缺失與建構：認罪認罰中裁量不起訴決定的程序效力

摘 要：檢察主導背景下，認罪認罰案件的定罪量刑實質性前移至審查起訴階段，導致被追訴人可能受到的恣意追訴的危險也隨之提前。此階段的檢察裁量權以裁量不起訴為主要形式，承載著被追訴人在實體或程序層面的從寬訴訟利益，但其因程序效力的缺失而無法束縛檢察主體，造成檢察裁量權不受約束地擴張。要實現裁量不起訴決定程序效力的建構，應從重新審視刑事重復追訴危險的實質性標準、強化合意制度下糾紛解決價值、優化檢察裁量決定的獨立屬性多方面著手，考慮規定裁量不起訴決定具有“類”既判力，以保障檢察權力的合理主導，規制審前階段可能存在的恣意追訴危險。

關鍵詞：認罪認罰制度；裁量不起訴決定；程序效力；重復追訴；人權保障

基金項目：國家社會科學基金項目“刑事案件事實認定中的經驗法則研究”（19BFX092）；最高人民檢察院檢察理論研究一般課題“認罪認罰后被告人反悔研究”（GJ2019C30）。

［中圖分類號］ DF73 ［文章編號］ 1673-0186（2023）009-0094-017

［文獻標識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.009.007

作者簡介：張靖雪，西南政法大學證據法學研究中心研究人員，博士研究生，研究方向：刑事訴訟法、證據法。

隨著“認罪認罰從寬”“少捕慎訴慎押”“能動檢察”等訴訟制度改革逐步深化，相關機關頒發了《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》（以下簡稱“《認罪認罰指導意見》”）《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》《“十四五”時期檢察工作發展規劃》等文件。2018年修改的刑事訴訟法針對認罪認罰公訴案件“訴判銜接”機制的設計，從功能上賦予了檢察官對刑事案件定罪量刑的決定權，錨定了中國檢察官司法的特點［1］。檢察院在審前階段通過審查，決定是否提起公訴、是否適用認罪認罰簡化審理程序，是實現案件繁簡分流的主要路徑。檢察院作出的裁量不起訴決定，實質上承載著被追訴人或實體、或程序面向的訴訟利益。根據現有訴訟理論，檢察院的裁量不起訴決定僅具有程序處分屬性，不涉及既判力理論的應用，認罪認罰案件中裁量不起訴決定的程序效力研究亦需要深化。司法實踐中，檢察院在認罪認罰案件中單方撤銷裁量不起訴決定的行為，或將導致被追訴人的訴訟利益在程序或實體方面遭受不利變更后果，進而造成控辯雙方合意破裂等負面影響。

正如一種爭端解決程序總是因同一事項而被反復啟動，它是不足以成為一種程序的［2］。認罪認罰案件中裁量不起訴決定程序效力的缺失，需要完善相應的理論研究和制度供給，以防止被追訴人陷于不確定的刑事追訴狀態。

一、認罪認罰中的裁量不起訴決定及其程序效力

認罪認罰從寬制度是構建刑事案件繁簡分流的重要依托，檢察機關通過量刑建議作出的不起訴決定，承載著被追訴人在程序與實體上的訴訟從寬利益。在認罪認罰不起訴案件中，檢察機關對被追訴人作出的刑罰減讓承諾能否得以兌現，往往取決于裁量不起訴決定是否具有確定的程序羈束力。

（一）認罪認罰中裁量不起訴決定的定位

司法決策者通過行使自由裁量權，以賦予法律生命力，塑造刑事司法特色，平衡罪刑相適應，實現最終的司法正義目標［3］。檢察裁量權指檢察主體在案件事實證據符合法定條件或滿足特定法定情形的背景下，對案件在實體或者程序上如何進行處理的選擇權［4］。認罪認罰案件中的起訴裁量權的規范依據是《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“《刑事訴訟法》”）第一百七十七條第2款以及《認罪認罰指導意見》中關于酌定不起訴的適用，人民檢察院對于認罪認罰后沒有爭議且無須判處刑罰，以及可能判處免刑的輕微刑事案件，可以作出不起訴決定。

公訴權具有一體兩面，積極的公訴權除了裁量起訴還關涉后續的量刑裁量權，消極的公訴權則是作出不起訴決定。認罪認罰案件中的裁量不起訴決定涵蓋控辯雙方的訴訟合意，是被追訴人自愿承認、公訴機關依法審查、符合罪刑法定原則、法院原則上應當采納適用的“多位一體”的合理預審結果。同時也是實現認罪認罰案件程序繁簡分流和過濾的主要手段，在一定程度上決定案件的程序走向。

檢察機關在認罪認罰案件的處理過程中，將被追訴人主觀表示的“認罪認罰”視為個案中減免處罰的具體考慮情節，作出不起訴決定或從輕減輕處罰的量刑建議，從而履行對認罪認罰者在實體或程序上的訴訟從寬承諾。質言之，審查起訴階段的裁量不起訴決定的“從寬”效力體現為檢察機關在多層次的刑事訴訟程序體系中，以“從寬處理”作為擴大替代性處理機制的理論支點，以“認罪認罰”作為相對獨立的減免處罰情節，使得原本達到起訴條件的被追訴人因此獲得從輕或減輕定罪量刑的疊加或者競合效果，從而實現案件的整體評價從“情節輕微”轉變為“情節顯著輕微”。比如檢察機關在確認應當追究刑事責任的基礎上作出不起訴決定，從程序上直接提前終結了冗長的訴訟程序周期，間接衍生免除有罪之人因起訴而受到刑罰制裁的阻斷后果［5］，實現了被追訴人被扣押、查封、凍結財物的解除，以及在押的人身狀態的釋放，可視為某種實體意義上的“出罪”功能［6］。可見，合理利用不起訴決定對認罪認罰從寬改革的實施作用重大，在貫徹寬嚴相濟刑事政策和實現訴訟經濟效益的同時，還可以保障被追訴人權利［7］。也即認罪認罰案件中的裁量不起訴決定所承載的從寬價值是否得到切實兌現，取決于該決定是否受到程序效力約束。

（二）認罪認罰中裁量不起訴決定的邏輯沖突

檢察裁量決定本質上是一種刑事檢察，屬裁斷處分權，兼具程序處分和實體處分雙重屬性［8］。我國認罪認罰從寬案件并存職權性邏輯和協商性邏輯，這決定了裁量不起訴決定在承載著被追訴人在程序與實體雙重從寬利益的同時，無法避免訴訟價值層面中基礎邏輯的沖突，這種沖突主要體現為檢察機關對“合意真實”和“實質真實”的邏輯混用。

認罪認罰在審前階段，主要通過控辯雙方合作式訴訟方式獲取案件的“合意真實”以提升審查起訴環節的訴訟效率。裁量不起訴決定是訴訟程序繁簡分流的核心樞紐，同時承載著優化訴訟效率和激勵被追訴人主動認罪認罰的制度價值。“合意真實”的本質是控辯雙方的磋商結果，相較于傳統的職權調查的客觀真實具有更高的蓋然性，是認罪認罰制度為追求訴訟效率而對客觀真實作出的妥協。

除了效率價值之外，“合意真實”更重要的制度價值是承載了被追訴人作出認罪認罰的從寬利益，由于“合意真實”具有類“司法契約”［9］的性質，需要控辯雙方對磋商結果共同予以遵守和維護。相較于一般刑事案件，認罪認罰案件中不起訴的裁量空間是促進控辯雙方積極合作溝通，形成訴訟合意的重要制度激勵。這就要求認罪認罰案件的控辯雙方在不突破最低限度的公正標準范疇內，原則上不得隨意破壞磋商內容。

然而，2018年后修改的《刑事訴訟法》中關于認罪認罰從寬制度的完善并未完全覆蓋公訴程序，我國的刑事追訴程序仍然是按照“實質真實”邏輯進行設計的。“實質真實”邏輯體現為公訴制度以查明實體真實為導向。訴訟程序中的階段性決定是流水作業環節中的待審客體，重視案件證據和事實認定的最大化實質真實目標，至于被追訴人就同一行為中被起訴幾次并非重點。正如我國刑事訴訟各個階段主要體現為冤案糾錯與維護公權力權威的訴訟價值選擇，一旦出現“確有錯誤”情形就可以依職權重啟追訴［10］。“實質真實”的本質是糾問，為實現最接近客觀真實的案件調查結果，追訴機關可以依職權反復對階段性裁決作出修正，此時訴訟效率價值和程序公正價值不存，被追訴人的可期待性利益更無從談起。

就此，在認罪認罰成為刑事訴訟的基本原則之后，這種基于“實質真實”邏輯所推翻原裁量不起訴決定而重新追訴的制度設計，與從寬從輕的“協商真實”邏輯之間存在著根本性的結構矛盾。具體而言，檢察機關仍然適用傳統職權邏輯中的“實質真實”標準，對“合意真實”進行審查，且不受限制地變更起訴。而該決定同時蘊含實體真實價值、訴訟效率價值，以及被追訴人在定罪量刑方面的“從寬”利益期待。如果被追訴人通過認罪認罰獲得了裁量不起訴決定這一從寬處理優惠，檢察機關嗣后又以“協商真實”不符合“實質真實”標準而重新提起追訴，那么，認罪認罰案件所承載的激勵機制或將被架空，相應的訴訟效率價值也隨續審的啟動而喪失。

（三）認罪認罰要求裁量不起訴決定受到程序效力的約束

檢察裁量權不受約束地擴張，可能僭越司法權，侵犯被告人的合法權利。認罪認罰案件中的裁量不起訴決定亦需要相應的程序羈束力進行合理限制。從美國辯訴交易制度中“庭審陰影模型”的異化現象可見，檢察機關在控辯協商中寬泛地裁量決定權，有時會對案件結果起到支配性的作用，使得辯訴交易結果受到證據強度、預期判決、固定折扣以外的其他不受控的檢察內部要素（如檢察官的財政預算、個人主觀偏好、績效考核、政治趨向）影響，導致辯訴交易結果與預期的庭審結果相去甚遠［11］。類似的，我國現行檢察主導的認罪認罰制度背景下，也存在檢察主體不受客觀檢察義務約束，恣意行使檢察裁量權的司法實踐。如檢察機關因被追訴人不配合協商，主張行使其接受庭審的權利，而懷有惡意地加重對被追訴人進行報復性指控；檢察機關因被追訴人一審認罪認罰后提出上訴后，僅基于被追訴人上訴行為本身而一律提起報復性抗訴；檢察機關的證據開示中存在單方的信息優勢，使被追訴人在協商過程中非自愿、非明智、非真實認罪等情況［12］。部分檢察主體的不端裁量權，在一定程度上扭曲了傳統的司法結構，僭越了法院的裁量權，侵犯了被追訴人的正當權利保障。因此，重視檢察裁量權的合理行使，就不得不審視裁量不起訴決定的程序性羈束力。

裁量不起訴決定承載的從寬價值要得到切實兌現，需要程序效力的保障。也即控辯雙方通過協商達成的具有合理期待性的定罪或量刑減讓內容，應當具有程序上的羈束力。由于經過控辯雙方協商后的量刑建議或酌定不起訴決定具有一定的“預設監督標尺”意義，在某種程度與司法的終局裁判具有契合性乃至劃一性［13］，因而在訴訟過程中，檢方不得恣意變更起訴或提起重新追訴以撕毀前述減讓承諾。然而，受傳統刑事訴訟理論限制，不起訴決定的程序羈束力存在空白。囿于目前酌定不起訴的適用機理仍留滯于廣義檢察主導下嚴格的“控審分離”背景，潛在地約束了酌定不起訴制度的適用空間①。一方面，傳統訴訟理論大多忽略“不起訴決定”的實質性或“類”實體性的定罪量刑減讓效力②，僅將不起訴決定視為“一種程序性請求”或是“只具程序效力”；另一方面，理論認為檢察裁量決定僅具有單純的程序處分屬性，導致現有《刑事訴訟法》尚未明確規定不起訴的程序效力［14］37，而法律規定的不起訴類型也沒有為認罪認罰從寬制度的融入留出足夠的規范空間［5］178；再一方面，司法實踐中也架空了不起訴決定的程序性效力，科層式權力背景下默認層級越高的檢察機關其法律適用能力越強，存在上級檢察機關有權更改下級檢察機關作出的不起訴決定的現象。如最高檢專家組對《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百八十八條、第三百八十九條規定就持“不論是作出不起訴決定的檢察院還是其上級檢察院，通過其他途徑發現不起訴決定確有錯誤的，均可以依職權撤銷原不起訴決定”的觀點［15］。同時，現有刑事訴訟法和相關司法解釋對于撤銷不起訴決定后的辦理程序、審查期限、強制措施適用等內容，都沒有作出相應的規定，全國檢察業務應用系統也尚未統一做法。這就默認檢察機關可以以概括性的不起訴決定“確有錯誤”為由，不受限制地提起重復追訴，實質上架空了不起訴決定的程序性羈束力。

在認罪認罰案件中，不起訴決定對于檢察機關沒有羈束力，這就為被追訴人簽署認罪認罰具結書之后，檢察機關恣意變更起訴意見、提起重復追訴或提起報復性抗訴等單方撕毀不起訴決定，損害被追訴人的從寬訴訟利益的恣意追訴行為埋下了隱患。

二、認罪認罰中裁量不起訴決定程序效力的缺失

現有立法、司法解釋以及學術討論中對檢察裁量決定的程序羈束力缺失問題著墨較淺，缺少探討認罪認罰裁量不起訴決定應當具有何種羈束力，沒有為檢察機關實質性的案件處置權提供充分的基礎。

（一）缺失背景：認罪認罰制度下定罪量刑階段實質性前移

隨著認罪認罰制度從“審查起訴為重心”走向“檢察主導”格局，審查起訴階段作為偵查、審判階段的程序分流核心樞紐［16］30-31，很大程度上檢察主體已在審前階段就認罪認罰案件的事實和法律適用依照罪刑法定原則作出認定，使得定罪量刑重心實質性向審前轉移。

在認罪認罰中的大量的簡易、速裁案件，實際已在審前階段對案件的事實認定與法律適用問題“擬”定罪量刑。就檢察機關提出的量刑建議而言，雖然沒有經過庭審中法官判決，但案件的是非曲直已經由具有準司法權的檢察官按照刑法和刑事訴訟法以及相關法律作出適當乃至“精準”的初步審查結果，于審查起訴階段即實現了協商過程的交互、案件事實與法律適用分歧的消弭、訴訟程序的提前結束或訴訟結果的提前預設。2020年人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況的報告中，庭審對檢察機關確定刑量刑建議采納率為89.9%，說明了定罪量刑階段在很大程度上已經發生前移。

（二）缺失表現：檢察機關恣意行使追訴權

現有立法中并未明確規定檢察機關就具結書是否享有撤回權。僅可從《認罪認罰指導意見》第五十一條第1款和第3款推出檢察機關在“作出存疑不起訴決定后，案件發現新的證據，符合法定起訴條件”和“排除犯罪嫌疑人認罪認罰情節后，符合起訴條件”兩種情形之下，可以撤銷原不起訴決定，重新提起新的公訴。各地區檢察機關關于認罪認罰案件的指導規則中，僅天津市《關于開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的實施細則》第二十七條規定，人民檢察院若發現足以改變案件定罪量刑的新的事實、證據的，在一審法院作出判決之前，可申請撤回具結書。

反觀認罪認罰案件實踐，具有“擬”定罪量刑效力的裁量不起訴決定，實際上缺少程序自縛性，體現為檢察機關在不符合前述規定情形時仍作出撤銷原不起訴，并重新提起公訴的決定。例如，在農子壯販賣毒品一案中，檢察機關以“存疑不起訴作為破案手段，以引導偵查實現成功追訴目標”。本案案情為檢察機關經兩次退回補偵，現有證據仍不能證明同案犯手機中的上家就是被告本人，遂決定以作出不起訴決定為“策略”，在被告人被釋放當天獲取其本人聲音檢材，通過司法鑒定確認和同案犯手機中的通話錄音系同一人；加之同案犯的指認，形成定罪證據鏈條，后再行提起公訴，最終判決處被告人死緩［17］。此案被收錄為檢察機關強化法律監督的典型案例，體現了追訴機關為追求完整證據體系，實現案件真實的訴訟價值理念。在認罪認罰案件中，檢察機關仍然堅持“只強調追訴權力或程序簡化目的，忽視被追訴人程序權利以及糾紛解決”的運行邏輯，或將造成權力優勢方單方反悔先前達成的合意，損害被追訴人預期的訴訟利益，進而發生加重訴訟或重復追訴的行為。質言之，檢察機關在認罪認罰案件中恣意行使追訴權，將從程序和實體意義上都將再次陷入被追訴人于加重追訴的風險之中。

（三）缺失后果：認罪認罰從寬制度的正當性減損

檢察機關在認罪認罰案件中，依職權享有對涉數罪中的單項或多項選擇不起訴的權力，也有在公訴決定中提出具體量刑的權力，還有變更、追加、補充以及撤回起訴的權力。由于缺乏限制檢察機關恣意變更裁量不起訴決定的機制，可能導致被追訴人陷入被恣意追訴的訴訟困境，引發認罪認罰從寬制度的適用混亂。加之被追訴人本就處于相對弱勢地位，如果再默許檢察機關不受限制地推翻不起訴決定、展開不受限制的追訴，或將進一步強化檢察機關的超級“特權”［18］地位，使得被追訴人的訴訟權利保障更為困難。具體而言，裁量不起訴決定程序效力的缺失，或將導致如下后果：

1.削弱認罪認罰從寬制度中的合意性

區別于美國的辯訴交易，我國認罪認罰制度具有“職權性邏輯占主導”的從寬特點［19］。具體而言，認罪認罰案件雖然名義上是“協商”從寬，但實質是以聽取意見為基礎的“職權”從寬［20］。從控辯面向來看，檢察機關貫承職權性邏輯，獨享認罪認罰案件的起訴裁量權，對于認罪認罰案件是否提起公訴發揮著決定性作用，控辯雙方在信息知悉、從寬協商、程序選擇等方面缺乏實質性協商。在檢察機關處于相對優勢的情形，理性的被追訴人除了積極認罪認罰爭取不起訴決定以外，基本上沒有其他選擇。而不起訴決定關涉前手裁決對后訴能否產生遮斷效力和拘束效力，恣意推翻檢察機關的不起訴裁量決定，將犧牲認罪認罰案件中被追訴人在程序層面的“從寬”利益的確定性和可預期性。由此，檢察機關恣意剝奪免除被追訴人因起訴而受到刑罰制裁的“從寬”承諾，或將導致認罪認罰制度運行邏輯中的職權性邏輯不斷強化，動搖認罪認罰制度的正當性基礎，削弱認罪認罰制度所蘊含的合意價值。

2.默許檢察機關主導地位的不當擴張

這種檢察主導地位擴張不限于控辯雙方面向，而是針對偵查機關、審判機關以及被追訴人而言，也即學者所稱的“中國版的檢察官司法”［1］72。認罪認罰公訴案件的“訴判銜接”機制設計實質上賦予檢察機關對刑事案件定罪量刑的決定權，加之審判程序的簡化在一定程度弱化了法院的實質審查功能。從訴訟流水線的角度，案件的實質性認定已經前移至審查起訴階段，而裁量起訴權正是實現認罪認罰案件繁簡分流的核心樞紐，裁量不起訴決定的程序性意義也因此不容忽視。在檢察官司法本就強勢地位的背景下，裁量不起訴決定程序效力研究缺少重視，則難以避免認罪認罰案件中出現更多的“將不起訴作為發現案件真實的手段”案例，或將一定程度減損刑事訴訟程序的安定性價值、削弱刑事法律體系的道德基礎和社會信用體系，損害刑事司法公信力和法律的權威。

3.惡化被追訴人的訴訟地位

在認罪認罰案件的審前階段，檢察機關享有審前羈押批準權、認罪認罰案件啟動權、起訴裁量權。基于檢察機關的職權優勢，實質上無須耗費大量實踐和經歷與犯罪嫌疑人之間進行“協商”，質言之，犯罪嫌疑然實際上沒有能與檢察機關平等“討價還價”的“籌碼”。反之，在我國刑事司法傳統的高羈押率、高有罪判決率的固有結構性壓力之下，被追訴人通過配合而非對抗國家追訴權力，積極主動認罪認罰以換取“從寬優惠”的定罪量刑結果，似乎是最理性的選擇。在認罪認罰案件的審判階段，檢察機關享有幾乎不受限制的變更起訴權。檢察機關作出的裁定不起訴承諾是否最終得以兌現，往往取決于檢察主體的自縛性而非刑事訴訟規則的約束。同理，檢察機關在職權性主導的訴訟邏輯下，可能過度集中于發現案件真實的訴訟價值，而忽略了程序安定性要求。在認罪認罰案件的審判以及審判后階段，檢察機關享有法院“一般應當采納”的定罪量刑權，以及檢方司法解釋中“針對法院不采納量刑建議”的抗訴權。可以保障檢察機關在認罪認罰案件中的主導地位一直延伸至案件的一審、二審乃至再審階段。

三、構建認罪認罰中裁量不起訴決定程序效力的可行性

現有裁量不起訴決定程序效力的理論探討，滯留于傳統對抗訴訟制度中的一系列職權性邏輯規則及原理，忽視刑事合意制度下的協商性邏輯，導致裁量不起訴決定程序效力缺位。下文試以組織程序權力形式和法律執行模型入手，剖析我國對抗式訴訟制度下刑事追訴強“判決救濟”特征的緣由，解構裁量不起訴決定程序羈束力的影響要素。

（一）刑事重復追訴“危險”認定：從“形式標準”轉向“實質標準”

根據國際人權公約第14號議定第7條規定，既判力概念所保護的法益核心內容是“不被重復懲處的權利”。大陸和英美各國區別使用的禁止雙重危險原則與一事不再理原則，對訴訟中的“重復懲處”這一“危險”采取了形式和實質上不同的認定標準。

1.刑事重復追訴“危險”的兩種認定標準

形式標準認定“危險”的核心是“是否經過法庭中的言辭辯論”——即“裁判主體唯法官，裁判過程唯庭審”的司法介入條件。重視被追訴人就同一行為在實體上不被重復懲處，至于訴訟程序中被起訴、審判幾次并非重點。重復追訴的“危險”可能在經歷過兩次或三次庭審的最終生效裁判后才產生。形式要件限制了既判力在適用主體和適用階段的范圍，且賦予公權力對“同一行為”“重復懲處”等定義廣泛的自由裁量權：只要追訴行為不違反比例原則、不造成殘酷及不尋常之處罰，即使在偵查階段重復立案、審查起訴階段作出不起訴決定后重啟公訴、審判階段發生了實質上的重復追訴，也不造成終局性的重復懲罰。如日本刑事理論規定：非法院裁判，無“一事不再理”效力，此時，檢方不起訴決定在重新發現犯罪事實的重要證據時可再次被起訴［21］；如意大利法律要求只有經過實體審理、確定被告罪責且因公訴時效完成而作出的免訴判決才具有既判力；再如德國一事不再理原則不僅適用于審判法院作出裁判，還適用于審前階段由預審法院對涉及實體問題的程序性裁判——進一步豐富了形式認定標準內部的層次性［22］155。

實質標準對“危險”的審查核心在于“事實裁判者是否已經做出審判”。強調被追訴人就同一行為，程序上只能被追訴、審判一次；檢察官若就同一行為故意分割后多次提起訴訟，造成被追訴人纏訴之后果，將被認定侵犯此原則。因此，被追訴人在判決形成前就受既判理論保護，偵查、審查起訴階段被重復追訴行為也可能觸及上述風險。由于公權力具有自縛性，在訴訟主體和訴訟階段上，比形式認定標準的保障范圍更廣。按美國刑事訴訟法相關規定，只要程序上第一次危險附著之后即可起算：如果事實裁判由陪審團負責，被告權利則在陪審團挑選完畢且宣誓后開始附著；如果法官為事實裁判者，第一個證人宣誓時刻即視為事實審的開始［23］；如果被告人主動承認有罪，則“危險”始于法庭接受被告人有罪供述時開始［24］。

2.傳統打擊犯罪背景下追訴“危險”產生于司法裁判生效后

我國傳統訴訟理論采用典型的“司法介入”形式標準：首先，裁判的作出需“法官在法庭中聽審控辯雙方之間的攻防對抗，通過繁雜的證據規則經過裁剪、整合而成要件事實，運用實體法規范對要件事實予以法律評價，最終生成權威性的法律裁斷”［25］；其次，裁判的生效要件，規定經過法定期限沒有被抗訴或上訴的裁判、第二審終審的裁判或判決，需在經法庭裁判者做出審判后，且耗盡法定救濟期限，得以生成執行的法律效力依據；再次，審前階段作出的裁量不起訴決定的效力理論存在空缺，原則上傾向于自裁判生效后的再審程序視為“危險”產生的起始點，因此立法沒有確定裁量不起訴決定自身具有程序或實體上的羈束力。但同時《刑訴法》第二百零一條“法院一般應當采納”的規定，實質上在一定程度打破了傳統追訴理論下司法介入的形式認定標準，承認檢察機關作出的量刑建議對法院裁判具有一般約束效力。

3.定罪量刑前移背景下“危險”提前于審查起訴階段

合作式訴訟背景下的認罪認罰協商，大部分案件尤其是輕微刑事案件的定罪與量刑實質上已由檢察機關在審前階段，經雙方磋商后作出。具體而言，從主體要件方面，具有“準司法權”的檢察機關是憲法授權的法律監督和追訴機關，有權依照相關刑事法律對案件內容進行審查與認定。從案件認定過程方面，檢察機關可以提前介入和指導偵查機關的取證行為；聽取被追訴方意見，告知其法定訴訟權利，協商后作出合意的具結內容；并作出“一般應被法院采納”的量刑建議，或“不起訴決定”，實際上已經對案件內容和法律適用作出認定，法院隨后的審判活動更多的是一種形式審查。因此，案件已經在審前階段作出認定，當事人雙方應受訴訟程序安定性保障，刑事重復追訴的潛在“危險”也在司法生效裁判作出前應運而生。因此，傳統訴訟理論中“形式標準”所覆蓋的裁判效力范圍出現明顯短缺。為防止檢察機關對同一行為重復追訴，可考慮既判力理論的審前延伸，以覆蓋審查起訴階段的重復追訴問題，為控辯合作提供更為充分的保障。

（二）司法訴訟的正當性：從“政策執行”轉向“糾紛解決”

達瑪什卡根據主導訴訟的立法理念之差，提出放任自由主義下的糾紛解決模式和積極行動主義下的政策執行模式［26］114-121。

1.訴訟正當性的兩種價值模型

在積極行動主義理念指導立法的國家，公權力機關都視為擁有自我意識的主體，其有權設定社會發展目標和法律系統，在一系列社會制度建設中執行其意識形態［28］。此時的法律具有較強的國家刑事政策的從屬性，呈現追訴偵查和“政策執行”色彩。刑事訴訟的正當性價值取決于立法導向的正確性，強調訴訟結果在實體意義上的真實查明。程序法則長期被理解為如何實現實體法內容的手段性規范［27］。此時，訴訟糾紛的解決結果在程序上具有高度不確定性，司法裁決可能因為其政策非正確性而遭否定。

放任自由主義理念主導的國家體系中，國家或政府主要職責是為社會中公民提供“解決糾紛”的中立論壇，非強調自身提倡的政策價值，也不主導訴訟進程。判決的合法性來源于程序的正當性，糾紛可以被充分對抗的訴訟過程所消化。訴訟制度只要實現程序保障，就使當事者在制度上失去了就實體和程序兩方面表示不滿或再行爭議的機會，從而獲得正當性［28］。由此，程序公正成為訴訟程序的首要價值。此時，強調已決程序的安定性，反對隨意改變判決結果，即使該結果的確建立在錯誤的事實認定基礎之上。

2.傳統實體真實理念下的“政策執行”

傳統職權特征下的刑事訴訟價值很大程度上獨立于糾紛解決目的，訴訟正當性來源于政策執行的正確性。被追訴人通過配合而非對抗國家追訴權力，積極主動認罪認罰以換取“從寬優惠”的定罪量刑結果，似乎是最理性的選擇。在法律正當性從屬于政策執行正確性立論下，眾多糾紛的解決被設計得適合于尋求對案件的最佳政策回應，程序安定性讓位于實體真相查明價值，訴訟終局決定隨時可能被推翻。如司法實踐中偵查階段命案必破理念、審查起訴階段的不起訴指標預設化、審判階段糾錯防冤等訴訟價值主導下：一旦“確有錯誤”就依職權重啟追訴，使初審裁決的程序安定性高度不確定，從而導致實體真實訴訟理念默許重復追訴的情況也就不足為奇。加之，我國檢察制度深嵌于“權力結構模式”之中［29］，科層結構下的檢察權力體系默認檢察機關的層級越高，其法律適用能力越強，上級檢察機關當然可以依職權更改下級檢察機關的裁量決定。此時，認罪認罰在審前階段作出的裁量不起訴決定，本質上是流水線作業環節中的“待審客體”。

3.認罪認罰從寬制度要求承認“糾紛解決”

協商性司法對傳統訴訟理念產生了沖擊，其將主要依靠貫徹的打擊犯罪、追求客觀真實的政策執行理念，轉換為兼顧多方主體訴訟利益的糾紛協商機制——“可以說協商性司法是通過以‘對話’取代‘對抗’、以‘溝通’取代‘策略’、以‘合意’取代‘決定’、以‘對話的正義’取代‘分配的正義’方式，實現糾紛的高效解決。”［30］具體到我國認罪認罰制度中，國家追訴傾向弱化，被追訴人的訴訟權重逐漸加強，追訴活動出現減緩傾向，法院也可在法定范圍內承認較為輕緩的量刑處理結果；當事人訴訟主體地位增強，被害人的訴訟利益得到伸張，一系列程序的獨立性價值見長。認罪認罰從寬強調了合作性司法理念核心，即促使控辯雙方為了最大限度地獲取共同的訴訟利益而放棄訴訟對抗［31］。在并未否定政策主導的前提下，控辯雙方的訴訟沖突實則可選取更多元的非對抗化解手段，為程序的獨立和安定性價值留下更大的運行空間，此時檢察決定實質上具有明顯的“獨立裁決”屬性。

（三）檢察裁量決定的效力：從“待審客體”轉向“獨立裁決”

審前階段作出的檢察裁量決定，本質上是協同作業中的訴訟流程之一，核心區別在于認罪認罰與不認罪認罰案件中，案件實質上是在哪個認定階段作出認定。廣義的檢察主導背景下，檢察官的訴前主導權僅作為“以庭審為中心”的前置環節之一，側重于檢察官憑借法定的程序處分權以推動訴訟進程，實質上是后置環節的審查內容；狹義的檢察主導背景下，在審前階段即對案件作出實質審查和處分，此時檢察決定仍將受到法院形式審查，但很大程度上已經具備獨立裁決實體和程序效力［32］。

1.初審裁判的效力屬性：“從屬的待審客體”或“獨立的終局裁決”

裁量不起訴決定具有何種效力屬性，不同的法律執行模式給出了不同的答案。科層結構下的整個訴訟程序充斥濃厚的協作與服從特征，在流水線作業形態之下——初審裁判僅具暫時性、階段性效力，是上級權力機關進行審查的案卷材料內容之一——本質是協同作業生產線中，下級機關作出的具有服從性的待審客體。初次判決一開始就被設計為對案件進行全面、徹底審查的機制［33］。在案件審查中，要求概括式的立法技巧，以便于上級機關審查盡可能廣泛的案件范圍。上級權力主體通過對下級裁判的常規化、全面化的訴訟審查，以鞏固層級化制度特征。其為加強權威性和法律統一適用，遵循嚴格的邏輯法條主義［26］28-30。因而，裁量不起訴決定往往僅具有程序性效力。協作型司法結構模式下，法官由未經專業訓練的陪審團組成，具有臨時履職性質。法官群體之間的內外之分、專業和業余之分、職務高低之分并不明顯。不同法官之間獨立平等，多元化意見得到充分展示。法官層級的弱化使得上級審查制度相對不發達——最初裁決在最終訴訟結果中起到較大權重的影響——很大程度上具有終局裁決的獨立性質。加之司法程序弱化正當性司法主體權威，不強調全面的審查機制。因此，初審裁判作出的生效決定往往是終局且原則不可撤銷，上級法院的審查改判屬例外情況而存在。

2.待審客體：科層結構下裁量不起訴決定僅具程序效力

“我國具有明顯的科層式特征，司法管理體制具有行政化和權力高度集中的態勢下，堅持司法的職業化和審判權行使的專業性。”［34］在偵查、審查起訴階段都服務于庭審的作業理念之下，公權機關拒絕采納實質性的“危險”認定標準，對終局司法裁判前的一系列“初審裁判”反復糾錯，直至實現案件的客觀真實目標，導致初審裁判實質上演變為上級審查的待審客體。

訴訟程序也因層級式而具有協同作業特點，在“將訴訟裁決視為在整個訴訟程序結束后才產生相應程序效力”的形式認定標準下，初審裁決無實質性程序安定效力，僅是整個訴訟程序的中間環節之一，具有階段性和暫時性效力。一方面，申訴、再審程序在上下級法院的流水線作業中被視為強化當事人權利和保障審判公正的重要機制，在“過于簡易的決策過程往往使當事人對判決結果產生懷疑……獲得上一級法院的復審，那么程序的復雜性、法院人數的增加、審判者司法等級上的權威性，都可能令人感覺案件已經經過慎重處理”［35］的形式公正外觀下，上級法院常規性、全面性、依職權行使的審查機制具有必然的訴訟正當性。而這種全面審查不區分事實認定或法律適用錯誤、根本性和一般性錯誤、有利于和不利于被告審判結果的錯誤，很大程度上削減了初審裁判獨立的程序效力。另一方面，在“以審判為中心”的流水作業中，檢察機關“審前主導”僅旨在履行法定指控職責，以強化訴前的引導和監督，服務于庭審中心目標。此時的裁量不起訴決定，嚴格遵守控審分離原則，無論是檢察機關行使的定罪請求權還是量刑請求權，無疑被視為“被審查的客體”，都不具有獨立裁判的程序效力。

3.獨立裁決：協作司法結構下裁量不起訴決定兼具程序和實體雙重效力

狹義檢察主導背景下的檢察官裁判概念一定程度挑戰了傳統的控審分離原則，檢方具有案件實質性裁斷效力與結果確定效力，獲得了對刑事案件最終司法處理的決定權［16］28-29。此時審查起訴階段作出的裁量不起訴決定，是一種層級審查背景弱化、控辯雙方合作效力顯性化的協商產物。正如“審判中心主義，不是把查明真相的場所作為‘調查證據的場所’，而是‘探求正義的場所’即‘審判’”［36］。雖然具結內容的作出仍處于“偵查、審查起訴、審判”流水作業框架之下，但基于被追訴人的自主合作行為，審查起訴環節已通過實質審查過程，對案件的內容作出了定紛止爭，乃至確定程序分流走向的結果。此時，檢方的“審前主導”不僅具有服務于庭審的作用；同時還因兼具公訴與裁判效力，在庭前階段通過控辯雙方協商、告知、聽取、審查、裁決等一系列進程，對案件內容已作出實質性的定罪量刑決定。

基于控辯雙方協商后作出的檢察決定，性質有別于檢察機關單純的請求權，是具備雙方訴訟合意真實的裁判權性質——可以達到“解決當事人糾紛”的息訴功能，因而應當強調裁判具有類似于獨立裁決的程序安定價值。尤其是明確對不起訴的被追訴人是否還可以再次提起公訴，在一定程度上對于檢察方合理適用不起訴制度也具有積極意義［14］45。原則上，不允許檢察機關就同一事實對已發生法律效力的不起訴決定再次起訴，或單方面更改、撕毀具結內容，但可在存在法定例外的情況下提起重新追訴，或法院在審查過程中發現法定改判情形時進行改判。

綜上，檢察官司法背景下，審前階段的檢察裁定蘊含了更大程度的檢察自由裁量權，平等司法的原則也可以通過確立所有檢察官都適用的平等的不起訴標準得以實現［37］。這種檢察裁量只要在罪刑法定原則之內對案件事實和法律適用進行實質認定，原則上應對法院主體、檢察主體、被追訴人多方都具有羈束性，以此增強認罪認罰案件制度的正當性基礎，保障被追訴人的訴訟利益的確定性和可預期性，確保寬嚴相濟政策在程序層面的從寬訴訟利益，強化對被追訴人認罪認罰和同意程序簡化的激勵。質言之，符合實質性審查標準的審前裁量不起訴決定，應當受到“類”既判力理論的羈束。

四、構建認罪認罰中裁量不起訴決定程序效力的具體路徑

合意制訴訟背景下，協商雙方對于無正當理由的反悔都應當有所限制。有必要強調平衡糾錯定位，弱化“判決救濟”特征，增強“糾紛解決”權重，實質性認定刑事訴訟程序中重復追訴之“危險”的產生階段，突破唯司法介入的“形式要件”。從具體制度建構完善而言，確立協商雙方反悔的約束機制，對惡意反悔的一方，應以程序濫用之名予以程序性制裁。即認罪認罰案件應明確檢方作出的裁量不起訴決定受“類”既判力羈束，以限制協商案件中檢察主體單方恣意反悔。

（一）正視合作性司法中的糾紛解決價值

認罪認罰制度下的訴訟正當性應從“追求絕對的案件實體真實”拓展至“承認相對的糾紛合意解決”。此時，既判力理論或可提供相對應的程序保障，以確保協商性司法中的程序正義。

傳統對抗性訴訟中的刑事案件，本質上堅守一種“對抗性的程序正義理論”，對刑事審判前程序缺乏解釋力，也無法適用于那些存在協商因素的案件領域［38］。且法院對生效裁判一貫保持著積極能動的審查職能，忽視刑事追訴權的謙抑性以及程序安定性，已生效裁判可基于概括性的“事實認定和法律適用上確有錯誤”理由而提起，此時可能作出不利于被告人的審判監督結果，導致其面臨刑事追訴上的“雙重危險”［39］。質言之，刑事追訴的“判決救濟”特征越強，既判力理論的程序保障能力越虛化、覆蓋范圍越有限、認定條件越狹隘。

認罪認罰案件的訴訟正當性基礎在于“糾紛解決”。即合意制下案件息訴很大程度取決于控辯雙方的協商一致，尊重被告方認罪認罰的“從寬”確定利益，是一種協商性的程序正義價值。其“自愿性”根源于協商在訴訟結果與訴訟過程中的“從寬”利益保障，以及保障協商利益的維持。因此，需強調控辯雙方達成認罪認罰合意結果的程序安定性。但狹義的檢察主導下，法庭審判是一種“確認式庭審”［40］，刑事案件中被追訴人認罪與認罰的最終決定權事實上掌握在檢察機關手中，法官主要起到形式審查作用。此時，堅持傳統的既判理論，或放任實踐中檢察機關在審前階段單方面作出不起訴決定后恣意重訴，以及單方在庭審中撕毀具結書內容，將導致法律程序可實施限制或制裁的尷尬現狀。

作為實現程序公正的重要手段之一，裁量不起訴決定的程序羈束力在審前階段的實質性延伸，將在一定程度得以固定被追訴方在協商案件中的“從寬”權益保障，增強合意制訴訟中的糾紛解決價值。一方面，明確量刑建議承載了控辯雙方的合意。認罪認罰具結書是量刑建議的載體，實質上是“控辯雙方合意的結果”［41］，原則上經過雙方自愿、一致、合法的簽署，便應當取得類似于合同的約束力。無論是控方還是辯方，依法簽署后應當遵守契約精神，若在庭審過程中，出現一方對量刑有關的事實情節提出修正要求，或對具結書內認定的量刑建議做出反悔的情形，都無權單方撤銷合意約定。此時，異議方應在庭審中向法庭做出意見變更或具體理由說明，具結書效力內容的認定與否最終仍應當取決于獨立的司法主體審查。另一方面，確定不起訴決定的程序效力，合理限制檢察主體對同一行為再行起訴。檢察官在認罪認罰案件中適用酌定和特殊不起訴決定，是實施刑事訴訟繁簡分流制度的重要樞紐。在案件協商過程中，檢方之所以享有定罪量刑的優勢地位，且原則上應被法院采納，正當性基礎就在于審前階段已獲得被追訴人自愿做出的有罪供述——其具有明智性的合作，在探求案件真相、尋求糾紛解決、強調程序安定方面皆起到不可忽視的作用。因此，應當合理調整《人民檢察院刑事訴訟規則》第四百二十四條規定，限制檢察院在概括性的“新的事實或新的根據，即可一律再行起訴，撤回不起訴決定”的規定，施以不起訴決定一定程度的“類”既判力理論保障，規范實踐中將決定不起訴制度作為一種“欲擒故縱”的“誘餌”以此對被追訴人再次提起公訴手段，限制公權力恣意重復追訴。

（二）轉化檢察主導語境下重復追訴的認定標準

既判力理論作為保障“禁止重復追訴危險”的上位概念，“危險”的理解本就應當自上而下地從文理旨要進行理解，而非自下而上的局限于某種已被分門別類的具體原則。具體到裁量不起訴決定的主體，檢察權具有準司法性，檢察機關有權作出生效裁決。檢察官的追訴行為不但具有行政權性質，同時，其致力于發現案件實體真實和維護司法公正，還包含了準司法性質的法律監督權［45］。依法行使法律監督權在刑事審前階段對案件作出審查和認定，本質上亦是國家公權力機關監督國家法律統一實施的方式之一。在歐洲人權法院相關案例中，亦逐漸確認了“具有司法性質決定的作出，無須司法介入形式要件”：在胡塞因·戈祖托克和克勞斯·布魯日（Hüseyin G？觟zütok and Klaus Brügge）案［46］確認，一項程序沒有法院介入，結束該訴訟程序的裁判也不一定不是一種司法裁判，并不妨礙一事不再理原則的適用；在彼得·科沃斯基（Piotr Kossowski）案［44］判決強調，裁決的“最終處理”性質適用于國內法律系統中負責管理刑事司法的機關作出，例如科沃布熱格地區檢察院發布的終局性的終止刑事訴訟程序裁決；在米拉哈奇（Mihalache）案［45］人權法院進一步強調，案件是否裁決取決于相關決定是否由國家合法賦權的當局主體作出，檢察機關在審前階段作出的不予起訴決定具有刑事指控性質，在窮盡普通救濟手段而產生終局性時發生既判力之附著效果。

在認罪認罰語境下，檢察機關通過提前介入和起訴審查，在審前階段很大程度已確認了案件事實認定和法律適用問題，重復追訴的“危險”自案件實質性認定之時產生。首先，審前階段確認案件事實。檢察機關通過審查起訴查明案件相關事實和證據，在認為已查清犯罪事實和相關證據后，作出是否起訴的決定；認罪認罰案件中，檢察機關強化了審前階段介入偵查的必要性以及控辯協商中的主導性，通過訊問犯罪嫌疑人，聽取辯護人或者值班律師、被害人及其訴訟代理人意見，實現控辯雙方對案件內容的意見磋商與對抗；后依照相關法律規定提出量刑建議。“絕大多數刑事案件的決定權實際上掌握在檢察機關的手中，被追訴人的定罪量刑問題基本上在審查起訴階段就已經完成”［46］，且此建議對法院后續的定罪量刑具有“一般應當采納”的較為剛性的效力。其次，審前階段嚴格法律適用。認罪認罰中檢方的主導地位，實質上賦予了檢察機關在某種意義上的量刑裁定權。檢察機關對需要作出量刑建議的認罪認罰案件，嚴格依照刑法、刑事訴訟法以及其他有關法律規定，在罪刑法定原則下對案件提出相關“精確化”的量刑建議，而這種建議法院原則上應當采納。檢察機關在“以事實為基礎、以法律為準繩”要求下發揮認罪認罰制度中的主導作用：依照法律審查案件事實、基于訊問犯罪嫌疑人或聽取相關訴訟代理人意見實現審查過程的交互性，并在法定范圍內作出具有公信力的決定。此時，審前檢察決定若因同一事由遭受重復起訴，將同樣面臨重復追訴的實質危險。

由此，檢察主導背景下對“危險”采用實質性認定標準，既是認罪認罰案件實現禁止重復追訴的要求，也是切實保障被追訴人利益的要求。我國檢察主體是憲法規定的公訴機關有權作出合法裁定，在認罪認罰案件中其擴大了定罪權和量刑權，提前了對案件的實質性調查和認定。此時，無須司法介入的形式要件，也不限于庭審程序，只要訴訟程序中第一次實質性附著“危險”之后，裁量不起訴決定就應對協商雙方都具有“從寬”的羈束性。

（三）增設認罪認罰中裁量不起訴決定的“類”既判力

合作性司法下的裁量不起訴決定應當具有何種羈束力，對傳統對抗制理念中“審前階段的裁決不受既判力覆蓋”的概念提出了挑戰：審查起訴階段中裁量不起訴決定不受限制的行使，可能引發檢察官作出不起訴決定后重復起訴或單方量刑建議反悔后加重起訴等亂象。

完善現有審前的程序效力理論與法律規定的不足，需明確經過憲法賦權的檢察主體，在審前階段通過實質性審查標準作出的裁量不起訴決定應當具有程序效力，受到“類”既判力理論的限制。充分了解域外國家相關規定，有別于為我國具體司法改革提供相應的啟示。就不起訴決定的效力規定形式而言，日本立法雖未將檢方不起訴決定納入既判力涵攝范圍，但已有學者從正面提倡應賦予不起訴以實體確定力，沒有任何理由取消不起訴決定之后又惡意進行公訴的，構成公訴權的濫用［22］151。就不起訴決定的程序效力內容而言。法國、德國規定，審前階段只要符合“直接、言辭、對席的嚴格證明程序”作出的裁判即產生“類”既判力，受一事不再理原則保障。但不同類型的不起訴決定產生不同的程序效力：依法定事由作出的不予起訴決定，具有絕對的既判力，不得就同一事由再行提起公訴；因案件證據不足、事實存疑而作出的不予起訴裁定，不具有既判力，公訴方有新證據便可重新啟動公訴［22］151。歐洲人權法院關于第七協定書第四條的最新判例確認了下級檢察院作出的不起訴決定可能既判力，即檢察機關作出的不予起訴決定具有刑事指控性質，在窮盡普通救濟手段而產生終局性時發生既判力之附著效果。要求不予起訴決定在事實認定和程序效力兩個方面都不受重復評價和懲處，尤其強調檢察官作出不予起訴判決后，禁止法官重復啟動訴訟。

我國在認罪認罰制度下，可規定不起訴決定受“類”既判力保障。不起訴決定作出后，經過法定期間當事人雙方未提出異議即生效，除有法定情形，檢察機關不得對同一案件再行起訴。同時，基于平衡打擊犯罪與程序安定的訴訟考量，不同的不起訴決定中檢察主體的起訴方式、裁量權大小有別，繼而所產生的程序效力也有所差異：一方面，法定不起訴制度情形下①絕對的適用“類”既判力保障，由于檢察機關其本身就沒有決定是否提起訴訟的裁量空間，僅嚴格按照法律預設情形作出相對應的起訴決定，本質等同于終局性的刑事判決，應受絕對不被重復追訴的“類”既判力保障，原則上，不得就同一事由再次提起公訴；另一方面，酌定不起訴制度、存疑不訴制度、特別不起訴以及附條件不起訴制度適用相對的“類”既判力。檢察機關根據法定情形作出的不起訴決定，本質上所依據的“決定基礎”便有悖于職權主義背景所強調的“以事實為依據”，但同時又追求“糾紛解決”的訴訟目標，是一種可能發生變更的相對真實。因此，立法應盡量具體細化規定可以提起重新追訴的“新的證據、新的事實”情形，同時也需強調檢察主體公權力濫用之程序制裁后果。在條件成熟時，可考將認罪認罰作為適用附條件不起訴的必要條件，將附條件不起訴改造為專門的認罪認罰不起訴［5］128。

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［44］? Piotr Kossowski v. Generalstaatsanwaltschaft .Hamburg of 29 June 2016， the Court of Justice of the European Union （CJEU; （Grand Chamber）， ECLI：EU：C：2016：483）

［45］? See Mihalache v. Romania， no. 54012/10，§ 49， 8 July 2019.

［46］? 洪浩，朱良.論檢察機關在刑事審前程序中的主導地位［J］.安徽大學學報（哲學社會科學版），2020（4）：70-77.

Missing and Reconstruction：The "Leniency" determining power of procuratorial discretion in pleading guilty and punishment

Zhang Jingxue

（Southwest University of Political Science & Law， Chongqing 401120）

Abstract： under the background of procuratorial led litigation， the conviction and sentencing of guilty and punishment cases move substantially forward to the stage of review and prosecution， resulting in the risk of repetition or aggravation of prosecution that the accused may suffer. In the form of non prosecution decision or sentencing suggestion， the procuratorial discretion decision carries the "lenient" litigation interests of the accused at the substantive or procedural level. However， due to the lack of certainty of "Leniency"， it can not restrain the procuratorial subject， resulting in the breach of contract such as the procuratorial organ unilaterally changing the signing agreement and arbitrarily changing the complaint opinion. To realize the reconstruction of the certainty of "Leniency" of procuratorial discretion， we should re-examine the substantive standard of the risk of criminal repeated prosecution， strengthen the value of dispute resolution under the consensual system， optimize the independent attribute of pre-trial decision， and apply the "class" res judicata of procuratorial discretion， so as to ensure the reasonable leadership of procuratorial power， Regulate the possible risk of arbitrary prosecution in the pre-trial stage.

Key Words： Procuratorial discretion decision; Sentencing recommendations; Decision not to prosecute; Plead guilty and admit punishment; Leniency effect