我國更大力度吸引和利用外資：重要性、現(xiàn)實基礎(chǔ)及政策建議

聶平香 朱福林 郝紅梅

2018年7月，中央政治局召開會議分析研究經(jīng)濟形勢，部署經(jīng)濟工作，提出要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期(“六穩(wěn)”)工作，這是從國家層面首次提出穩(wěn)外資。2020年4月，隨著新冠疫情在全球擴散，中央政治局會議在提出加大“六穩(wěn)”工作力度的同時，首次提出“六保”，即保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運轉(zhuǎn)。2021年12月，中央經(jīng)濟工作會議進一步明確要繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六保”工作。2022年12月，中央經(jīng)濟會議明確提出“更大力度吸引和利用外資”，2023年的《政府工作報告》再次強調(diào)“更大力度吸引和利用外資”。至此，我國利用外資的著力點從“穩(wěn)外資”轉(zhuǎn)向了“更大力度吸引和利用外資”。“穩(wěn)外資”提出以來的五年，其中有三年多新冠疫情較嚴峻，我國與世界的人流、物流往來均受到極大阻礙，“穩(wěn)外資”是相對穩(wěn)健的外資戰(zhàn)略；“更大力度吸引和利用外資”是在我國與世界恢復(fù)正常的人流、物流往來基礎(chǔ)上提出的，是一種更加積極主動的吸引和利用外資戰(zhàn)略。

一、我國更大力度吸引和利用外資的重要性

(一)更大力度吸引和利用外資是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐

2020年7月，中央政治局召開會議，分析研究經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作，首次明確“我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段”。高質(zhì)量發(fā)展以創(chuàng)新為動力，推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，實現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和綠色發(fā)展，讓發(fā)展成果更多惠及全體人民。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展必然要求高水平開放，而更大力度吸引和利用外資是高水平開放的應(yīng)有之義與基本要求，同時更大力度吸引和利用外資也是我國高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。更大力度吸引和利用外資的內(nèi)涵是“擴規(guī)模提質(zhì)量”，通過高水平開放，聚集全球優(yōu)質(zhì)要素資源，增強創(chuàng)新能力，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；著力提升中西部地區(qū)和東北地區(qū)吸收利用外資力度及質(zhì)量，帶動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；更大力度吸收綠色環(huán)保的外商投資，增進可持續(xù)發(fā)展能力，推動綠色發(fā)展；更大力度推動外資融入我國經(jīng)濟社會建設(shè)之中，提升公眾福利水平，有助于實現(xiàn)共享發(fā)展。(1)桑百川：《更大力度吸引和利用外資》，《紅旗文稿》，2023年第1期，第38頁。

(二)更大力度吸引和利用外資是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求

2020年4月，在中央財經(jīng)委員會第七次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。外資具有聯(lián)通內(nèi)外的優(yōu)勢，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要力量和內(nèi)在要求。更大力度吸引和利用外資，將有利于加快推動建立高水平的開放型經(jīng)濟制度，同時以高水平開放促進國內(nèi)深層次改革和制度創(chuàng)新，為國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)提供更好的制度保障；更大力度吸引和利用外資，能夠廣泛吸引全球優(yōu)質(zhì)要素資源，提升創(chuàng)新能力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，為國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展作出積極貢獻；更大力度吸引和利用外資，能夠不斷加強我國與世界經(jīng)濟的聯(lián)系，穩(wěn)定提升我國在全球供應(yīng)鏈中的地位，為建立安全可控的供應(yīng)鏈體系奠定基礎(chǔ)。

(三)更大力度吸引和利用外資是擺脫“去中國化”的現(xiàn)實路徑

世界金融危機、新冠疫情沖擊、烏克蘭危機以及大國博弈加劇等因素疊加下，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈加速調(diào)整和重構(gòu)，從效率優(yōu)先向安全優(yōu)先、兼顧效率轉(zhuǎn)變，本土化、短鏈化、區(qū)域化、多元化的趨勢不斷增強。部分國家更加注重產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定和自主可控，積極推動本國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈擺脫過度依賴某些國家或地區(qū)，特別是“去中國化”的戰(zhàn)略意圖明顯。尤其是在半導(dǎo)體、關(guān)鍵礦產(chǎn)、鋰電池、醫(yī)療物資等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上，部分國家通過引導(dǎo)制造業(yè)回流、出口管制、技術(shù)脫鉤、產(chǎn)業(yè)遏制等手段加快推動“去中國化”。如美國出臺的《2022年芯片與科學(xué)法案》明確提出，接受聯(lián)邦補貼資金的企業(yè)禁止在中國等對美國國家安全構(gòu)成威脅的特定國家擴建或新建某些先進半導(dǎo)體的新產(chǎn)能。改革開放以來，外資一直是連接中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的紐帶，外資企業(yè)也助力中國全面融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，并成為全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的中心環(huán)節(jié)。當前，在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈加速重構(gòu)以及“去中國化”愈演愈烈的大環(huán)境下，更大力度吸引和利用外資意味著更高水平的開放，為跨國公司在華投資提供更多機遇，將有助于帶動更多全球鏈主企業(yè)以及中小型跨國公司深入全面融入中國經(jīng)濟，同時也將推動更多的本土企業(yè)更好融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。因此，更大力度吸引和利用外資是維護我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定以及擺脫部分國家“去中國化”的可行路徑。

二、我國更大力度吸引和利用外資的現(xiàn)實基礎(chǔ)

“穩(wěn)外資”實施五年來，從中央到地方對外商投資的重視不斷加大，持續(xù)完善營商環(huán)境，為下一階段我國更大力度吸引和利用外資提供了較好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

(一)全球投資大幅波動，我國外資表現(xiàn)搶眼

2008年國際金融危機以來，世界經(jīng)濟結(jié)束了持續(xù)快速增長的黃金期，進入了經(jīng)濟調(diào)整和緩慢增長的新階段。新冠疫情反復(fù)以及烏克蘭危機、大國博弈加劇使得全球經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境進一步惡化，世界外商直接投資(FDI)也呈現(xiàn)較大幅度的波動。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)數(shù)據(jù)顯示，2020年世界FDI流入降為9619.8億美元，同比下降43.7%；2021年大幅反彈，達到14781.4億美元，同比增長53.7%，但規(guī)模仍未達到2019年的水平。在世界FDI流入量大幅波動的大環(huán)境下，我國利用外資保持穩(wěn)步增長，(2)文中世界FDI數(shù)據(jù)如無特別說明均來自UNCTAD，我國外資數(shù)據(jù)均來自商務(wù)部。從2018年的1383.1億美元增至2022年的1891.3億美元，年均增長8.1%，占世界FDI的比重從2018年的10.1%上升為2022年的14.6%，2020年還一度達到了15.5%。從2017年起，我國吸引外資一直保持全球第二大國地位。

圖1 2018—2022年世界和中國FDI流入情況

2018—2022年，我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)利用外資保持快速增長態(tài)勢，從321.0億美元增至683.0億美元，年均增幅高達20.8%，遠高于同期實際利用外資平均增速(8.1%)，占實際利用外資總額的比重也從23.2%上升為36.1%。高技術(shù)領(lǐng)域也逐步成為引資新增長點，帶動我國外資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

(二)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)健增長，超大規(guī)模優(yōu)勢明顯

圖2 2018—2022年我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實際利用外資情況

世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2017—2021年的全球經(jīng)濟平均增速為4.4%，中國經(jīng)濟平均增速為9.6%。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)2023年4月發(fā)布的《全球經(jīng)濟展望》預(yù)計，2023年全球經(jīng)濟增長率為2.8%；發(fā)達經(jīng)濟體為1.3%，其中美國為1.6%、歐元區(qū)為0.8%；新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體為3.9%，其中中國為5.3%。中國經(jīng)濟平均增速遠高于世界平均增速，未來也將繼續(xù)保持穩(wěn)定增長，給外資企業(yè)在華投資提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時，中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度快、規(guī)模大，有利于帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長提供新動能。中國信息通信研究院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟白皮書(2023)》顯示，2016—2022年，中國數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)快速增長，年均復(fù)合增長14.2%，是同期美中德日韓5國數(shù)字經(jīng)濟總體年均復(fù)合增速的1.6倍。中國國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《數(shù)字中國發(fā)展報告(2022年)》顯示，2022年中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達50.2萬億元，總量穩(wěn)居世界第二，占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重提升至41.5%；全國網(wǎng)絡(luò)零售市場規(guī)模連續(xù)9年居世界首位，軟件和信息服務(wù)業(yè)收入達10.8萬億元。

從消費看，我國作為世界第二消費大國，有14億人口以及4億中產(chǎn)階級，城鎮(zhèn)化率不斷提升，國內(nèi)消費快速增長。從生產(chǎn)看，我國制造業(yè)規(guī)模全球第一，產(chǎn)業(yè)門類齊全，產(chǎn)業(yè)鏈相對完整，分工體系效率較高，應(yīng)對全球經(jīng)濟波動和不測事件的彈性及韌性較強，具有較強的國際競爭力。我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢給跨國公司對華投資提供了足夠的信心。中國美國商會發(fā)布的《中國商務(wù)環(huán)境調(diào)查報告2023》顯示，83%的美國企業(yè)依舊將中國作為重要的投資目的地之一，其中45%的企業(yè)將中國市場視為前三大投資目的地。中國歐盟商會發(fā)布的《商業(yè)信心調(diào)查2023》顯示，55%的歐盟企業(yè)表示中國是當前位于前三的投資目的地。盡管受國內(nèi)外各方面因素影響，中國市場依舊保持了對跨國公司的強力粘性。

(三)對外開放持續(xù)推進，投資環(huán)境不斷完善

2018年以來我國對外開放持續(xù)推進。2018年設(shè)立海南自貿(mào)試驗區(qū)并發(fā)布總體方案；2019年新增山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6個自貿(mào)試驗區(qū)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)；2020年海南自由貿(mào)易港啟動建設(shè)，同時新增安徽、湖南、北京3個自貿(mào)試驗區(qū)，并推動浙江自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)；2021年新增天津、上海、海南、重慶4個服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點；2023年新增沈陽、南京、杭州、武漢、廣州、成都6個服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點。到目前為止，我國共設(shè)立了21個自貿(mào)試驗區(qū)、1個自由貿(mào)易港、11個服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點示范，基本形成了東中西協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的全方位、高水平對外開放的新格局。

2018—2021年我國連續(xù)優(yōu)化自貿(mào)試驗區(qū)外資準入負面清單，特別管理措施從95條減至27條，縮減了71.6%，制造領(lǐng)域的外資限制全面清零。其中，限制類措施由61條減至10條，縮減了83.6%；禁止類措施由34條減至17條，縮減了50.0%。全國層面的外資準入負面清單特別管理措施也僅保留了30條，2020年海南自貿(mào)港外資準入負面清單出臺，僅保留了27條特別管理措施，2021年海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單出臺，推動了自由貿(mào)易港服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域全方位開放。

圖3 2017—2021年我國自貿(mào)試驗區(qū)外資準入負面清單特別管理措施數(shù)量變化

我國穩(wěn)外資政策措施不斷出臺，2018—2022年相繼出臺《關(guān)于擴大境外投資者以分配利潤直接投資暫不征收預(yù)提所得稅政策適用范圍的通知》《國務(wù)院關(guān)于進一步做好利用外資工作的意見》《關(guān)于以制造業(yè)為重點促進外資擴增量穩(wěn)存量提質(zhì)量的若干政策措施》，以及發(fā)布和修訂鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄等。積極完善法制環(huán)境，為外商在華投資營造良好制度環(huán)境。頒布實施新的外商投資法及實施條例，以法律法規(guī)形式確立準入前國民待遇加負面清單管理制度，構(gòu)建新時代外商投資法律制度基本框架。發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，完善營商環(huán)境法治化水平；修訂完善《外商投資企業(yè)投訴工作辦法》，加大外商投資合法權(quán)益保護力度；組建重點外資項目工作專班，健全外商投資服務(wù)體系。

(四)外部環(huán)境更趨嚴峻，內(nèi)部挑戰(zhàn)也較明顯

新冠疫情以來，尤其烏克蘭危機后，大國博弈導(dǎo)致的地緣政治沖突加劇了全球經(jīng)濟的不穩(wěn)定性，全球貿(mào)易投資主義保護盛行。UNCTAD數(shù)據(jù)顯示，2021年全球加強投資監(jiān)管的趨勢不斷上升，53個經(jīng)濟體出臺了109項影響外國投資的政策措施，其中便利化措施數(shù)量為歷史最低，僅為55項；限制措施占影響投資政策措施總量(不包括中性化措施)的比重達到歷史最高，為42%。截至2021年底，為了國家安全而對外國直接投資進行審查的國家總數(shù)達到了36個，這些國家合計占2021年全球直接投資流入量的63%以及存量的70%。同時，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈加速調(diào)整，“去中國化”趨勢明顯，中國引資面臨的外部挑戰(zhàn)明顯增大。

圖4 2003—2021年全球投資政策措施變化

從開放角度看，服務(wù)領(lǐng)域尤其是現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域還具有較大的開放潛力。經(jīng)合組織(OECD)發(fā)布的2022年服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)(STRI)(3)STRI指數(shù)的取值范圍在0到1之間，數(shù)值越高說明限制程度越高，其中1是限制程度最高的。STRI指數(shù)包括五個方面的限制，分別是外資準入限制、自然人移動限制、競爭壁壘、監(jiān)管透明度和其他歧視性措施。包括50個國家(4)包括38個經(jīng)合組織成員國以及巴西、中國、印度、印度尼西亞、哈薩克斯坦、馬來西亞、秘魯、俄羅斯、新加坡、南非、泰國和越南。22個服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的限制指數(shù)，我國服務(wù)貿(mào)易總體限制指數(shù)(數(shù)值為0.276)從高到低排在第9位，遠高于OECD國家的平均限制程度(0.198)。從五類限制性措施看，外資準入限制位于第1位，占我國服務(wù)貿(mào)易總指數(shù)的比重達到56.2%；排在第2位的是透明度壁壘，比重為10.5%。從具體領(lǐng)域看，我國的錄音、電影、廣播、郵政等領(lǐng)域在50個國家中的限制程度最高，電信、計算機服務(wù)、會計、保險、商業(yè)銀行等領(lǐng)域限制程度也很高，都位于前10甚至前5位。從國內(nèi)投資環(huán)境看，還有較大提升空間。中國歐盟商會發(fā)布的《商業(yè)信心調(diào)查2023》表明，我國的市場準入和監(jiān)管障礙仍然較多。中國美國商會發(fā)布的2019—2023年《中國商務(wù)環(huán)境調(diào)查報告》認為，法律法規(guī)和執(zhí)行的不一致/不明確以及監(jiān)管合規(guī)的風(fēng)險一直是美國企業(yè)在我國經(jīng)營面臨的主要挑戰(zhàn)，位于2023年前五大挑戰(zhàn)中的第三和第五位。在華日資企業(yè)也反映，由于我國部分法律法規(guī)不完善以及法律法規(guī)制定執(zhí)行的不透明，給在華日資企業(yè)帶來較大的經(jīng)營風(fēng)險。同時，反壟斷、標準制定、海關(guān)許可等復(fù)雜程序也限制了外資企業(yè)在華公平參與競爭。世界銀行發(fā)布的2021年全球治理指標中，在監(jiān)管質(zhì)量方面，我國在209個國家和地區(qū)中排第122位，比2019年下降了14位。

表1 2022年分領(lǐng)域看我國服務(wù)貿(mào)易限制程度

三、推動我國更大力度吸引和利用外資的政策建議

(一)進一步明確政策目標和政策著力點

我國利用外資戰(zhàn)略從之前的“穩(wěn)外資”轉(zhuǎn)向“更大力度吸引和利用外資”，戰(zhàn)略導(dǎo)向傾向于更加積極和主動，因此政策目標也更為積極，不但需要穩(wěn)存量，更需要著力擴增量，同時進一步提升利用外資的質(zhì)量和效益，即“穩(wěn)存量、擴增量、提質(zhì)量”。

1.“穩(wěn)存量”的政策著力點是穩(wěn)制造業(yè)存量外資

《中國統(tǒng)計年鑒2022》顯示，2021年底，我國注冊登記的外商投資企業(yè)總數(shù)為663562戶。其中兩大行業(yè)領(lǐng)域的外資企業(yè)最為集中：一是批發(fā)零售業(yè)，外資企業(yè)數(shù)為203560戶，占外資企業(yè)總數(shù)的30.7%；二是制造業(yè)，外資企業(yè)數(shù)為125674戶，占外資企業(yè)總數(shù)的18.9%。由于外資批發(fā)零售業(yè)基本是服務(wù)國內(nèi)市場，與我國經(jīng)濟發(fā)展和消費水平密切相關(guān)，對國際市場不敏感。而外資制造企業(yè)對國際市場敏感，與全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)以及我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全密切相關(guān)，因此，“穩(wěn)存量”外資的政策著力點應(yīng)集中在穩(wěn)制造業(yè)存量外資。

2.“擴增量”的政策著力點是擴市場導(dǎo)向型外資

我國對跨國公司最大的吸引力就是國內(nèi)宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定持續(xù)增長以及超大的市場規(guī)模，同時由于中長期全球經(jīng)濟增速放緩、國際投資的不確定性以及大國博弈的加劇，在我國投資的出口導(dǎo)向型外資面臨的壓力和挑戰(zhàn)較大，因此，“擴增量”的政策著力點應(yīng)聚焦于國內(nèi)市場的市場導(dǎo)向型外資。

3.“提質(zhì)量”政策著力點是提升外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及優(yōu)化外資區(qū)域布局

提升外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一方面需要不斷優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尤其平衡協(xié)調(diào)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)外資結(jié)構(gòu)；另一方面，應(yīng)推動外資更多投向高技術(shù)領(lǐng)域，著力提升制造業(yè)細分領(lǐng)域的外資質(zhì)量，以及引導(dǎo)外資更多投資現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域。外資區(qū)域分布不平衡一直是我國利用外資的重點和難點問題，因此，“提質(zhì)量”也需出臺政策，加大區(qū)域引導(dǎo)，讓更多外資投向中西部地區(qū)，帶動區(qū)域經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)推動提升“內(nèi)外”兩大戰(zhàn)略

為更好實現(xiàn)新時期“穩(wěn)存量、擴增量、提質(zhì)量”的外資政策目標，應(yīng)著力提升優(yōu)化“內(nèi)外”兩大戰(zhàn)略。

1.對外開放提升戰(zhàn)略

加快實施對外開放提升戰(zhàn)略，推動高水平對外開放，增強跨國公司對中國市場的粘性。以商品、要素等流動型開放和規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放“雙輪”驅(qū)動來實現(xiàn)高水平開放。加快推進商品和要素等流動型開放，大幅放寬外資市場準入限制，尤其準入限制較多的現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域；以積極加入“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(CPTPP)和“數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”(DEPA)等高標準國際協(xié)定為契機，加快對標高標準國際規(guī)則、規(guī)制、管理和標準，深化國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域改革，穩(wěn)步推進制度型開放。

2.國內(nèi)營商環(huán)境優(yōu)化提升戰(zhàn)略

以在華外商投資企業(yè)反映的國內(nèi)投資環(huán)境普遍性問題、焦點難點問題為導(dǎo)向，全面優(yōu)化提升我國營商環(huán)境。加快出臺開放相關(guān)法律法規(guī)的實施意見和操作指南等，統(tǒng)一法律法規(guī)及外資政策的實施標準和程序，最大限度減少法律法規(guī)解釋和執(zhí)法的不一致；進一步簡化并優(yōu)化涉及到外資企業(yè)的審批程序，縮短審批時限，推動相關(guān)領(lǐng)域牌照或證照發(fā)放的公開透明；進一步加大知識產(chǎn)權(quán)保護和執(zhí)法力度，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境；在補貼、執(zhí)法、招投標、政府采購、標準制定等方面全面給與外資企業(yè)公平與公正待遇。

(三)加快落實五點具體措施

1.分類有序推動服務(wù)業(yè)擴大開放

針對開放程度較低的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域進一步加快開放力度。由于服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域門類眾多，考慮到服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位、競爭力現(xiàn)狀和開放的可承受能力，應(yīng)分類有序推進服務(wù)業(yè)全面深化開放。

一是推進充分競爭領(lǐng)域全面開放。對于旅游服務(wù)、分銷服務(wù)、建筑服務(wù)、供應(yīng)鏈服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、計算機服務(wù)、與制造業(yè)相關(guān)的服務(wù)等國內(nèi)競爭較為充分且有一定國際競爭力的領(lǐng)域應(yīng)積極推動深入開放，全面放開對外資股比限制、數(shù)量限制。

二是加快推動與要素流動緊密相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域?qū)ν忾_放。對于限制水平較高但與資金、信息、技術(shù)、數(shù)據(jù)、人員等要素流動密切相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域，如金融、電信、專業(yè)服務(wù)(會計、法律、管理咨詢等)、教育培訓(xùn)等，應(yīng)深化對外開放程度。金融領(lǐng)域按照“取消數(shù)量型限制，增加機制性約束”原則，從金融市場開放逐漸過度到資本賬戶開放，積極探索新金融領(lǐng)域開放。同時，在完善行業(yè)監(jiān)管的前提下，探索免除當?shù)卮嬖谝蟮膶ν忾_放。此外，應(yīng)積極加大破除準入后存在的各類壁壘，簡化申請牌照的時限和程序等，推動準入又準營。電信領(lǐng)域的開放限制最大壁壘是競爭壁壘，其次是市場準入限制。競爭壁壘很大程度上是由于壟斷導(dǎo)致的，因此需要在全面深化國有企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，不斷放寬外資股比限制，全面放開云服務(wù)等增值電信領(lǐng)域外資股比限制。同時，電信領(lǐng)域開放與國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則緊密聯(lián)系，未來我國應(yīng)依托特定平臺全面對接國際新規(guī)則，積極探索推動跨境數(shù)據(jù)自由流動。從會計、法律、稅收、城市規(guī)劃等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域開放壁壘看，市場準入限制和自然人移動限制是最主要的。因此，需要進一步放寬對外國服務(wù)提供者準入限制，以及提供服務(wù)內(nèi)容和范圍的限制。借鑒發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)驗，對境外人員參加國內(nèi)專業(yè)技術(shù)資格考試以及進行相應(yīng)的執(zhí)業(yè)給予國民待遇，參加考試資格要求及相關(guān)執(zhí)業(yè)標準由主管行業(yè)部門或行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一制定。

三是加快推動與民生密切相關(guān)領(lǐng)域的開放。目前我國與人民美好生活需要緊密相關(guān)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等領(lǐng)域需求與供給矛盾突出，應(yīng)進一步加快開放步伐。取消醫(yī)療領(lǐng)域?qū)ν赓Y的股比限制，允許外商設(shè)立獨資專科醫(yī)院，甚至綜合醫(yī)院；允許以中外共同捐資方式，按相關(guān)規(guī)定舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；完善外籍醫(yī)師管理；借鑒發(fā)達國家通行規(guī)則，不斷完善藥品、先進醫(yī)療設(shè)備等進口管理，以及醫(yī)保、商業(yè)保險、醫(yī)生職稱評定等相關(guān)要求，推動更多外資醫(yī)療機構(gòu)在華落地，并能持續(xù)穩(wěn)定生存下來。對于營利性養(yǎng)老服務(wù)，我國已經(jīng)放開對外資的市場準入限制，但養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)ν赓Y在稅收優(yōu)惠、補貼等方面還存在歧視性措施。新形勢下為推動養(yǎng)老服務(wù)進一步擴大開放，應(yīng)積極落實對外資養(yǎng)老機構(gòu)非歧視待遇，同時借鑒日本等國家的經(jīng)驗，完善行業(yè)管理及規(guī)則。我國高等教育領(lǐng)域中的開放基本限于中外合作辦學(xué)，開放程度較低，因此應(yīng)適當放寬辦學(xué)主體和辦學(xué)模式限制，允許獨立法人資格的中外合作辦學(xué)，允許中外合資辦學(xué)，允許外方院校在理工科、應(yīng)用型本科、職業(yè)教育等領(lǐng)域獨立辦學(xué)。

四是策略推動文化等敏感領(lǐng)域的對外開放。進一步梳理現(xiàn)存的限制措施，按照抓大放小的原則，管關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時探索在進行內(nèi)容審查的前提下，進一步放寬文藝表演團隊、互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營、音像制品制作、藝術(shù)品拍賣等領(lǐng)域?qū)ν赓Y準入的限制。

2.以核心平臺為依托穩(wěn)步推進制度型開放

依托自由貿(mào)易港、自由貿(mào)易試驗區(qū)、服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點示范、國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等核心平臺，加快出臺自由貿(mào)易試驗區(qū)和全國版跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單，推動數(shù)字貿(mào)易、國有企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)、跨境服務(wù)貿(mào)易、政府采購等高標準規(guī)則在核心平臺率先探索試點，以點帶面推動我國制度型開放水平整體提升。

一是推進海南自由貿(mào)易港加快建設(shè)。按照海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案以及海南自由貿(mào)易港法的基本要求，從貿(mào)易自由便利、投資自由便利、資金自由便利、人員自由便利、運輸自由便利以及數(shù)據(jù)安全有序流動等方面加快探索全方位、全領(lǐng)域開放。在保障安全的基礎(chǔ)上，全面下放開放權(quán)限。進一步細化自由貿(mào)易港分階段的具體開放措施，明確貿(mào)易、投資、資金、人員、運輸以及數(shù)據(jù)安全等方面國家安全底線。在此基礎(chǔ)上，將每個階段所有措施的中央開放權(quán)限一攬子下放到海南自貿(mào)港，中央相關(guān)部委和部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)及風(fēng)險防控要求。加快國際對標，推動制度型開放。推動數(shù)字貿(mào)易、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)保護、國有企業(yè)等高標準規(guī)則制度在自貿(mào)港先行探索試驗。對標國際高標準投資和跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單的要求，加快推動外商投資準入和跨境服務(wù)貿(mào)易兩張負面清單“二合一”，在海南自貿(mào)港先行先試，全面完善負面清單制度。同時，海南自貿(mào)港也應(yīng)加快服務(wù)領(lǐng)域國內(nèi)規(guī)則改革，探索不斷創(chuàng)新服務(wù)行業(yè)管理，全面提升制度型開放水平。

二是加快實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略。以自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立十周年為契機，賦予自貿(mào)試驗區(qū)更多更大的改革自主權(quán)。有兩種實施路徑：其一，根據(jù)每個自貿(mào)試驗區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除涉及到國家核心安全的領(lǐng)域外，中央應(yīng)明確將部委層面所有與產(chǎn)業(yè)開放相關(guān)的事權(quán)一攬子全部下放到自貿(mào)試驗區(qū)所在省市或直接下放到自貿(mào)試驗區(qū)，推動自貿(mào)試驗區(qū)更高水平的對外開放；其二，相關(guān)部委每年定期發(fā)布需要深化改革開放的措施，各個自貿(mào)試驗區(qū)根據(jù)自身發(fā)展的優(yōu)勢和潛力，主動認領(lǐng)相關(guān)舉措，先行進行探索試點。

對標高標準，推動自貿(mào)試驗區(qū)開展差異化的制度創(chuàng)新。除了海南之外的其他20個自貿(mào)試驗區(qū)，應(yīng)根據(jù)國家對其的定位以及核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，選取重點敏感服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域以及核心規(guī)則率先進行差異化開放試點。如上海作為國際金融中心，有必要在新金融領(lǐng)域開放加快腳步，在明確允許境外服務(wù)提供者跨境提供的金融服務(wù)的基礎(chǔ)上，給予外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)在新金融服務(wù)方面同等待遇。廣東自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)全面對接港澳的規(guī)則制度，推動與港澳制度規(guī)則連通貫通。其中，在研發(fā)創(chuàng)新走在全國前列的深圳前海自貿(mào)試驗片區(qū)，有條件率先進一步加大知識產(chǎn)權(quán)保護，提高民事?lián)p害賠償，降低刑事處罰標準，完善知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法制度，為創(chuàng)新提供更加有利的制度環(huán)境。東北地區(qū)自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)在國有企業(yè)分類改革規(guī)則制度創(chuàng)新方面有所作為，以更好激發(fā)市場主體活力，帶動?xùn)|北振興。中西部地區(qū)的自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展探索進一步深化開放，尤其是應(yīng)針對東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移過程中面臨的制約條件和體制障礙，加大開放探索力度；針對數(shù)字貿(mào)易等前沿領(lǐng)域，也可進行率先探索。

完善體制機制，加大法治保障。建立自貿(mào)試驗區(qū)之間的溝通交流合作機制，支持建立區(qū)域性的自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)盟，探索形成跨自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新成果，尤其在標準、規(guī)則、資質(zhì)互認，物流通關(guān)合作，口岸聯(lián)動等方面進行跨區(qū)域的探索創(chuàng)新。出臺國家層面的自由貿(mào)易試驗區(qū)條例、規(guī)章，并爭取出臺自貿(mào)試驗區(qū)法，以加強自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的法治保障。加快自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果的全國復(fù)制落地。針對國家出臺自貿(mào)試驗區(qū)復(fù)制推廣經(jīng)驗，建議國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議辦公室協(xié)調(diào)組織國家相關(guān)部門盡快出臺相關(guān)配套政策，調(diào)整相關(guān)規(guī)定，以利于地方部門能夠真正落實執(zhí)行。

3.創(chuàng)新政策支持穩(wěn)定制造業(yè)外資

聚焦制造業(yè)外資企業(yè)的需求和關(guān)切，深化改革破除體制機制障礙，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，切實降低制度性交易成本。

一是完善制造領(lǐng)域吸收外資環(huán)境。應(yīng)積極引導(dǎo)輿論，打破將吸收外資和國內(nèi)自主創(chuàng)新完全對立的誤區(qū)。這點在制造領(lǐng)域表現(xiàn)較為突出，因此，有必要從中央層面統(tǒng)一思想，加快推動制造業(yè)，尤其中高端制造業(yè)吸收外資。進一步加強中國中高端制造與全球制造業(yè)的對接合作和融合發(fā)展，所有支持我國制造轉(zhuǎn)型升級的政策措施應(yīng)普遍適用于我國境內(nèi)的各類企業(yè)，對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁。加快對標國際標準，梳理完善我國制造領(lǐng)域的質(zhì)量標準、規(guī)則等。

二是探索建設(shè)制造業(yè)國際合作示范區(qū)。建立項目優(yōu)先的政府服務(wù)通道，體現(xiàn)鼓勵性傾斜政策，使國家有關(guān)制造業(yè)開放政策落地見效，形成一批特色鮮明、優(yōu)勢突出的外資制造業(yè)集聚區(qū)和示范企業(yè)。選擇部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、創(chuàng)新體系全、配套能力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)，建設(shè)各有側(cè)重、各具特色的中國制造國際合作示范區(qū)，在市場準入、公平競爭、財稅金融、科技創(chuàng)新等方面予以積極支持。

三是優(yōu)化制造領(lǐng)域人才供給。我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級要求將勞動力從低附加值的制造企業(yè)轉(zhuǎn)移至高附加值的制造企業(yè)。目前，制造業(yè)技術(shù)工人無論是數(shù)量，還是技能素質(zhì)，都無法滿足向“高、精、尖”方向發(fā)展的需要，高層次的技能型綜合型人才、管理人才和熟練技術(shù)工人比例明顯偏低。政府需要加大制造業(yè)職業(yè)教育投入，完善技能培訓(xùn)補貼管理辦法，整合職業(yè)技術(shù)教育資源，借助企業(yè)和民間力量，在高素質(zhì)技術(shù)人才培養(yǎng)方面加大支持力度，制定企業(yè)對職業(yè)教育的投入稅前抵扣政策，優(yōu)化制造業(yè)人才供給結(jié)構(gòu)。

四是加大制造領(lǐng)域外商投資政策支持。盡快研究制定支持制造業(yè)外資的專項文件，強化重點制造業(yè)項目要素保障，優(yōu)化土地、用能、排放等要素供給方式，精準對接融資需求，加大對重大項目落地支持力度。大幅度降低外資制造企業(yè)在華投資成本，如建議重點鼓勵類制造業(yè)項目減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，先進高端制造業(yè)重大項目、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項目減按10%的稅率征收企業(yè)所得稅，同時擴大高新技術(shù)企業(yè)認定范圍，進一步加大對企業(yè)研發(fā)投入的稅前抵扣力度。

4.加大外商對中西部地區(qū)投資的引導(dǎo)

全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈“去中國化”的環(huán)境下，中西部地區(qū)市場規(guī)模潛力大，在合適政策引導(dǎo)下，將有較大的空間承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和吸引跨國企業(yè)投資，形成與東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)對接，優(yōu)勢互補，相互支撐的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。因此，中西部地區(qū)引資重要性不斷顯現(xiàn)，國家應(yīng)加大外商對中西部地區(qū)投資的政策引導(dǎo)。

一是完善產(chǎn)業(yè)政策。推動《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》三個產(chǎn)業(yè)目錄的整合和優(yōu)化，不斷增加中西部地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的目錄清單，擴大內(nèi)外資市場主體適用的鼓勵投資目錄范圍，引導(dǎo)內(nèi)外資企業(yè)更好地向中西部地區(qū)投資。

二是加大政策支持力度。首先，加大國家對中西部地區(qū)承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的財政支持力度。包括對從東部沿海地區(qū)遷移至中西部地區(qū)并持續(xù)經(jīng)營在一定年限，如3年以上的企業(yè)，對新增的物流成本、搬遷費用、員工培訓(xùn)成本等費用按一定額度準予在地方的外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項基金中給予補貼；對于中西部地區(qū)在沿海設(shè)立的產(chǎn)業(yè)促進中心的運營和新增人員費用允許從財政專項經(jīng)費中支出；對中西部地區(qū)的核心開放平臺，包括自貿(mào)試驗區(qū)、國家級經(jīng)開區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、重點開發(fā)開放試驗區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，銀行貸款給予財政貼息支持。其次，為更好地發(fā)揮中西部地區(qū)引資潛力，建議出臺中西部地區(qū)所得稅優(yōu)惠政策。建議對于投資中西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一給予15%的所得稅優(yōu)惠，并且降低享受優(yōu)惠政策的條件，如主營業(yè)務(wù)收入占比從60%降為50%。在國家層面出臺享受優(yōu)惠政策的具體指南，進一步優(yōu)化和簡化優(yōu)惠政策享受的認定標準和認定程序，加快優(yōu)惠政策的具體落地和實際操作。同時，對中西部地區(qū)引進的鼓勵類人才，支持適用15%的個人所得稅。

5.完善體制加大外商投資促進力度

借鑒國際經(jīng)驗，不斷完善外商投資促進體系，加大投資促進力度。一是完善法律法規(guī)。根據(jù)《外商投資法》等上位法的要求，出臺《外商投資促進條例》，加大頂層設(shè)計和職能梳理，進一步明確外商投資促進的內(nèi)涵、政府和市場在投資促進中的不同作用以及投資促進機構(gòu)的性質(zhì)、法定地位、組織架構(gòu)、職責(zé)、經(jīng)費來源、業(yè)務(wù)歸屬、縱向和橫向聯(lián)席機制等，在全國層面上統(tǒng)一對外商投資促進的認識，形成國家—省市—地市—區(qū)縣暢通的縱向和橫向溝通協(xié)調(diào)機制和信息共享機制，打造層級分工明確、高效聯(lián)動、清晰規(guī)范的外商投資促進服務(wù)體系。

二是明確中央投資促進機構(gòu)的公共服務(wù)屬性。進一步明確商務(wù)部投資促進事務(wù)局的公共服務(wù)屬性，加大財政支持力度。其一，從單位性質(zhì)看，可將商務(wù)部投資促進事務(wù)局從公益二類事業(yè)單位調(diào)整為公益一類事業(yè)單位，實行全額財政撥款，并且在人員和崗位定級上應(yīng)具有一定的激勵性，從高定崗、定級。其二，擴充人員和境外網(wǎng)絡(luò)。國內(nèi)職能上，設(shè)立主要的地區(qū)部門和產(chǎn)業(yè)部門，同時進一步完善境外網(wǎng)絡(luò)布局，在主要國家和城市設(shè)立代表處或投資促進中心。其三，進一步完善公共服務(wù)職能。在宣傳推介本國投資環(huán)境、提供企業(yè)服務(wù)、承辦投資促進活動的基礎(chǔ)上，進一步完善投資促進網(wǎng)絡(luò)平臺，搭建國家—地方外商投資促進溝通協(xié)作機制和信息共享平臺，加大全國投資促進人才的培訓(xùn)。

三是優(yōu)化地方投資促進機構(gòu)。地方投資促進機構(gòu)的屬性(可以是政府部門、事業(yè)單位、法定機構(gòu)等)可根據(jù)地方實際需要進行多樣化探索，以建立更有效的激勵機制，提高地方投資促進部門人員的專業(yè)性和穩(wěn)定性。在服務(wù)內(nèi)容上，地方投資促進機構(gòu)應(yīng)當對投資促進的前期宣傳推介、中期項目的落地以及后期的服務(wù)三者并重，以避免引進后政策不兌現(xiàn)等問題出現(xiàn)。同時，根據(jù)全球招商引資的形勢，在服務(wù)好龍頭企業(yè)和鏈主的同時，更應(yīng)關(guān)注中小企業(yè)，為中小企業(yè)提供更細致周到的服務(wù)。