基于史密斯模型的重大火災隱患掛牌督辦過程研究
——以F 市D 廣場為例

黃普銘

（韶關市消防救援支隊，廣東 韶關 512026）

在我國經濟社會的快速發展過程中，一些地方和單位消防安全意識淡薄，忽視了對消防安全的投入，產生了大量火災隱患甚至是重大火災隱患，已成為威脅城市公共安全的重大風險. 現行的《中華人民共和國消防法》（1998 年4 月頒布，2008 年10 月、2019 年4 月兩次修訂，2021 年4 月修正，以下簡稱《消防法》）第五十五條規定，“消防救援機構在消防監督檢查中發現城鄉消防安全布局、公共消防設施不符合消防安全要求，或者發現本地區存在影響公共安全的重大火災隱患的，應當由應急管理部門書面報告本級人民政府. 接到報告的人民政府應當及時核實情況，組織或者責成有關部門、單位采取措施，予以整改”［1］. 國務院辦公廳關于印發《消防安全責任制實施辦法》的通知第六條規定，“縣級以上地方各級人民政府應當落實消防工作責任制，……建立常態化火災隱患排查整治機制，組織實施重大火災隱患和區域性火災隱患整治工作. 實行重大火災隱患掛牌督辦制度. 對報請掛牌督辦的重大火災隱患和停產停業整改報告，在7 個工作日內作出同意或不同意的決定，并組織有關部門督促隱患單位采取措施予以整改”；第八條規定，“對重大火災隱患，應當組織有關部門制定整改措施，督促限期消除”［2］. 可以說，重大火災隱患掛牌督辦已經有了法制層面的政策. 然而在具體的政策執行過程中，由于建筑火災隱患成因復雜，整改難度較大，導致各地的執行方式和效果不一［3］. 常規的路徑是政府名義掛牌、消防部門督促、單位自行整改；非常規的路徑是政府名義掛牌、政府牽頭督促、“政府+部門+單位”協同整改［4］. F 市D 廣場重大火災隱患3 次由政府掛牌督辦整改，先后采取了常規與非常規的路徑，前后歷時14 年才得以完成整改，是一個典型的重大火災隱患掛牌督辦案例.筆者運用史密斯政策執行過程模型進行分析，提出合理化的建議，為同類型的重大火災隱患整改工作提供參考.

1 研究框架：史密斯政策執行過程模型

史密斯政策執行過程模型是由美國學者托馬斯·史密斯在20 世紀70 年代提出，主要有理想化政策、目標群體、執行機構和政策環境等4 個相互影響的核心要素（見圖1），是政策執行領域一個重要的分析模型［5］.

圖1 史密斯政策執行過程模型

2 F 市D 廣場重大火災隱患整改過程

F 市D 廣場位于當地商業步行街中段，是一幢集購物、小商品城、旅業、數碼城、娛樂休閑、辦公、餐飲等功能于一體的綜合性商業大廈，始建于1994 年10 月. 開發商最初擬建地下1 層、地上6 層，建設過程中自行加建為9 層（高36 m，總建筑面積近50 000 m2），在未辦理消防審核驗收手續情況下，于1997 年建成投入使用，至今已20 多年. 現有產權業主160 多戶，經營商戶500 多家，高峰時段近6 000 人同時在大廈內經營、消費購物. 與諸多既有建筑一樣，既存在疏散樓梯寬度不足、防火間距不足等先天性的火災隱患，又存在后期違規私搭亂建、改變原有結構、改變場地用途、電線私拉亂接、占用消防通道等行為，加之部分業主拆分變賣，產權復雜，消防安全管理責任主體混亂，隱患問題重重，整改難度極大［6］. 當地消防部門先后于2004、2014 年提請市政府掛牌督辦整改，采取常規做法，由于物業公司和業主整改資金籌措困難，整改成效不理想（見表1）. 2018 年6 月，F 市政府成立了D 廣場火災隱患整治工作指揮部，打破常規，由市財政出資及墊資整治. 市長親自擔任指揮長，29 個中省及市直有關單位的主要領導為成員，市長與16 個單位主要領導簽定整治工作責任狀，召開了40 多次會議，研究并解決了110 多項具體工作任務. 在各成員單位的共同努力下，分階段整層查封，使用第三方公開透明資金運用情況，并由市司法局聘請法律顧問提前介入，負責整治過程中的法律問題把關. 經過一年的時間，全面完成了D 廣場重大火災隱患的整治工作，通過了整治專家組的聯合驗收，排除了F 市中心威脅公共安全多年的重大風險.

表1 F 市D 廣場重大火災隱患3 次整改過程比較

3 F 市D 廣場重大火災隱患掛牌督辦過程因素分析

3.1 理想化政策：上下需要銜接

目前，重大火災隱患整改最根本的政策依據就是《消防法》. 按照《消防法》規定，消防機構發現火災隱患，應當及時通知有關單位或者個人采取措施，限期消除隱患. 對于營業性場所，逾期不改正的，責令停產停業，可以并處罰款.但責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安消防機構報請當地人民政府依法決定，由公安消防機構執行.《消防法》 還規定，消防機構在消防監督檢查中發現城鄉消防安全布局、公共消防設施不符合消防安全要求，或者發現本地區存在影響公共安全的重大火災隱患的，應當由公安機關書面報告本級人民政府. 接到報告的人民政府應當及時核實情況，組織或者責成有關部門、單位采取措施，予以整改. 也就是說，重大火災隱患必須整改消除. 這也是在D 廣場重大火災隱患多次掛牌督辦過程中，當地政府和消防部門的最大底氣所在. 但是，在對于掛牌如何實施、掛牌期限等方面，全國沒有統一的政策規定；雖然2006 年5 月，當時的公安部消防局曾經頒布過《重大火災隱患判定、督辦及立銷案辦法（試行）》，對消防部門如何開展工作進行了規范，但是現在已經廢止；F 市所在的省以及當地也都沒有出臺相應的實施細則，導致D 廣場重大火災隱患整改陷入僵局.

3.2 執行機構：消地需要協同

現行消防法律法規，消防部門對經濟和社會生活影響較大的企業沒有停產停業的決定權，只能報請政府決定. 傳統的掛牌督辦常常是一掛了之，由當地人民政府發文予以掛牌，但實際上整個過程是由消防部門進行督促整改，政府的分管領導或主要領導通常會在某個重要時間節點到現場進行檢查，但是真正落實的執行機構還是消防部門. D 廣場重大火災隱患整治涉及公安、工商、住建、城管、國土、消防、司法、供電等10 多個部門和3 大通信運營商，單靠消防部門肯定協調不過來的. 在前兩輪的掛牌督辦過程當中，就是這樣的一個形式. 到了第3 輪整治，市政府成立了由市長任指揮長的火災隱患整改指揮部，可以協調20 多個相關的部門單位，這才真正形成了強有力的執行機構開展整改工作.

3.3 目標群體：矛盾需要化解

在D 廣場重大火災隱患掛牌督辦中，目標群體主要是業主、經營商戶和物業公司. 他們各有各的訴求. 有的經營戶安全意識淡薄，認為并不危險，等待觀望；有的認為由于消防設施維修改造工程范圍較大，需要一些商戶臨時搬遷，如果采取全部停業“一刀切”的方法，對他們的影響非常大. 由于整改資金近千萬元，主觀上并非不想整改 ，但受現有經濟條件的制約而無力整改. 業主不愿意承擔，物業也一直拿不出來這么多錢，墊資的話，事后的追繳，他們沒有這個相關的能力，如果要提請法院的追討，他們也是有心無力. 在第3 輪的掛牌督辦中，F 市政府發現了這個問題. 考慮到該廣場的一些物業是國資委下屬的企業所有的，因此，這個部分就由市財政出資或者先行墊資，事后再采取用法院、司法部門介入進行追討. 同時，采取分階段整層查封用于施工，最大程度了減少了對經營者的影響，因而得到了大家的支持.

3.4 政策環境：內外需要聯動

由于重大火災隱患掛牌督辦涉及各行各業，如何凝聚政府部門和商戶業主的共識，增加整改的動力，減少整改的阻力，這需要良好的政策環境. 在3 次的掛牌督辦當中，消防部門都是借助當時社會上發生的一些重大事件契機，提請政府進行掛牌. 在前2 次的掛牌督辦過程中，消防部門主要是從外部發力，通過提請政府掛牌督辦，在新聞媒體曝光企業的火災隱患，廣泛營造整改聲勢，使得企業主體承受著較大的輿論壓力，從而配合開展整改［7-8］. 2004 年吉林“2.15”中百商廈特大火災后，全國都開展了公眾聚集場所消防安全專項治理，F 市消防部門抓住契機及時提請市政府開展了第1 輪掛牌督辦；2014 年5 月，D 廣場二樓的一間小商鋪由于電線短路引發火災，身處其中的廣大業主和商戶深受觸動，當地新聞媒體也進行了廣泛的報道，消防部門因勢利導，又向市政府提請了第2 輪掛牌督辦. 但是，僅靠企業自身無法籌措巨額的整改資金，而且涉及建筑外圍的供電線路、寬帶改造、外墻廣告招牌、遮雨棚拆除等工作，沒有相關行業部門參與發力，導致整治工作陷入困境. 因此在內部方面，政府以及各行業部門需要足夠的動力履行自身職責. 2018 年，全社會上下都對“管生產必須管安全、管行業必須管安全、管業務必須管安全”有了更深刻的認識，在消防改革和應急管理體系整合的大背景下，F 市消防部門再次向市主要領導匯報了D 廣場的重大火災隱患情況，啟動了第3 輪掛牌督辦. 市政府成立了整治工作指揮部，市長親自擔任指揮長，與16 個單位主要領導簽定整治工作責任狀，還舉行了誓師大會，通過剛性問責機制“一插到底”，顯著提升了整改效能.

4 改進措施和建議

通過以上的梳理，F 市D 廣場重大火災隱患掛牌督辦一波三折，前后延續14 年才徹底完成整改的原因，正是沒有能夠在政策執行過程的4 個核心要素找準著力點，影響了執行效能. 因此，為了使類似的重大火災隱患掛牌督辦工作能夠更加順利進行，筆者建議在政策執行層面，需要在4 個方面有針對性加以改進.

4.1 制定配套文件，完善合理政策

F 市所在的廣東省已于2022 年頒布了《廣東省實施〈中華人民共和國消防法〉辦法》，要求縣級以上人民政府實行重大火災隱患掛牌督辦制度［9］. 各地政府應當出臺《重大火災隱患掛牌督辦工作辦法》等配套的規范性文件，明確政府掛牌督辦的范圍、政府職責、部門職責、整改資金保障、責任制考核等內容，建立重大火災隱患掛牌督辦的長效機制.

4.2 明確責任主體，建強執行機構

重大火災隱患掛牌督辦工作是一項復雜的系統工程，需要采取強有力的手段攻堅克難，持之以恒地將整改推進深入. 屬地政府應當承擔整治行動的總指揮責任，成立火災隱患整改指揮部，或者由當地消防安全委員會調集各方力量參與整治. 同時，消防部門應當做好主推手，落實消防監督執法責任，確定隱患底數臺賬，提供專業整治依據和參考.

4.3 抓住主要矛盾，掌握目標需求

重大火災隱患單位通常涉及責任主體多，要抓住矛盾的主要方面，通過調查問卷、座談會等形式，充分了解群眾訴求，做好資金來源、停業補償、設施要求、整治意見等方面的調查摸底，可以有效減少群眾抵制的阻力、推進隱患整治.

4.4 內外雙向發力，改善政策環境

一方面，火災隱患整改指揮部或者消防安全委員會要加大督導力度，實行績效考核，嚴格問責問效，通過壓力傳導，充分調動各相關行業主管部門的整改工作動力. 另一方面，要針對經營主體，加大整改隱患的宣傳，通過媒體曝光、張貼告示等方式，營造隱患必改的氛圍，爭取社會群眾的理解和支持，增強輿論氛圍.

5 結束語

通過運用史密斯政策執行模型分析，可以知道理想化政策、執行機構、目標群體及環境是影響重大火災隱患整改政策執行的重要因素. 因此，應當完善合理政策、建強執行機構、掌握目標需求和改善政策環境，不斷優化政策執行過程，從而提升重大火災隱患掛牌督辦的執行效果.