國有資產管理制度與科技成果轉化制度的沖突和協調

黃 寧

（中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038）

推動職務科技成果轉化（以下簡稱“科技成果轉化”）是我國深化科技體制改革、促進科技與經濟相結合的重要舉措。近年來，圍繞科技成果轉化，我國出臺了一系列政策文件，修訂了多部法律法規，并積極開展政策試點，探索構建符合我國實際的科技成果轉化制度。由于高校與科研機構的公立屬性，科技成果轉化受到國有資產管理制度的管轄；而國有資產管理制度與科技成果轉化制度之間的沖突與協調關系，不僅影響了科技成果轉化改革的進展，還將在很大程度上決定我國科技成果轉化體系的最終成效。

1 文獻回顧

伴隨著我國科技成果轉化改革的進程，有大量文獻對我國科技成果轉化發展緩慢的原因進行了研究。相對早期的研究主要集中在能力性的因素上，如李玉清等［1］認為，成果少、成熟度低、實用性不強導致高校的科技成果轉化工作不盡如人意；遲寶旭［2］認為，高校忽視對無形資產的保護且缺乏資金支持，制約了科技成果的轉化；梅姝娥等［3］指出，企業技術吸納能力不強也是高校研發成果在企業的轉化率很難提高的一個重要原因；郭強等［4］認為，高校科研人員的傳授能力、企業吸收能力、科技中介服務能力等均會影響高校科技成果轉化效率。隨著時間推移，相關研究更多集中在制度性的因素上，如趙哲［5］認為，高校的科技成果轉化缺乏完善的政府政策保障和法律法規體系；張虎等［6］指出，在以學術論文為主要導向的科研評價機制下，高校產生的科技成果往往很難直接與市場接軌。。除這些因素外，國有資產管理制度也對科技成果轉化形成了障礙，如楊武松等［7］、駱嚴等［8］認為，在國有資產管理制度下，科技成果存在雙重所有權問題，其轉化在產權管理、資產使用、資產評估、資產收益等環節都受到限制。

近年我國經濟與科技迅速發展，社會主義市場經濟體制進一步完善，上述很多因素（特別是能力因素）的負面影響減弱，國有資產管理制度的影響反而凸顯出來，相關的研究也開始增多，且主要集中發表在2015 年國家新修訂《促進科技成果轉化法》之后。這些文獻一方面關注了國有資產管理制度直接造成的程序性障礙，包括如吳壽仁［9］、聶常虹等［10］、張嶺等［11］以及張銘慎［12］等指出，科技成果評估復雜、審批流程較長，對科技成果轉化的股權激勵寬進嚴出，作價入股的備案程序繁瑣，以及作價入股后不能把股份劃撥給科研人員等；另一方面也分析了國有資產約束通過權屬分配帶來的間接阻力，特別是由此導致的對各主體實施科技成果轉化的積極性的打擊［13］。在政策溯因方面，徐潔［14］認為，科技成果轉化的環節阻塞源于國有資產管理政策與科技成果轉化政策的沖突［14］；謝地［15］則認為，國有科技成果無法由最適格的主體進行轉化，這是《促進科技成果轉化法》條款設計造成的限制［15］；還有如肖尤丹等［16］、李政剛［17］等的研究從法律概念的角度指出，以所有權表達科技成果權屬也是導致科技成果轉化實踐困境的重要原因。在解決方案方面，既有文獻的建議主要集中在進一步下放權力，如蔣興華等［13］提出的下放科技成果轉化審批權；趙雨菡等［18］建議放寬審批要求；王影航［19］認為要擴大科技成果處置權的解釋；劉鳳等［20］提議以混合所有制方式進行權屬改革。也有一些文獻建議為科技成果轉化建立有針對性的國有資產管理制度，或者把職務科技成果歸為法人財產，如張勝等［21］、馬波等［22］的研究。上述文獻既觸及了國有資產管理制度影響科技成果轉化的機制、表現與原因，也深入到國有資產管理制度與科技成果權屬改革的關系層面，為改革的推進提供了有益的理論探索和政策借鑒。

但科技成果轉化改革進程沒有終止，近年相關的標志性政策設計只是我國科技成果轉化制度的階段性形態。隨著改革的深入推進，科技成果轉化制度和相應的國有資產管理制度很可能面臨更艱難的政策取舍，需從宏觀視角觀察國有資產管理制度與科技成果轉化制度之間的互動關系，剖析這種互動關系下科技成果權屬改革的政策邏輯，尋找從根本上化解制度障礙的方案。基于此，本研究結合國有資產管理制度與科技成果轉化制度關系的歷史演進，提煉科技成果轉化改革的邏輯與思路，挖掘國有資產管理制度限制科技成果轉化的根本問題并提出針對性的建議，以期為未來的改革推進提供參考。

2 國有資產管理制度與科技成果轉化制度的沖突

2.1 國有資產管理制度的關鍵特征

根據財政部2006 年印發的《事業單位國有資產管理暫行辦法》（以下簡稱“2006 年《暫行辦法》”）等文件的規定，國有資產是指依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，其中既包括國家直接撥給的資產，也包括運用國有資產組織收入形成的資產。在本研究范圍內，國有資產管理制度有以下幾個關鍵特征：

第一，基本安排是國家所有、單位占有和使用。除2006 年《暫行辦法》外，《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》《中央級事業單位國有資產處置管理暫行辦法》《中央級事業單位國有資產使用管理暫行辦法》等文件均明確規定，事業單位國有資產實行國家統一所有、單位占有和使用的管理體制。基于這種安排，事業單位對于國有資產只是代行使用權、和處置權，國有資產處置收入仍然歸國家所有，而且在處置國有資產前往往要經過復雜嚴格的審批程序。

第二，核心要求是防止資產流失。除2006 年《暫行辦法》外，《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》《中央級事業單位國有資產使用管理暫行辦法》等文件均從正反兩方面強化了防止資產流失的核心要求。一方面，明確規定了應當依法維護事業單位國有資產的安全完整，提高國有資產使用效益，加強對本單位專利權、商標權、著作權、土地使用權、非專利技術等無形資產的管理，防止無形資產流失，以及加強對無形資產的管理和保護等，另一方面，這些文件通常會在法律責任章節對低價處置國有資產、造成國有資產損失等行為制定嚴格的處罰措施。

第三，把無形資產與有形資產混同管理。一方面，國有資產管理制度明確將無形資產納入管轄范圍。1991 年《國有資產評估管理辦法》在第三十條規定了對國有無形資產的簡單估值分類。2006 年《暫行辦法》規定的國有資產表現形式中，明確涵蓋了流動資產、固定資產、無形資產和對外投資。另一方面，國有資產管理制度并未針對無形資產作出單獨明確的管理規定，現行文件中涉及無形資產的內容多為粗略的原則性規定，未在程序和方式上區別對待無形資產與有形資產。在實際的國有資產管理過程中，高校院所等事業單位也很難按照事業單位會計準則對專利等知識產權建立相應的國有資產管理臺賬。

2.2 國有資產管理制度與科技成果轉化規律的內在矛盾

科技成果轉化活動往往被視為具有使用、處置國有資產的屬性，因此，科技成果轉化活動在受其自身轉化規律支配的同時，還受到國有資產管理制度的約束。然而，我國現行的國有資產管理制度與科技成果轉化規律之間存在一些內在矛盾：

一是國有資產的公權安排與知識產權的私權屬性之間的矛盾。科技成果轉化往往伴隨著對專利權等知識產權的使用和處置。由于知識產權的私權屬性，理論上說，權利所有人應該最了解自己的權利內容，發揮主體作用的積極性最高［23］。但在國有資產管理制度下，國家是科技成果的最終所有權人，卻并非科技成果的直接創造者，在實際中無法發揮主導作用。這種隱含的沖突關系，很容易引發專利制度、科技成果轉化制度和國有資產管理制度的不協調、不一致［24］。

二是防止國有資產流失的確定目標與科技成果應用的不確定收益之間的矛盾。受技術成熟度、市場條件、宏觀環境等因素的影響，科技成果應用收益的多少具有很強的不確定性，而科技成果轉化活動本身就建立在這種不確定性的基礎上。但防止國有資產流失的目標卻內在地要求對科技成果應用收益有一個確定的預期。這就導致，從事后來看，科技成果轉化活動（特別是間接轉化活動）可能會由于對科技成果應用收益的低估導致國有資產的流失。

2.3 國有資產管理制度與科技成果轉化制度的歷史沖突

近20 年來，關于科技成果轉化和國有資產管理的重要制度文件曾在較長一段時間內存在直接的沖突，甚至表現為政策的反復。2002 年，科技部與財政部發布的《關于國家科研計劃項目研究成果知識產權管理的若干規定》（以下簡稱“2002 年《若干規定》”），首次在科技成果轉化領域內將原為國有知識產權的使用權、處置權、收益權下放給單位。該規定雖然僅針對國家科技計劃項目產生的知識產權，卻是對原有科技成果轉化制度的重大突破，賦予了項目承擔單位相應的科技成果轉化活動的自主權。

然而，2006 年《暫行辦法》卻重新收緊了對科技成果轉化活動的國有資產約束。2006 年《暫行辦法》不僅強調了事業單位對于國有無形資產的管理責任，要求處置國有資產必須以嚴格審批為前提，同時還規定事業單位國有資產處置收入屬于國家所有。根據2006 年《暫行辦法》，職務科技成果的使用權、處置權、收益權仍然歸國家，高校和科研院所在實施科技成果轉化方面仍然不能享有自主權。2006年《暫行辦法》實際上否定了2002年《若干規定》的文件精神［25］，逆轉了2002 年《若干規定》的政策突破。不僅如此，2006 年《暫行辦法》所施加的國有資產約束與其后多項科技成果轉化制度之間都存在沖突：一是與2007 年《科技進步法》的沖突。2007 年《科技進步法》以上位法的形式重申了2002年《若干規定》的政策突破，但在實踐中仍因受到2006 年《暫行辦法》影響而難以落實。二是與2015年《促進科技成果轉化法》的沖突。2015 年修訂的《促進科技成果轉化法》第十八條、十九條、四十三條正式將職務科技成果的處置權、使用權、收益權下放到項目承擔單位，與2006 年《暫行辦法》的規定明顯相互矛盾。在實踐中，高校和科研院所出于規避風險的考慮，往往會遵守2006 年《暫行辦法》的規定。由此可見，在2006 年《暫行辦法》的約束下，即便是更高位階的《科技進步法》和《促進科技成果轉化法》，也未能在科技成果轉化自主權的下放方面取得真正的突破。

3 國有資產管理制度與科技成果轉化制度的協調

近年來，針對科技成果轉化，相關部門推動國有資產管理制度進行了一些調整。主要包括以下幾個方面：

第一，簡化科技成果的國有資產管理程序，包括評估程序、評估備案程序、產權登記和變更程序等，主要目的是縮短科技成果轉化周期。例如，2017 年7 月《國務院關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》要求，依法發揮資產評估的功能作用，簡化資產評估備案程序；2017 年11 月財政部《關于<國有資產評估項目備案管理辦法>的補充通知》規定，國家設立的高校與科研機構的科技成果資產評估備案工作，從由財政部負責調整為由主管部門負責，這相當于減少了一個備案環節；2017 年12 月教育部辦公廳印發的《關于進一步推動高校落實科技成果轉化政策相關事項的通知》則規定，教育部授權部屬高校負責科技成果資產評估備案工作，相當于將科技成果資產評估備案權進一步下放，同時進一步縮短了備案流程；2019 年1 月《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》發布，要求財政部簡化科技成果的國有資產評估程序，縮短評估周期，同時進一步優化國有資產產權登記和變更程序，提高科技成果轉化效率。

第二，主要采取增設條款的方式為科技成果轉化開設例外，這主要是為了解決以上述及的國有資產管理制度與科技成果轉化制度之間沖突的問題。其中，最典型的是2019 年《財政部關于修改<事業單位國有資產管理暫行辦法>的決定》（以下簡稱“2019 年《決定》”）。2019 年《決定》對2006 年《暫行辦法》作出了重要修改，通過新增第四十條和第五十六條，基本解決了上述直接沖突問題。第五十六條明確了職務科技成果處置權、使用權、收益權的下放；同時，2019 年《決定》將第五十六條作為2006 年《暫行辦法》多項條款（包括第二十一條、第二十五條、第二十九條）的前置例外，也解決了2006 年《暫行辦法》內部的條款沖突。2021 年《行政事業性國有資產管理條例》在第二十三條規定，國家設立的研究開發機構、高等院校對其持有的科技成果的使用和處置，依照《中華人民共和國促進科技成果轉化法》《中華人民共和國專利法》和國家有關規定執行，則是以更高層級的制度文件確認了科技成果轉化作為國有資產管理制度的例外，同時也進一步解決了2006 年《暫行辦法》與其后《促進科技成果轉化法》等文件的沖突。

第三，提出了根據科技成果轉化規律進一步調整國有資產管理模式的初步構想。2020 年科技部等九部門印發的《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》（以下簡稱“2020 年《實施方案》”）提出，充分賦予試點單位管理科技成果自主權，探索形成符合科技成果轉化規律的國有資產管理模式。

4 科技成果轉化改革的思路與進展

4.1 科技成果轉化改革的邏輯主線

從國內外實踐經驗來看，解決職務科技成果國有屬性與科技成果轉化規律之間的矛盾，是科技成果轉化改革的一個普遍邏輯。例如，美國在1980 年以前，其財政資助科技成果實行“誰投資，誰擁有、管理、受益”的原則，導致科技成果轉化困難，彼時的科技成果利用率低于4%［26］；1980 年的《拜杜法案》打破了這一原則，允許大學擁有發明的所有權，有效激勵了大學科研成果的商業化利用。這本質上是通過消除職務科技成果的國有屬性，化解其與科技成果轉化規律之間的矛盾。英國、日本等國也經歷了類似的調整過程，將職務科技成果所有權由國家所有調整為高校所有［25］。

我國促進科技成果轉化的一系列制度改革同樣遵循了上述邏輯。我國的主要思路是，在保持國有資產管理制度基本不變的前提下，規避其對科技成果轉化的約束。有文獻將我國科技成果轉化改革依次總結為絕對國家主義、相對國家主義、不完全的單位主義、“單位主義+個人主義”4 個演進階段［27］，這反映出通過逐步強調職務科技成果的私有屬性、回避其公有屬性，從而規避國有資產管理制度約束的意圖。2015 年我國修訂《促進科技成果轉化法》的核心是“三權下放”，通過允許公立科研機構和高校對其持有的科技成果自主決定轉讓、許可或者作價投資，在保留了職務科技成果國家占有權的同時，將使用權、處置權、收益權下放給單位，意在打破職務科技成果由于屬于國有無形資產而在單位自主使用、處置和收益方面受到的制約。

但在實踐中，職務科技成果始終處在政府行政監管的范圍之內，高校與科研機構的科技成果轉化自主權仍然受到行政權力的介入。國有資產流失的風險如同一把“達摩克利斯之劍”，高校與科研機構由于擔心國有資產流失，在促進科技成果轉化方面遲疑不前。但在“三權下放”以后，高校與科研機構開展科技成果轉化的積極性并沒有顯著提升。從制度演化的角度，后續的改革可以視為對這種困境的回應。2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，提出探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權；2020 年《實施方案》的核心即是試點將職務科技成果的部分所有權或長期使用權授予科研人員。其中的輿論關注點和最重要試點模式是對部分所有權的賦權，即職務科技成果權屬混合所有制改革（以下簡稱“混合所有制改革”）。2020 年《實施方案》一方面確認了職務科技成果的所有權屬于單位，另一方面允許試點單位將成果所有權賦予成果完成人（團隊），試點單位與成果完成人（團隊）成為共同所有權人。由于成果完成人的隱性知識在科技成果轉化中起著決定性作用，對其參與科技成果轉化進行激勵是必要－。2020 年《實施方案》實際是在2015 年《促進科技成果轉化法》的基礎上，試圖更進一步解決職務科技成果的國家占有權問題，意在進一步弱化職務科技成果的國有屬性、強化其私有屬性，從而規避國有資產管理制度的約束。

反觀國有資產管理制度方面，卻是被動修補型的調整，對科技成果轉化的根本性束縛始終存在。如2019 年《決定》對2006 年《暫行辦法》的修訂，僅是事后確認了科技成果轉化政策推行多年的主張，且只是小范圍的、局部的修訂，除對與前述科技成果轉化政策直接抵觸的條文進行修改以外，仍然沿用管理有形資產的辦法來管理科技成果資產［29］。

4.2 混合所有制改革的實施成效

從我國目前的實踐來看，混合所有制改革取得了一定的成效，但總體效果還未達到預期。2016 年11 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，首次在中央政府層面提出探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權。以該文件發布時間為起點，觀察我國混合所有制改革以來的科技成果轉化情況。2017—2020 年，全國高校與科研機構以轉讓、許可、作價投資方式轉化科技成果的合同金額從121.6 億元增長到202.6 億元［30］40，年均增速為18.6%。但這種高增速很難完全歸因于混合所有制改革，特別是不能排除國內經濟增長、技術需求擴大、技術市場更加成熟等因素的作用。已有文獻通過實證檢驗發現，市場化因素對于科技成果（包括職務與非職務）轉化效率具有重要影響［31］。如果與同時期全機構類型的技術交易情況相比，混合所有制改革的作用就更加模糊。2017—2020 年間，全國技術轉讓合同成交額從 2017 年的1400.3 億元［32］6，增長到2020年的2 397.7 億元［33］6，年均增速為19.6%。此外，混合所有制改革以來，我國高校與科研機構的專利實施率反而表現不佳：2017—2021 年企業有效專利實施率累計提高7.9 個百分點，科研機構卻累計下降2.9 個百分點，高校甚至逆轉了此前的上升趨勢，累計下降1.9 個百分點（見表1）［34］。

表1 我國不同類型專利權人有效專利實施率年度分布

當然，由于混合所有制改革是從部分地區逐步展開試點的，尚未達到全國普及的程度，因此還需結合具體地區的情況來觀察其成效。四川省是開展混合所有制改革試點的先行省份，有文獻基于對四川省33 家試點單位的調研發現，大部分試點單位在改革后2 年～3 年內的職務科技成果轉化量以及轉化比率較試點前明顯提升［35］；2017—2020 年，四川省高校與科研機構以轉讓、許可、作價投資方式轉化科技成果的合同金額從不低于5.00 億元增長到11.37 億元［30］462，年均增速不高于31.5%。但這同樣不能排除四川省及相關地區經濟增長、技術需求擴大、技術市場更加成熟等因素的作用。同期，四川省輸出技術合同成交額從2017 年的406 億－，增長到2020 年的1 245 億元［33］23，年均增速為45.3%。有文獻的實證檢驗則顯示，四川省開展的混合所有制改革試點并未明顯帶動省內高校專利數量與質量的提升，也未對高校轉化科技成果的數量產生顯著正向作用［36］。

科研人員對于混合所有制改革的主觀感受也有參考意義。一些文獻開展的調研發現，科研人員對混合所有制改革的認同感沒有達到預期的程度，如有受訪人員對于職務科技成果混合所有制改革的總體評價并不高，認為改革有一定的必要性，但不是非常必要，其中存在的主要障礙是不好確定權利雙方持有比例和發明人欠缺成果轉化的能力［37］。

4.3 混合所有制改革的推廣前景

隨著2020 年《實施方案》3 年試點期限接近結束，混合所有制改革可能會在全國更大范圍推廣，但其推廣前景還面臨一些困難和不確定性。其中既有政策自身局限的因素，也有適用范圍差異的因素。

第一，科技成果共有導致決策成本上升。一是權利主體增加，提高了決策的復雜程度。2020 年《實施方案》第2.1 條要求，試點單位與科技成果完成人（團隊）合理約定轉化決策機制。雙方約定轉化決策機制本身就增加了一個博弈環節，意味著決策成本的上升。如果單位與成果完成人事前沒有約定，根據《專利法》第十四條的規定，實施成果轉化必須征得全體共有人的同意，因此，如果單位與成果完成人在事前的轉化決策機制或者事中的轉化行為上發生爭議，由于缺乏合適的爭議解決渠道，反而會阻礙成果轉化。二是成果共有導致權責不清。2020 年《實施方案》第2.1 條要求，試點單位與科技成果完成人（團隊）合理約定轉化費用分擔以及知識產權維持費用等，明確轉化科技成果各方的權利和義務。這表明，政策制定者已經預見到成果共有引發的權責模糊問題，以及由此帶來的糾紛隱患，然而，科技成果轉化過程細致而復雜，其中除了轉化費用分擔、知識產權維持費用問題外，還有其他難以提前預料的細節，僅憑提前簽署的書面協議還容易造成共有人之間成本、收益與風險關系的不安全和不公平［38］。歐洲的實踐經驗也顯示，知識產權的共同所有因為難以有效管理而在知識轉移和成果轉化方面效果不佳［39］。

第二，推廣效果很可能達不到試點效果。首先，試點與推廣之間存在選擇性偏差。試點單位原本就是擇優后的結果，其往往已經積累了一批成熟度較高的科技成果，改革所獲得的收益較高，改革動力較強；推廣時，非試點單位的待轉化科技成果數量相對較少，改革收益較低，改革動力趨弱。其次，混合所有制改革的性質會進一步放大試點與推廣的差距。混合所有制改革作為科技政策改革試點，與通常的經濟政策改革試點有很大不同，后者一般是將權力下放至試點的執行主體（一般是地區政府），因而賦予執行主體更多的權力或政策空間；而混合所有制改革是將權力經過試點單位進一步下放給個人，并未賦予試點單位實質性權力，反而增加了試點單位的行政成本。在試點時期，由于受到較高的政治關注，試點單位會出于政治壓力或政績追求而積極推進改革，但在推廣時期，政治關注消失，非試點單位可能會采取消極應對措施。

5 國有資產管理制度限制科技成果轉化的根本問題

2020 年《實施方案》第2.4 條提出，要優化科技成果轉化國有資產管理方式，這表明，政策制定者已經注意到現行國有資產管理制度對科技成果轉化活動造成的制約。以上分析近年我國科技成果轉化改革的主要思路是規避國有資產管理制度的約束，然而，不符合科技成果轉化規律的國有資產管理制度所帶來的是根本性障礙，因此，如果僅以規避的思路推進科技成果轉化改革，不僅難以消除這些障礙，還可能產生新的問題。

5.1 防止科技成果資產流失的兩難

國有資產管理制度的核心要求是防止資產流失。這在適用于有形資產時邊界較為清晰，可以通過資產評估、資產清查等機制確保資產的安全完整，但在適用于職務科技成果時卻存在難以把握的模糊空間，面臨防止資產“表面上流失”和防止資產“實質性流失”的兩難。

職務科技成果具有潛在的資產價值，但在完成轉化之前，其資產價值不能顯現出來，也不會產生任何收益。如果對職務科技成果實施轉化，由于難以在事前進行價值評估，就存在實施者以低于合理價格實施轉化從而牟取私利的可能，間接導致國有資產流失的風險。因此，如果以通常意義上的防止資產流失為目標，最簡單易行的做法是不實施轉化，使職務科技成果保持“沉睡”狀態。既然還未明確其資產價值，只要不采取任何處置措施，就不存在國有資產“表面上流失”的問題。但職務科技成果主要來源于財政科研投入，由財政科研資金產出的科技成果，如果原本可以通過轉化獲得經濟收益（從而增加國有資產），卻未實施轉化，可以視為國有資產的“實質性流失”。有文獻將國有資產管理嚴格導致國有資產實質性流失的現象稱為“國資詛咒”［12］。

目前我國高校與科研機構的科技成果有效專利實施率較低。根據國家知識產權局［40］的抽樣調查，2021 年我國國內有效專利實施率為61.1%，且由表1 可見，我國高校與科研機構產出的職務科技成果大部分都處于“沉睡”狀態。根據《中國科技統計年鑒2022》，2021 年我國高校與科研機構研發經費內部支出中，來自政府的資金共計4 256.3 億元；同年，我國高校與科研機構研發經費內部支出中，用于基礎研究的經費分別為904.5億元和646.1億元［41］。考慮到不同經費來源在支出用途上的比例差異，如政府資金用于基礎研究的比例更高，企業資金用于試驗發展的比例更高，假設基礎研究經費全部來自政府，那么2021 年來自政府的資金中用于應用研究和試驗發展的研發資金至少達2 705.7 億元。再假設這些用于應用研究和試驗發展的研發資金均取得了科技成果，按照表1 中2021 年高校與科研機構的專利實施率粗略估算，這些資金中有超過1 966 億元產出的是“沉睡”的科技成果，其中必然有一定比例的可以轉化從而轉變為國有資產但卻未轉化的成果，這部分成果即屬于國有資產的“實質性流失”。

在科技成果轉化問題上，國有資產管理制度對于資產不同類型流失的監管和問責并不平衡，使得高校與科研機構在推動科技成果轉化方面傾向于消極應對。例如，知識產權的權屬單位如果在專利轉讓或者作價投資時的價格低于合理價格，須承擔監管失職等相應法律責任，但如果沒有及時對專利進行維護而使其失效，單位卻不需要承擔任何責任。這就導致高校與科研機構對于未使用、未處置的知識產權往往疏于管理和運營。現實的普遍情況是，作為專利等職務科技成果的所有權人，高校與科研機構并未承擔起維持專利尤其是負責支付專利年費的職責，而普遍是由發明人籌措專利年費等知識產權維護經費，一旦發明人團隊停止繳納年費，就意味著這部分國有無形資產的蒸發［42］。

5.2 國資屬性約束產生的委托代理問題

鑒于我國的政治經濟制度，不管科技成果轉化改革如何推進，都不可能發展到完全私有化的程度，職務科技成果也就無法從根本上擺脫國資屬性的約束。即使國家將職務科技成果的所有權下放給單位，單位也不能真正獲得所有權，高校與科研機構的公立屬性決定了職務科技成果的公有屬性［43］。高校與科研機構僅是其自身資產的持有人或使用人，而不是所有人［16］。2020 年《實施方案》第2.1 條雖然明確了職務科技成果的所有權屬于單位，但第2.4條又要求優化科技成果轉化國有資產管理方式。這表明，試點單位作為職務科技成果所有權人，仍然承擔著國家施加的防止國有資產流失的義務，并沒有獲得真正的所有權，因此，高校與科研機構本質上是受國家委托，代持職務科技成果的所有權。在科技成果轉化方面，國家與科技成果持有單位實際構成委托代理關系。在委托代理關系中，對代理方形成有效激勵的關鍵是作出合理的制度安排，促進代理方與委托方利益的一致性。但在科技成果轉化問題上，現行的制度安排卻不能形成有效激勵，在某些情況下還會產生負向激勵。具體而言，代理方推進科技成果轉化的預期收益不能彌補風險損失。高校與科研機構（及其負責人）的效用目標在于考核評價與職位晉升，但在其考核評價體系中，科技成果轉化成效并不是一個重要的指標，因此積極推進科技成果轉化的預期收益較低。另一方面，由于職務科技成果的國資屬性，成果轉化中的國有資產流失風險無法完全消除。例如，在混合所有制改革以后，仍然存在對科技成果定價的轉化風險焦慮和國資流失隱憂［11］。而在高校與科研機構（及其負責人）的考核評價體系中，國有資產流失是一個重要的負向指標，甚至有“一票否決”的作用，因此積極推進科技成果轉化的風險損失較高。最終結果是，沒有對代理方推進科技成果轉化產生顯著的正向激勵。

對于現行制度下的激勵不足問題，混合所有制改革作出了一些回應。2020 年《實施方案》第2.7條要求建立盡職免責機制，就是為了降低高校與科研機構（及其負責人）推進科技成果轉化所承擔的風險損失。但實際作用有限。一是免責條件較模糊。2020 年《實施方案》第2.7 條中諸如履行勤勉盡職義務、定性判斷標準等要求均沒有明確的界定，難以為高校與科研機構負責人提供足夠的安全感。二是實施細則較難落地。2020 年《實施方案》第2.7條要求，各地方、各主管部門要建立相應容錯和糾錯機制，探索通過負面清單等方式制定勤勉盡責的規范和細則，但在國資屬性約束下，對于制定盡職免責的實施細則，主管部門會傾向于施加繁瑣嚴苛的免責條件。根據有關管理部門的抽樣調查，高校與科研機構認為，依法依規免責的具體細則不明確，不僅增加很大工作負擔，而且在涉及保證國有產權不流失的責任等問題上很難實施［30］27。

5.3 規避思路的長期隱患

短期而言，規避思路有一定的合理性。一方面，在高校和科研機構缺乏相對獨立的法人地位，受到國有資產管理制度強力約束的條件下，賦予科研人員更大的主導權有利于為科技成果轉化提供更多的動力和空間；另一方面，我國高校和科研機構尚未普遍建立起有效的科技成果管理機構，采用科研人員替代專門機構實施轉化不失為一種折中的選擇。但長期而言，規避思路不利于我國科技成果轉化活動的可持續發展。科研人員并不適合作為科技成果轉化的主導者。第一，真正激勵科研人員創新的并不是專利權帶來的許可收益，而是學術的信譽與聲譽［44］，因此，以科研人員為主導的制度安排在激勵科技成果的產出和轉化方面缺乏有效的動力機制。第二，科研人員缺乏直接從事科技成果轉化的經驗儲備與技術條件。科研人員一般并不擅長市場端的技術開發與項目運作，不僅缺少實施科技成果轉化的設備設施等條件，更是難以克服市場中的信息不對稱問題。第三，以科研人員為主導的制度安排容易干擾科研人員潛心從事長周期研究、專注底層技術突破的注意力，甚至產生轉化一批科技成果便流失一批專家的嚴重后果［14］。

國際經驗也顯示，單位主導比個人主導更有利于科技成果轉化。美國基于《拜杜法案》確立了單位主導的科技成果轉化制度，通常將知識產權授予高校與科研機構，并由其主導科技成果轉化活動；瑞典則建立了個人主導的科技成果轉化制度，通常將知識產權直接授予發明人，并由發明人主導科技成果轉化活動，政府提供配套的便利化機制。經驗證據顯示，美國的上述制度系統在促進科技成果商業化方面比瑞典的制度系統更加有效［45］。另有文獻基于歐洲6 個國家的專利數據發現，大學所有權下的專利商業化率更高，專利的個人所有則會降低知識轉移效率［46］。

6 結論與建議

近年我國不斷推動科技成果轉化改革，取得了一定的成效，但以規避國有資產管理制度約束為主的改革思路逐漸顯現出其局限性，已經難以進一步激發科技成果轉化的活力。規避思路在兩種權屬模式上都存在難以克服的障礙。一是以高校與科研機構為主導的權屬模式（以“三權下放”為代表）。由于高校與科研機構（及其負責人）始終面臨國有資產流失的責任風險，就難以在推動科技成果轉化方面產生充足的激勵。與我國相比，美國《拜杜法案》選擇該模式卻取得顯著成效，主要是因為美國的許多高校與科研機構并非公立，不存在國有資產約束，從而有足夠的動力實施轉化［47］。二是以科研人員為主導的權屬模式（以混合所有制為代表）。我國的政治與經濟制度決定了這種權屬模式的推進程度有限。長期而言，科研人員也并不適合作為科技成果轉化的主導者。堅持推動以科研人員為主導的轉化模式，實際上反映了對舊的管理體制的遷就和維護，讓舊的思維方式和管理模式仍有存在的空間［14］。

綜上分析，我國應回歸到以高校與科研機構為主導的模式，同時對不適應科技成果轉化規律的國有資產管理制度進行徹底改革，真正消除推動科技成果轉化引發的國有資產流失責任風險，并采取相應配套措施以強化推動科技成果轉化的正向激勵，從防止國有資產“表面上流失”轉變為防止國有資產“實質性流失”。

第一，針對科技成果轉化制定特殊的國有資產管理制度。一種方式是，將職務科技成果作為一種特殊的國有無形資產，采取單獨的管理模式。以負面清單形式明確列出涉及職務犯罪的情形，免除這些情形外的單位負責人造成國有資產流失的責任。另一種方式是，對職務科技成果進行非資產化管理。在職務科技成果完成轉化前，不將其作為國有資產進行管理，職務科技成果作價入股形成的國有股權也不納入國有資產保值增值管理考核范圍。目前四川省、山西省等地方政府正嘗試探索推動職務科技成果退出或部分退出國有資產管理清單。

第二，進一步明確高校與科研機構的法人自主地位。在《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》的基礎上，進一步從法律層面明確高校與科研機構的法人地位，厘清與科技成果轉化相關的權責定位。基于高校與科研機構的學科方向與專業優勢，探索實施分類管理，對不同機構賦予不同的法人權限［48］。此外，將科技成果轉化績效作為重要內容納入對部分高校與科研機構的相關評價體系中，以其作為機構認定、人才晉升等的重要指標。

第三，提升科技成果轉化管理服務部門的專業化水平。根據國家知識產權局［49］開展的專利調查，缺乏技術轉移的專業隊伍是高校與科研機構實施專利轉移轉化的首要障礙。目前我國高校與科研機構已成立的大多數科技成果轉化管理服務部門都存在專業化不足的問題，難以在成果轉化中發揮主導作用。應引導有條件的高校與科研機構在管理模式、薪酬待遇、激勵方式上采取靈活的政策，向科技成果轉化管理服務部門投入更多資源，提升其專業化水平。科技成果轉化管理服務部門應負責對職務科技成果的商業化價值進行評估，決定是否申報專利或是否提前終止專利權、是否承擔專利申請費和維持費用，以及決定實施轉化的方式。

第四，建立更加市場化的科技成果評估機制。完善科技成果評估機制是我國推動技術市場化的一項重要任務。目前我國已通過一些規范性文件對評估機構、評估程序、評估標準等作出規定，初步建立了科技成果評估的制度框架，應在此基礎上進一步提升科技成果評估機制的市場化水平，提高評估公信力，例如，明確評估機構和評估專家的準入資格、細化評估標準與評估流程、保障評估結果的客觀公正等。