健全我國地方稅體系的思考

高興月

地方稅體系內(nèi)涵與央地稅收劃分有著嚴格的區(qū)別，除了地方專享稅，中央與地方共享稅中歸地方支配的稅收收入也屬于地方稅體系。目前，健全地方稅體系面臨著許多現(xiàn)實困境，必須引起有關(guān)部門的足夠重視。從地方治理角度來看，地方稅體系建設(shè)存在地方稅法制建設(shè)落后、地方主體稅種缺位以及對中央轉(zhuǎn)移支付依賴強等問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不斷健全地方稅體系，有助于發(fā)揮地方能動性以引導和規(guī)范地方政府行為。要積極推進地方稅立法，培育地方主體稅種，厘清地方稅與轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系。

一、地方稅體系內(nèi)涵及中央與地方稅收劃分的理論基礎(chǔ)

（一） 地方稅體系內(nèi)涵

說到健全地方稅體系，則必然涉及地方稅的探討，何謂地方稅？各學者之間有不同的看法，一些學者認為地方稅是指為實現(xiàn)地方政府職能，由中央或地方政府開設(shè)地方稅種，并由地方政府進行征收管理；郝昭成認為“地方稅是指稅收收入完全歸地方政府享有的稅種”。由以上可以看出，我國學者在研究中國地方稅體系時，傾向于將稅收劃分與稅收收入的劃分等同。但是考慮到地方政府具有其獨特的職能作用，且地方稅與區(qū)域性公共產(chǎn)品的補償有很大聯(lián)系，因此在現(xiàn)代化國家治理過程中，不能僅僅考慮到政府間稅收收入的劃分，也要從地方政府治理的角度去思考。

（二） 中央與地方政府稅收劃分的理論基礎(chǔ)

財政分權(quán)理論是中央與地方政府稅收劃分的理論基礎(chǔ)。首先，與中央政府相比，地方政府具有信息優(yōu)勢。其次，從空間角度來看，地方政府與社會成員更加接近，對社會成員的偏好和需求了解比較清楚，因此讓地方政府提供地方性公共產(chǎn)品和服務產(chǎn)生的效率會更大，社會成員的需求也能夠得到更高程度的滿足。最后，“用腳投票”理論指出，社會成員會根據(jù)自身利益的滿足，在不同地方政府提供的公共產(chǎn)品、服務與他們上交的稅收之間的不同組合進行選擇。

二、地方稅體系面臨的現(xiàn)實困境

（一） 地方稅體系法制建設(shè)落后

稅收基本法、稅收程序法、稅收實體法等構(gòu)成一個國家的稅法體系，但目前來看，我國地方稅體系法制建設(shè)有待完善，其中尚待完善的地方一是缺少稅收基本法，作為母法的稅收基本法，能夠準確地劃分中央與地方的稅收法律權(quán)限，也能夠為其他稅種的立法提供根本指引和方向。二是地方稅種所依據(jù)的法律法規(guī)層級較低。有些稅種，如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，其法律依據(jù)仍舊是暫行條例，而暫行條例頒布的時間過早，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都已經(jīng)有所變化，條例中的稅制要素有些已經(jīng)不能適應新時代的發(fā)展要求。三是缺少一部準確規(guī)定我國地方主體稅種確立、立法、征管等方面的法律，使之無法從法律角度來規(guī)范和約束。

（二） 轉(zhuǎn)移支付在地方政府支出占比大

地方事權(quán)的不斷增加，導致地方財政支出也隨之不斷上漲。當?shù)胤截斦杖霟o法滿足其轄區(qū)內(nèi)支出時，地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度會增強，而過度依賴轉(zhuǎn)移支付正是地方政府內(nèi)生財力不足的真實反映。《國務院關(guān)于2020年中央決算的報告》提供的數(shù)據(jù)顯示，2020年中央對地方轉(zhuǎn)移支付約83218億元，約占地方一般公共預算收入的45%；加之2020年新冠病毒突發(fā)對各地區(qū)經(jīng)濟的影響，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金增多、力度也更大。地方經(jīng)濟受到?jīng)_擊，對中央的轉(zhuǎn)移支付依賴更強。通過轉(zhuǎn)移支付方式能為地方財政籌集收入，但是如果地方政府過度依賴此種方式獲得收入，會導致地方政府做出財政決策時忽略財政投入和公共支出收益之間的關(guān)系，進而影響財政資金的使用效率，同時增加地方財政風險，不利于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性。

三、健全地方稅體系的必要性分析

（一） 有助于發(fā)揮地方政府的能動性

根據(jù)市場經(jīng)濟下權(quán)責對等的原則，地方政府具有一定的職責，相應擁有一定的財力。中國經(jīng)濟的發(fā)展，中央政府的頂層設(shè)計是不可缺少的，但地方政府的努力同樣也要被看到。健全地方稅體系，從而減輕對中央轉(zhuǎn)移支付的過度依賴，能夠為地方帶來更多的可支配收入預期，有助于提高地方政府應對突發(fā)事件的能力，同時能使地方政府更好地安排當?shù)氐慕?jīng)濟事宜，改善公共服務，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

（二） 有助于規(guī)范和引導地方政府行為

健全地方稅體系可以規(guī)范引導地方政府的行為，可以使地方政府更加重視民生支出，改變過去過于注重發(fā)展性支出的傾向，使政府有更大的動力去提升地方的基本公共服務，這又能提升相關(guān)地方稅稅基的價值，進而增強其財政能力。比如，開征房地產(chǎn)稅可以引導地方政府的行為，房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)很可能是第三方機構(gòu)的評估價格，而第三方在評估價格時必然會考慮到房地產(chǎn)所在地的環(huán)境、交通、公共治理和服務水平等內(nèi)容，如此，地方政府為了當?shù)氐陌l(fā)展必然會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，因此房地產(chǎn)稅的開征會對地方政府職能產(chǎn)生正向積極的引導和激勵作用，而房地產(chǎn)稅的開征也是健全地方稅體系的重要內(nèi)容之一。

四、健全地方稅體系的基本思路

（一） 積極推進地方稅體系法制建設(shè)

首先，呼吁出臺稅收基本法，作為其他稅法的基礎(chǔ)。其次，落實稅收法定原則，要積極推進地方稅立法進程，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅等相關(guān)稅種立法，通過法律明確課稅對象、納稅主體、計稅依據(jù)、征收辦法等要素，為地方征管提供法律依據(jù)。最后，適當擴大地方稅收調(diào)整權(quán)。我國稅收立法權(quán)高度集中于中央，在堅持中央統(tǒng)一立法的原則下，可以根據(jù)不同稅種的特點，中央通過立法授權(quán)給地方政府在稅目、稅率以及稅收優(yōu)惠方面的一定程度的稅收調(diào)整權(quán)。在現(xiàn)行的稅制中，我國已經(jīng)有相關(guān)的體現(xiàn)，比如《中華人民共和國環(huán)境保護法》中有相關(guān)的表述，“……可在法定稅額幅度內(nèi)確定和調(diào)整應稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額”，通過這種方式可以充分調(diào)動地方政府的積極性，培育具有地方特色的稅源，提高地方政府利用地方稅收入管理地方經(jīng)濟的效率，進而優(yōu)化資源配置。

（二） 厘清地方稅與政府間轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系

地方稅與財政轉(zhuǎn)移支付具有本質(zhì)的不同。首先，地方政府根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)居民的需求提供公共產(chǎn)品和服務，轄區(qū)內(nèi)居民享受了公共產(chǎn)品和服務之后，必然要付出相應的成本，這種成本就被地方政府以稅收的形式獲得，所以利用地方稅來獲取地方財政資金是有效的方式之一，在地方政府職能能夠積極有效發(fā)揮的情況下，中央不應該過多地干預；而大多轉(zhuǎn)移支付資金具有專項作用，多用于貧困地區(qū)財政收支缺口，解決區(qū)域間發(fā)展的不平衡不充分問題，地方政府不能將具有專項作用的財政撥款用于滿足轄區(qū)內(nèi)居民的公共需求。通過地方稅收入為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務，這有助于地方政府考慮其所做出的公共決策成本和收益，可以最大限度地使財政支出邊際成本等于邊際收益，達到均衡。其次，地方政府應將重點放在發(fā)展本地經(jīng)濟上，經(jīng)濟狀況的好轉(zhuǎn)與其稅收收入的獲得有直接聯(lián)系。要發(fā)揮地方的積極性，需要完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，按照財政事權(quán)與支出責任劃分相適應的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清邊界和功能定位。

（三） 選擇合適的受益稅作為地方主體稅種

1.房地產(chǎn)稅

房地產(chǎn)稅是優(yōu)良的受益稅，同時具有稅基不易流動的特點，且與地方的公共服務水平緊密聯(lián)系，可以起到激勵政府的作用。然而，房地產(chǎn)稅是優(yōu)良的地方稅，且有擔任地方主體稅種的潛力，但是短期內(nèi)可能還無法實現(xiàn)。首先是房地產(chǎn)稅還未進一步推進，僅在上海、重慶等地進行試點且效果不理想；其次是房地產(chǎn)稅的整體設(shè)計還有待完善，計稅依據(jù)和稅率的選擇還不明確。但從長期來看，這并不能影響房地產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種，房地產(chǎn)稅能為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源，進而提高地方政府提供公共服務的供給能力。房地產(chǎn)稅需要一個改革發(fā)展過程，接下來要積極穩(wěn)妥地推進房地產(chǎn)稅立法，再逐步試點，經(jīng)過一段時間的發(fā)展，漸漸成為地方稅收收入的重要來源。

2.資源稅

中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，房地產(chǎn)市場發(fā)展相對緩慢，但中西部地區(qū)自然資源豐富，各地區(qū)對當?shù)刭Y源的地理結(jié)構(gòu)掌握比較細致，資源稅是當?shù)囟愂帐杖氲闹匾獊碓矗屹Y源稅具有稅基穩(wěn)定、收入穩(wěn)定可靠、符合受益原則特點，故可以積極培育資源稅作為地方主體稅種。針對中西部地區(qū)地理位置的差異，根據(jù)各個省份2020年資源稅對地方稅稅收收入的貢獻程度的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，東中西部地區(qū)資源稅占地方稅收收入的比重差距較大，東部地區(qū)上海資源稅收入為0，而中部山西省資源稅占地方稅收收入達到21.7%，西部陜西省資源稅占比達到13.43%。其次，資源稅占地方稅收收入較高的前5個省份為山西省、內(nèi)蒙古、陜西省、青海省、新疆，5個省份均分布于中部和西部地區(qū)，對中西部地區(qū)而言，資源稅具有成為當?shù)刂黧w稅種的潛力，而東部發(fā)達地區(qū)多數(shù)省份貢獻率在1%至2%之間，資源稅對地方收入的貢獻率很低。

3.零售環(huán)節(jié)消費稅

我國目前消費稅征收環(huán)節(jié)集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)，這是考慮到能夠更好地組織收入以及降低征管成本。之后，將消費稅征收環(huán)節(jié)逐步移至消費環(huán)節(jié)征收并劃歸地方是消費稅的改革方向，將消費稅劃歸地方能夠有效發(fā)揮消費稅在引導消費、組織收入方面的作用。同時，地方政府可以根據(jù)本地具體情況，在“控總量”“調(diào)結(jié)構(gòu)”和“促轉(zhuǎn)型”之間找到平衡點，以此更好地發(fā)揮消費稅的作用。

五、結(jié) 語

綜上所述，在當前階段，為了防止地方稅收征管部門過度依賴增值稅而導致的征管能力不足問題，將消費稅劃歸地方也可以提高地方稅務部門的能力。在消費稅改革過程中，要始終堅持中央立法，同時也賦予地方政府有限的稅收調(diào)整權(quán)，避免因為各地區(qū)稅制差異而對市場造成損害。因此，在現(xiàn)代化國家治理進程中，不僅要考慮到政府間稅收收入的劃分，更要從地方政府治理的角度去思考問題，從宏觀上考慮自身遇到的各種矛盾和問題，促進稅收管理手段不斷創(chuàng)新不斷完善，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。