué)研究方法轉(zhuǎn)型的議題備受學(xué)界關(guān)注。學(xué)理上，在“事實(shí)問題規(guī)范化、規(guī)范問題體系化、體系問題秩序化”的要求下[36]，法學(xué)研究范式應(yīng)從立法論為中心轉(zhuǎn)向以解釋論為中心。然而，令人遺憾的是，與其他部門法相比，我國當(dāng)下的土地法學(xué)研究范式，在研究方法轉(zhuǎn)型層面似乎顯得較為遲鈍。脫離規(guī)范品格和思維的土地政策型研究較多，法體系語境要求下的教義法學(xué)分析較少。這不僅不利于這一部門法制度的內(nèi)在邏輯和規(guī)范的理性化展開，而且因其學(xué)科獨(dú)立話語體系的缺失而影響其獨(dú)立性地位和司法功能的發(fā)揮，更遑論其“內(nèi)價(jià)值體系的融貫性”[37]。

本文所探討的耕地開發(fā)權(quán)管制議題就是一典型例證。學(xué)理上，圍繞這一議題研討的文獻(xiàn)，幾乎一致采行的是“動輒得咎”式的政策性話語，而從法的規(guī)范性、體系性等角度研判者較少。鑒于這一背景，本文嘗試立足權(quán)利義務(wù)的邏輯平臺，從“準(zhǔn)征收”視角對這一主題展開系統(tǒng)性的法理研判，并借此契機(jī)，希望土地法學(xué)界能夠順應(yīng)當(dāng)下法學(xué)研究方法轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，盡快從土地問題的傳統(tǒng)政策性的研究范式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代規(guī)范性的研究范式，并在此基礎(chǔ)上，吸收法教義學(xué)的最新研究成果從而進(jìn)一步拓展和深化現(xiàn)有文本規(guī)范內(nèi)在的邏輯和理路。唯有如此，我國土地法制度規(guī)范體系方可得以建立和健全、土地法學(xué)話語體系方可得以獨(dú)立化、土地法的規(guī)范效應(yīng)和司法功能方可得以進(jìn)一步彰顯和提升。

參考文獻(xiàn)（References）：

[1] 卞耀武.中華人民共和國土地管理法釋義[M] .北京：法律出版社，1998：48.

[2] 沈守愚.土地法學(xué)通論（下）[M] .北京：中國大地出版社，2002：456.

[3] 張先貴.我國土地用途管制改革的法理求解[J] .法學(xué)家，2018（4）：96 - 107，194.

[4] 郭潔.土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變[J] .法學(xué)研究，2013，35（2）：60 - 83.

[5] 李家才.論保護(hù)農(nóng)田的土地開發(fā)權(quán)交易政策[J] .社會科學(xué)，2008（12）：40 - 45，183.

[6] 華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱[M] .北京：東方出版社，2013：79 - 81.

[7] GARNER B A. Blacks Law Dictonary[M] . 9th.ed. West：West Publishing Company，2004：332.

[8] 謝哲勝.財(cái)產(chǎn)法專題研究（二）[M] .北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：157.

[9] 孫聰聰.《國土空間規(guī)劃法》的立法體例與實(shí)體要義[J] .中國土地科學(xué)，2022，36（2）：19 - 27.

[10] 王玎.論管制征收構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)——以美國聯(lián)邦最高法院判例為中心[J] .法學(xué)評論，2020，38（1）：160 - 173.

[11] 宦吉娥.法律對采礦權(quán)的非征收性限制[J] .華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，19（1）：41 - 55.

[12] 金儉，張先貴.財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收的判定基準(zhǔn)[J] .比較法研究，2014（2）：26 - 45.

[13] 譚榮.價(jià)值、利益和產(chǎn)權(quán)：百年土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的治理邏輯[J] .中國土地科學(xué)，2021，35（12）：1 - 10.

[14] 岳文澤，鐘鵬宇，王田雨，等.國土空間規(guī)劃視域下土地發(fā)展權(quán)配置的理論思考[J] .中國土地科學(xué)，2021，35（4）：1 - 8.

[15] 陳柏峰.土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景[J] .法學(xué)研究，2012，34（4）：99 - 114.

[16] EAGLE S J. The four-factor penn central regulatory takings test[J] . Penn State Law Review，2014，118（3）：601 - 646.

[17] EAGLE S J. Property tests， due process tests and regulatory takings jurisprudence[J] . Brigham Young University Law Review， 2007（4）：899 - 958.

[18] 張千帆.城市化不需要征地——清除城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的憲法誤區(qū)[J] .法學(xué)，2012（6）：19 - 24.

[19] 楊惠，熊暉.農(nóng)地管制中的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障——從外部效益分享看農(nóng)地激勵性管制[J] .現(xiàn)代法學(xué)，2008（3）：70 - 79.

[20] 陳小君.我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀[J] .法學(xué)研究，2014，36（4）：4 - 25.

[21] 張先貴.容積率指標(biāo)交易的法律性質(zhì)及規(guī)制[J] .法商研究，2016，33（1）：65 - 73.

[22] 謝哲勝.從美國法上的土地準(zhǔn)征收論既成道路公用地役權(quán)之妥當(dāng)性[J] .經(jīng)社法制論叢，1995（14）：177 - 194.

[23] 陳佳驪.美國新澤西州土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移銀行的運(yùn)作模式及其啟示[J] .中國土地科學(xué)，2011，25（5）：85 - 90.

[24] GARVEY M P. When political muscle is enough： the case for limited judicial review of long distance transfers of development rights[J] . New York University Environmental Law Journal，2003，11（3）：798 - 841.

[25] RICE R D. By what we have destroyed： historic preservation and the preservation of individual property rights[J] . University of Louisville Law Review，2013，52：153 - 198.

[26] 段浩.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論邏輯及其展開[J] .《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版），2022，43（8）：87 - 91.

[27] 劉祖云，李震.城市包容鄉(xiāng)村：破解城鄉(xiāng)二元的發(fā)展觀[J] .學(xué)海，2013（1）：20 - 28.

[28] 張鵬.規(guī)劃管制與土地發(fā)展權(quán)關(guān)系研究評述[J] .中國土地科學(xué)，2010，24（10）：74 - 78.

[29] 張先貴.中國法語境下土地開發(fā)權(quán)是如何生成的——基于“新權(quán)利”生成一般原理之展開[J] .求是學(xué)刊，2015，42（6）：85 - 91.

[30] 張先貴.土地開發(fā)權(quán)與我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市[J] .北方法學(xué)，2017，11（2）：110 - 119.

[31] 張先貴.土地開發(fā)權(quán)的用益物權(quán)屬性論[J] .現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2015（8）：74 - 78.

[32] 王玉，吳昭軍.論耕地保護(hù)用途管制的法權(quán)基礎(chǔ)——以管制性征收和公共地役權(quán)的組合為路徑[J] .中國不動產(chǎn)法研究，2022（1）：53 - 67.

[33] LITTLEWOOD W H. Transferable development rights trpa and takings： the role of TDRs in the constitutional takings analysis[J] . McGeorge Law Review，1998，30：201 - 234.

[34] STENVENSON S J. Banking on TDRs： the governments role as banker of transferable development rights[J] . New York University Law Review，1998，73：1329 - 1376.

[35] 張先貴.中國語境下土地開發(fā)權(quán)內(nèi)容之法理澄清——兼論土地資源上權(quán)利群與權(quán)力群配置基點(diǎn)的轉(zhuǎn)型[J] .法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2020，38（5）：73 - 87.

[36] 張先貴.中國語境下土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容之法理釋明——立足于“新型權(quán)利”背景下的深思[J] .法律科學(xué)，2019，37（1）：154 - 168.

[37] 張斌峰，周胤娣.《民法典》體系解釋的基本原則及其適用規(guī)則研究[J] .政法論叢，2022（3）：30 - 39.

Legal Expression of Cultivated Land Development Rights Regulation under the Background of “Inverse Condemnation”： Thoughts Based on the Background of Cultivated Land Protection Legislation

ZHANG Xiangui

（School of Law， Shanghai Maritime University， Shanghai 201306， China）

Abstract： The purposes of this paper is to explore the essence of cultivated land development right regulation， to provide a proper institutional design scheme for cultivated land protection legislation. The research methods include normative analysis and literature review. The research shows that reforming the current legal system for cultivated land development rights regulation in China is an unavoidable and important issue in cultivated land protection legislation. Legally， strictly restricting cultivated land conversion into construction land is essentially the regulation of the right to develop cultivated land. From the perspective of “inverse condemnation” of property rights， it should be recognized that current regulation of cultivated land development rights constitutes “inverse condemnation” of cultivated land development rights. In conclusion， the reform of the legal system for cultivated land development rights regulation should be systematically launched based on the construction of the legal system for “inverse condemnation” of cultivated land development rights， which is an inherent requirement to improve its normative and systematic nature. Cultivated land protection legislation should be guided by the corresponding institutional design， so as to achieve the balance of interests between different subjects， and then to promote the effective realization of national food security.

Key words： inverse condemnation； land law； cultivated land development rights regulation； cultivated land protection legislation

（本文責(zé)編：陳美景）