從特朗普到拜登：美國太空政策的延續與變化

孔敏 韓春陽 李榕 （北京衛星導航中心）

1 引言

太空領域一直是大國博弈、戰略競爭的制高點。近年來，美國加速推進太空軍事化，明確中俄與美在太空形成大國競爭格局，太空司令部（USSPACECOM）和天軍（USSF）相繼成立。美國強調世界重回大國競爭時代，太空已成為戰場。在此背景下，本文研究了特朗普政府和拜登政府的太空政策，分析了二者的延續與變化。

2 特朗普政府的太空政策

特朗普政府一貫推崇確保美國在太空領域的領導地位，維持以實力求和平的太空軍事霸權。特朗普政府發布了一系列太空領域相關的官方戰略文件與指令，用以推動美太空戰略和軍事力量調整。

特朗普政府太空領域相關的官方戰略文件與指令

堅持太空領域優先原則

2017年6月，特朗普總統正式宣布重建美國國家航天委員會（NSC），意圖通過加強對軍民商三類航天活動的規劃協調，把太空開發與國家安全統一起來，謀求太空領域的絕對優勢。2017年12月頒布的《美國國家安全戰略》，作為頂層國家級政策文件，以美國優先為核心指導思想，對太空發展提供政策指導與戰略規劃，批準了以太空軍事化為核心的國家安全戰略，明確表示要確保美國在太空的領導地位和行動自由，要求重塑美國軍力，優先發展太空等領域的能力；提出綜合利用各種力量促進太空商業化，加強軍民商太空領域合作，增強太空體系結構彈性；強調保護美國太空重要利益，對于“以美國核心太空資產為目標的、直接影響美國核心利益”的任何有害干擾或攻擊，將在選定的時間地點進行審慎還擊。

提出太空戰略四大支柱

2018年3月頒布的《國家太空戰略》強調以實力維持太空和平，確保美國太空自由行動，并加強太空活動的安全性、穩定性和可持續性。美國將在太空疆域中懾止、反制和擊退對美國及其盟國的國家利益懷有敵意的威脅，推動美國政府采取措施保持太空疆域的領導地位，并與私營機構和盟友緊密合作。新版太空戰略四大基本支柱包括：①增強太空體系結構的彈性：加速太空體系架構轉型，增強彈性、防御和受損設施重建能力；②強化威懾手段和作戰手段：阻止潛在敵人將沖突擴展到太空，如威懾失敗，則對敵人惡意威脅予以反擊；③改進基礎能力、結構和流程：改進態勢感知、情報和采辦流程，確保有效的太空行動；④創造有利的國內國際環境：簡化監管框架、政策與流程，開展雙邊與多邊合作，分擔責任，共同應對威脅。

確立太空領域七大政策

2017年12月至2021年1月，美國先后頒布“航天政策1－7號令”：①重振美國的載人太空探索計劃，指示美國國家航空航天局（NASA）廣泛聯合商業和國際力量實施載人重返月球；②賦予商業部（DoC）管理商業太空活動的更多權力，簡化商業太空監管、提升管理效率；③明確太空交通管理原則、目的、指導方針，明確政府國防部、商業部、美國國家航空航天局等各部門的職責；④指令國防部啟動組建天軍立法程序，明確一級太空司令部職能；⑤提出將網絡安全集成到開發的所有階段，并確保完整的生命周期網絡安全對于空間系統至關重要；⑥堅持安全性、可持續性的原則，研發、利用太空核動力與推進系統，制定發展路線圖；⑦為美國天基PNT計劃和活動制定行動指南，同時必須防止敵國利用其來對付美國。

明確太空力量發展規劃

與歷屆美國政府強調“和平利用太空”不同的是，特朗普版太空戰略從制度高度將太空作戰這一命題貫穿于軍隊建設中，并從國家安全的高度強調了太空這一新型作戰領域的絕對重要性。美將中俄鎖定為新時期大國競爭主要對手，強調太空成為戰場，成立天軍是特朗普政府太空戰略的關鍵舉措。美軍太空力量長期由職能司令部統一運用，處于后臺支援地位。特朗普政府執政后，美軍認為大國競爭時代“下一次重大沖突可能圍繞太空領域展開”，太空力量加速從支援聯合作戰轉向兼具作戰與支援功能，以期在所有疆域實現迅速和持續的太空攻防作戰和聯合行動。新組建的天軍在資源配置、調用方面實現精兵簡政的目標，避免了由空軍指揮太空力量所造成的結構臃腫問題，使得整個指揮結構更加扁平化、透明化。天軍的建立和國家制度的保障，使得美國太空建設逐步走上了快車道。

3 拜登政府的太空政策

與特朗普一樣，拜登也對太空懷有濃厚的興趣。自2021年1月宣誓就職以來，拜登先后對“阿爾忒彌斯”（Artemis）計劃、美國天軍、美國國家航天委員會等特朗普政府的太空戰略遺產一一表態支持。其上任后，拜登政府發布了一系列美太空相關的官方戰略文件與指令。

拜登政府太空相關的官方戰略文件與指令（截至2023年5月）

闡明太空領域優先事項

2021年1月拜登上任伊始，天軍發布《司令官戰略愿景》，分析了美國當前面對的主要太空威脅，并提出了奪取制天權的具體舉措。2021年12月，美國白宮發布《美國太空優先事項框架》，指出美國將繼續保持在太空探索、前沿技術、商業航天等領域的領先優勢。優先事項分為兩大類：①維持穩健和負責任的美國航天事業，包括在太空探索和科學方面繼續保持領先地位；推進支持氣候變化行動的天基對地觀測能力開發和使用；營造政策和監管環境，促進商業航天領域蓬勃發展；保護天基關鍵基礎設施；捍衛國家利益免受太空對抗威脅；利用太空計劃投資下一代等。②為今世后代保留太空，包括帶頭加強太空活動全球治理，與國際社會共同維護并加強以規則為基礎的國際太空秩序；加強太空態勢感知共享和太空交通協調；優先考慮太空可持續性和行星保護等。

推動商業太空軍事運用

拜登政府更加重視太空安全，升級換代老舊系統，新建更具彈性的太空體系。2022年4月，美國天軍推出《太空司令部商業整合戰略》，將商業航天與軍事應用捆綁，以商業航天推動軍事應用，商業航天平時搶占航天市場、鞏固航天發射大國地位，戰時應用于軍事目標。天軍司令部利用商業衛星的太空域感知能力，能夠近乎實時了解太空領域動態，包括潛在威脅。商業衛星圖像在俄烏沖突中的作用，已經證實了商業公司能夠為太空司令部提供軍事情報，有助于增強和補充天軍作戰能力。美國天軍瞄準制定一個基本框架，主要通過3種方式實現太空商業整合戰略：①聚焦特定系統需求，在指揮控制戰斗管理、信息技術、太空控制系統和衛星通信等領域加速采辦；②側重通過租賃或長期合同，獲取太空態勢感知、衛星通信帶寬、遙感、防御性太空控制等服務；③以更具關系性而非純粹交易方式，盡早與行業合作，引入專業知識。

確立太空力量優先地位

拜登政府繼續在太空議題上發力，將太空作為大國競爭的新領域與新邊疆。2022年8月，美國國防部發布新版《太空政策》文件，將太空視為“美國國家軍事力量的優先領域”，提升美太空軍事能力以抵御敵對行為，并正式通過了太空安全行動規則。呼吁要擴大與盟友的軍事合作，共同推動“負責任外空行為準則”，為美國及其盟友提供持久的戰略優勢。要求美國天軍應在太空中、往返和穿越太空時，考慮他國，并以專業的方式行事；限制產生長期存在的太空碎片；避免產生有害干擾；保持安全分類和安全軌跡；并保持溝通、告知功能，以增強太空安全性和穩定性。

美國天軍應同時具備作戰和作戰支援功能，以實現迅速和持續的太空攻防行動，其優先任務是“為了國家利益從太空中、在太空中、向太空中投射軍事力量”。

強化太空軍事同盟體系

拜登政府力推重返美國多邊主義，積極強化軍事同盟體系。一方面積極派防長外訪，重申美安全承諾，另一方面頻繁與盟友舉行聯演聯訓，增強美盟部隊互操作性，特別是在俄烏沖突助力下，美軍事同盟體系得到拓展和強化，軍事合作持續深入推進。2022年2月，美、澳、加、英、德、法、新西蘭七國盟友共同發布《聯合太空作戰愿景2031》，尋求和準備適用的國際法保護、防御敵對太空活動，為美國和盟友共同開展太空軍事行動奠定了基礎。美國積極將原有軍事同盟向太空領域擴展，北約和“五眼聯盟”已經明確將太空拓展為集體防御領域，日本、韓國也在積極加入美國太空軍事同盟。同時，美國積極利用商業衛星出口和遙感衛星數據服務，尋求與發展中國家建立更緊密的利益關系，換取他們對美方發起的相關國際規則議案的支持，以推行“美制”太空規則。

4 從特朗普到拜登，太空政策的延續與變化

竭力謀求太空霸權的本質未變

特朗普政府和拜登政府相繼發布的一系列太空戰略性文件，宣布進入大國競爭時代，對太空的發展提供政策指導與戰略規劃，持續構建天地一體戰略防御和打擊能力體系，全方位戰略施壓競爭對手。可以說，從特朗普政府到拜登政府，其太空戰略政策內涵沒有變，都在強調太空領域美國優先的指導思想，都秉承太空軍事化為核心的國家安全戰略，都是確保美國進入和利用太空的絕對自由，懾止對手對美國太空資產利用及太空活動的威脅，力圖在沖突中能夠阻止對手利用太空，提升軍事能力。從特朗普到拜登，太空政策的本質始終是謀取太空霸權，是對外空和平與安全的重大挑戰，是對和平利用外空國際共識的公然踐踏。

積極加速太空軍事化的步伐未變

特朗普政府明確將太空軍事化，“太空成為作戰疆域”在美國已經達成共識。在軍事建設上，特朗普任內美軍持續推進軍隊轉型，加大在太空新領域投入，重新設立國家航天委員會，并組建美國天軍、太空司令部和航天發展局（SDA）。拜登政府在推動太空軍事化方面繼承了特朗普政府時期的舉措，拜登一上任，不僅保留了特朗普創建的天軍，還進一步完善太空軍力建制，設立負責太空攻防系統研發和采購的太空系統司令部（SSC），以及負責戰術、條令研發和作戰訓練的太空訓練和戰備司令部，同時升級換代老舊系統，新建更具彈性、韌性、更抗毀的太空體系。拜登政府白宮發布的《美國太空優先事項框架》更是力求美國太空行動合法化，利用現行規則，主導有益于美國太空軍事霸權的規則制定過程。

持續推動軍民商聯合的舉措未變

特朗普政府向來重視太空領域的商業化發展，認為發展商業航天為提升美國太空軍事能力帶來機會，強調要重視軍事航天、商業航天和民用航天之間充滿活力的、合作性的互動并加強三者合作；利用商業太空技術創新，加速航天裝備采辦，推進美國軍事航天技術發展。拜登政府持續促進私營太空公司與天軍深度融合，為私營企業參加天軍建設提供更多支持。美國將與商業航天工業和其他非政府航天開發商和運營商合作，改善航天系統網絡安全，確保高效頻譜接入，加強美國航天工業基礎供應鏈彈性；美國闡明政府和私營部門的角色和責任，其法規必須為非政府太空活動的授權和持續監督提供明確性和確定性；美國將與盟友合作，更新和協調太空政策、法規、出口管制和其他管理全球商業活動的措施。

特朗普單邊主義，拜登團結盟國

盡管特朗普政府也強調與盟友合作，但其前提是強調以美國為中心，試圖將其自身的太空管理辦法、商業太空服務與能力等施加于盟友，從而保持其在太空的霸主地位，其實質仍是美國優先的單邊主義。拜登政府上臺后，將太空外交擺在了重要位置，提出與盟友和伙伴合作，在國際上創造自由和公平的市場競爭。拜登政府與盟國廣泛開展軍事太空領域合作，將盟國納入太空軍事行動的規劃、訓練、演習等活動，建立太空軍事聯盟；與盟友在太空探索、科學技術相關領域開展合作研究、開發和采辦活動，打造太空利益共同體，使得美國的軍事同盟延伸到了空間領域，凸顯美國謀求搶占國際太空治理領導權的野心。

特朗普缺大局觀，拜登通盤考慮

特朗普缺乏長遠策略所需要的大局觀念，重點關注眼前得失。特朗普與美國諸多行業之間存在明顯分歧，在任四年間，一直試圖將政府機構政治化，接連退出了13個國際組織、協議和條約，包括巴黎氣候協定、伊朗核協議、開放天空條約等。一旦美國利益受到某個組織干預，就要退出，這引起了國際社會和許多盟國的不滿。拜登政府注重全局態勢和可持續發展，優先考慮維持穩健和負責任的航天事業，明確將保持太空探索和太空科學方面的領導地位；將推進支持氣候變化行動的天基對地觀測能力的開發和使用；投資科學、技術、工程與數學（STEM）教育，利用太空計劃培養美國下一代；明確表示美國將在負責任、和平和可持續的探索和利用外太空方面發揮領導作用。