消費稅征管問題研究

劉晟嫡

消費稅改革是財稅稅制改革的重要內容，消費稅向地方稅轉型改革對推進地方稅體系健全進程有重要意義。現階段，消費稅征收環節后移和收入下劃地方已經成為消費稅改革的必然趨勢，因此，研究消費稅改革中的征管問題并設計解決方案十分必要。

一、消費稅制度的改革歷程與現狀

（一）消費稅制度的改革歷程

1994年我國稅制改革中，便開設了消費稅這一稅種。在我國現行的雙主體稅制結構的稅制模式下，消費稅是我國商品勞務稅制度的重要組成部分。1994年，消費稅僅規定了11個稅目，主要對奢侈品和高污染高能耗的消費品征稅，為我國以后消費稅的發展奠定基礎。自1994年至今，消費稅改革在逐步擴大稅目，增強消費稅的調控能力。隨著經濟水平發展和人民生活水平的提高，取消對人人都可以消費得起的應稅消費品征稅，例如“香皂、護膚護發品”。優化消費稅的調節作用，加強消費稅的調節功能，對“高檔化妝品”“游艇”等征稅，縮小居民收入差距。優化消費稅的引導消費作用，對污染環境的商品征稅，增加“電池”“涂料”等稅目。在征收環節方面，對應稅的金銀、鉑金首飾和鉆石制品僅在零售環節征稅，對小汽車稅目中的“超豪華小汽車”在零售環節加征一道消費稅。

（二）消費稅制度現狀

1.收入規模現狀

消費稅作為我國主體稅種之一，具有較為可觀的收入規模。近年來隨著經濟發展水平的提高，消費稅收入規模大體上保持增長趨勢。2020年，我國稅收收入完成166000億元，消費稅收入約為12943億元，占全部稅收收入約7.8%。從行業分布角度來看，消費稅稅收收入絕大部分來源于煙、成品油、酒、小汽車消費。

從地方消費稅稅收收入規模來看，各地區之間的消費稅收入規模有較大差異。經濟發展水平較為發達的地區消費稅稅收收入與經濟欠發達地區有較大差距。東部沿海地區經濟發展水平較高，消費稅稅收收入遠高于如寧夏、青海等西部偏遠地區。這與消費稅的特性有直接關系，消費稅對特定的消費行為征稅，居民消費水平高的地區往往消費稅應稅消費品的銷售額較高，消費稅稅收收入也隨之增加。消費稅應稅產業發展較為成熟的地區，消費稅稅收收入同樣較高，如云南的煙草行業發展水平較高、成品油產量大，因此消費稅收入較高。

2.征收環節現狀

目前，我國消費稅的征收環節包括生產環節、零售環節以及批發環節。其中，僅有超豪華小汽車、金銀鉑鉆首飾、高檔手表、貴重首飾以及珠寶玉石在零售環節征收，卷煙則在批發環節征收，其他稅目消費稅則規定在應稅消費品生產環節由生產商繳納。在生產環節征收消費稅的優點是稅源集中，可以減少消費稅的征收成本，提高稅收行政效率。但消費稅作為特種商品勞務稅，生產環節征收的征稅模式難以發揮其對消費行為的調節作用，消費者對消費稅的稅痛感較弱，不利于實現消費稅引導消費的稅收職能。

二、消費稅改革的可行性分析

構建健全的地方稅體系是我國構建現代稅收制度必不可少的部分，也是現行消費稅制度改革的落腳點。針對我國目前地方稅體系缺乏主體稅種的問題，消費稅地方稅化改革在理論上具有可行性。隨著我國稅收征管水平的提高，消費稅征收環節后移并且稅收收入增量下劃至地方是將消費稅地方稅化的有效改革措施，為我國設立地方稅主體稅種、健全地方稅體系打下基礎。

健全地方稅體系首先需要滿足我國地方政府的財政需要。地方稅稅收收入是地方政府財政收入的主要來源，為了保障地方政府的公共產品的提供，地方主體稅種理論上需要有較為穩定的稅收收入、較大的收入規模。其次，為了便于發揮稅收穩定經濟的職能作用，對我國經濟起到宏觀調控作用的稅種需要劃歸中央，而地方稅主體稅種適合選擇符合地方收益性的稅種。

三、消費稅改革相關問題

在消費稅改革問題中，將消費稅征稅環節后移以及將部分稅收收入劃歸中央的稅制改革方向是當前消費稅改革的兩個關鍵點。在2019年《關于實施更大規模減稅降費后調整中央和地方收入劃分改革推進方案》與2021年《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出了以上消費稅改革方向。其中，地方按照中央規定的稅款數額上解中央，增量部分原則上可以劃歸地方支配。如果按照現行消費稅的征管模式，那么將難以實現增量下劃地方的稅收收入分配方式，同樣，這樣的征收模式與商品勞務稅的消費地征稅原則相悖。

（一）稅收征管難度加大

消費稅征收環節后移至銷售環節或者批發環節會提高消費稅的征管成本、稅控成本，增加稅收風險。對于部分征收消費稅的行業，零售商的數量遠大于生產商，甚至基于部分行業的結構特點，銷售商與生產商有較為懸殊的數量關系。對零售商征稅，將面臨大部分消費稅稅目的稅源高度分散的結果。就成品油消費稅而言，我國目前現有煉油廠200多家，而現有加油站達到11多萬家。面對如此大規模的納稅人數量，如果按照固有的消費稅征稅模式，那么征稅環節后移必然帶來稅收征管成本的大幅度上升，這顯然是難以實現的。白酒消費稅同樣存在征管難度，我國的白酒零售商數量眾多，一家酒廠的銷售網絡可能遍布各個地區，并且白酒銷售渠道較多，通過互聯網銷售白酒的現象也逐漸普遍，這更加重了消費稅的征管工作。

煙、酒、成品油、小汽車消費稅是我國消費稅收入的主要來源，僅此四項稅目而言，我國一直設立煙草的專賣機構，各地區的煙草專賣機構可以在批發環節統計煙草的銷量，有助于在銷售時統計涉稅信息，便于實行納稅監督。成品油的銷售同樣受國家嚴格監管，加油站稅控系統同樣可以對成品油的銷售進行監管，進行有效的稅源監控。相比之下，管控相對松弛的汽車、酒類消費品尚未建立嚴格的專賣制度，企業有可能有意地在交易過程中壓低消費品價格，逃避納稅義務，造成稅款的流失。

（二）產生新的稅收收入與稅源背離

隨著互聯網電子商務的發展，跨地區消費的現象也隨之增多，這將帶來消費稅收入與稅源相背離的情況，不利于稅收收入的合理劃分。如果存在消費稅稅收實現地與應稅消費品消費地不一致的情況，產生新的稅源與稅收收入背離問題，那么消費稅增量部分劃歸地方的改革將難以實現其政策意義。在傳統的消費模式中，我國跨地區消費的現象較為有限，消費稅征收環節后移至零售環節符合商品勞務稅的消費地征稅原則，消費地政府可以支配購買應稅消費品所繳納的稅款有利于促進當地消費，構建規范的消費市場。網上購物行為在我國逐漸普遍化、常態化，2021年，社會消費品零售總額440823億元，其中全國網上零售額高達130884億元，實物商品網上零售額108042億元，我國已經連續9年成為全球第一大網絡零售市場。不僅如此，我國快遞行業近年來快速發展，網上購物往往大多數是跨省、跨地區購買。大量的網上購物行為帶來了消費者的跨省、跨地區消費現象，產生了稅收與稅源背離問題。

（三）征稅環節后移需要稅率的配套調整

在零售環節或者批發環節征收消費稅，與生產環節相比應稅消費品的價格明顯偏高，如果不配套調整消費稅的稅率，那么會帶來消費稅稅負的增加。應稅消費品從生產商到零售商之間需要經過多次交易過程，因此零售價格往往高于生產價格，導致消費稅計稅依據的升高。在當前大規模減稅降費的背景下，增加消費稅的實際稅負不利于經濟形勢的穩定，與當前積極的財政政策相悖。

四、消費稅改革建議

（一）完善當前稅收征管條件

面對征稅環節后移帶來的征管問題，需要強化對零散稅源的監管能力，降低征稅成本，降低稅款流失的風險。利用大數據手段，建立更為可靠的稅收風險管控體系，例如，目前的加油站稅控裝置、推廣電子發票的應用等，根據不同行業的特點制定針對性的稅源監控手段。加快推進“金稅四期”工程建設，考慮消費稅征稅環節后移的特征設置相應的涉稅信息核查方法，有效預防消費稅稅收風險。利用電子支付易于監管的特點，發揮電子支付平臺的代扣代繳作用，在企業利用電子支付的同時扣除規定數額的稅款，及時將涉稅信息傳輸至稅務機關，做到對零散稅源征稅的精準化、智能化。稅務機關可以通過利用發票監管應稅消費品消費行為。“以票治稅”一直以來是我國稅收征管的重要方式，通過查票的方式在消費稅征稅環節后移改革中更便于納稅人接受。

（二）合理劃分跨地區消費的稅收收入

利用涉稅信息共享平臺設置計算并協調各省由電子商務帶來的稅收收入，使各省、各地區間保持稅收收入均衡。目前電子商務發展日益成熟，互聯網平臺掌握大多數電子商務交易的有效信息，稅務機關可以加以利用，掌握跨地區消費的流向、規模，零售商、消費者所在地等信息。將跨地區消費的相關統計數據分享至涉稅信息共享平臺，稅務機關可以根據信息分析跨地區消費給當地稅收收入帶來的影響，針對問題設計相關政策。中央通過掌握電子商務零售商以及消費者信息可以合理分配稅收收入，例如，將網上購物消費者的收貨信息作為消費者所在地，如果電子商務銷售商向其他省份銷售商品，那么在消費者所在地同樣應該繳納稅收，使地方財政收入保持均衡。

（三）合理調整消費稅稅率

根據應稅消費品零售價格，配套調整消費稅的名義稅率，盡量使消費稅現有稅負水平保持不變。調整消費稅稅率既要確保發揮消費稅的調節職能，又要兼顧人民生活水平、企業發展活力。對于部分應稅消費品而言，居民目前難以避免對該消費品的購買，那么為了確保居民消費能力，不適合設置偏高的稅率。需要稅務機關提前統計、分析各個行業的消費品在不同流轉階段的價格，參考應稅消費品的價格信息調整消費稅稅率。