節水貸實踐探索與節水綠色金融體系構建

曹鵬飛,易雅寧,李恩寬

(1.水利部節約用水促進中心,北京 100038; 2.中國水利水電科學研究院,北京 100038;3.北京中水科工程集團有限公司,北京 100048; 4.黃河水利科學研究院,河南 鄭州 450003)

資源節約和環境保護是護航我國經濟社會高質量發展的兩大重要戰略舉措,水資源節約是實施全面節約戰略的重要組成部分[1]。節水貸作為綠色金融支持節水的創新手段,同時也是落實國家節水行動的重要措施。根據2019年《國家節水行動方案》(發改環資規〔2019〕695號)提出的“拓展融資模式,完善金融和社會資本進入節水領域的相關政策,積極發揮銀行等金融機構的作用,依法合規支持節水工程建設、節水技術改造、非常規水源利用等項目”,江蘇、福建、浙江、上海、山東、河北等落實國家節水行動要求,相繼推出節水貸金融工具。節水貸發揮了節水導向作用,有效降低了節水企業的融資成本,成為節水綠色金融體系的重要組成部分[2-3]。在研究層面,節水金融政策研究主要集中在節水財稅金融政策[4-5]、合同節水激勵[6-8]和節水設備補貼[9]等領域,針對節水貸的研究相對較少。因此,本文通過分析節水貸的主要特征和應用情況,分析各地推廣節水貸實踐中存在的問題,以國家綠色金融體系建設為導向,借鑒碳減排政策框架,從國家、地方、銀行層面整體設計構建節水貸運行機制,以節水貸為突破口,助推我國節水產業的發展。

1 節水貸的概念與實踐

1.1 節水貸的概念及應用

a.概念。節水貸是政府和銀行聯合研發的綠色金融工具,通過對節水技術、節水裝備、節水工程、節水產品、節水服務等項目和各類節水企業給予融資支持,引導金融機構、社會資金更多投向節水領域,以提高全社會水資源集約節約利用水平。發放金融機構為政策性銀行、全國性股份制商業銀行等。

b.支持方式。節水貸從額度、利率、審批、期限、擔保等方面為節水項目和節水企業提供優惠,引導金融機構加大節水綠色金融支持。在額度方面,對節水普惠小微企業貸款額度最高達1000萬元,對大中型節水項目可達投資額的60%～80%;在利率方面體現“2個接近”,即接近貸款市場報價利率(LPR)、接近銀行優質客戶利率標準;在審批方面,貸款審批程序更加迅捷,最快10個工作日完成審批;在期限方面,節水企業經營周轉類貸款期限為1～3a,節水技術改造類項目貸款期限為5～8a,供水管網改造類項目貸款期限可超10a,最長可達20a;在擔保方面,擔保物范圍包括取水權、收益權、企業信用、股權質押等。

c.應用領域。節水貸提供3個應用領域、9類支持項目和4個優先方向。應用領域包括節水企業、節水項目和節水服務;支持項目包括城鎮供水一體化、污水資源化、農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損、合同節水管理、節水型城市、節水型社會、節水載體;優先支持方向包括水效領跑者、節水型企業、國家節水標志認證企業、信用良好企業。

d.操作流程。節水貸由企業自主申報,經水利部門審核后推薦納入備選項目庫,金融機構行對備選項目庫中的項目獨立審貸并進行貸后管理。

1.2 節水貸各地實踐

截至2022年9月7日,節水貸已累計在江蘇、福建、浙江、上海、山東、河北等地開展實踐,支持節水企業、節水項目和節水服務共556個(江蘇70個,福建14個[2],浙江472個[3]),累計發放專項貸款270.41億元(江蘇90.83億元,福建3.58億元[2],浙江176億元[3])。上海、山東、河北節水貸政策剛剛發布,尚未有具體項目落地。各地節水貸實踐有效發揮了政策的導向作用,拓寬了節水融資渠道,降低了節水融資成本。

從發布部門看,節水貸大部分由水利部門、銀行聯合發布,也有水利部門、財政部門、工信部門聯合發布。江蘇省是由水利部門、財政部門聯合發布;福建省是由水利部門、興業銀行聯合發布;浙江省是由水利部門、中國人民銀行杭州中心支行聯合發布;山東省是由水利部門、中國人民銀行濟南支行聯合發布;上海市是由水務部門、中國人民銀行上海支行聯合發布;河北省由水利部門、工信部門、興業銀行石家莊分行聯合發布。其中,浙江省、上海市和山東省均由水利(務)部門聯合中國人民銀行參與發起,有意向的銀行均可參與,使節水貸受惠面更廣。

從優惠力度看,節水貸利率均低于同期商業貸款利率。江蘇省節水貸同時為節水企業及其企業員工提供一攬子金融服務;福建省、上海市節水貸在審批及放款流程上享受綠色通道,在融資成本上享受綠色金融政策傾斜,在審批上接受多種抵(質)押擔保物組合;浙江省、山東省和河北省節水貸對符合條件的企業給予優惠貸款利率,適當延長貸款期限,增加中長期貸款投放,在審批和放款流程上建立綠色通道,提高了辦理效率。

2 節水貸實踐中的問題

各地節水貸有效促進了當地節水產業的發展,但當前節水貸缺乏頂層設計,與我國節水產業發展目標和節水市場實際融資需求尚存在較大差距,相比碳減排支持工具等,節水貸在應用領域、優惠力度、補貼機制等方面也存在不足。

2.1 頂層設計不夠

a.節水概念不明確。節水貸應首先明確節水的概念。當前各地普遍按減少水的消耗、提高用水效率來劃定節水范圍,使節水貸應用領域受到局限。在實踐中,節水往往概念更寬、涉及領域更多,如減少水的浪費、提高用水效率、提高用水效益(水權交易)、增加用水循環、減少和治理水污染、推動污(廢)水資源化利用、減少輸配水損失、增強節水意識等。

b.節水貸政策體系不健全。節水是一項復雜的系統性工程,需要各部門分工協作、相互配合、形成合力。目前節水貸僅是水利部門、金融機構等聯合發布了工作性文件,各地標準不同、要求不同,缺乏總體指導性文件和整體政策體系設計。

c.節水貸傳導機制不完善。目前節水貸尚不屬于央行貨幣政策工具,商業銀行無法得到低成本資金支持,也無法享受類似碳減排領域先貸后借的直達機制。本質上,在商業銀行資金成本沒有明顯降低的情況下,節水貸的低利率實際上是商業銀行的主動讓利行為。在利差不斷收窄、信用風險上升但未收到足夠補償的情況下,商業銀行利潤空間受到擠壓,貸款利率進一步下降的空間有限,導致政策效果減弱,無法形成傳導機制和長效模式,真正讓“金融活水” 流向節水領域。

2.2 應用領域不足

a.節水貸產品相對單一、支持領域不足。以最早參與節水貸的興業銀行為例,其業務集中在傳統市政供水、污水處理等方面,如福建恒源供水股份三明市第二供水工程項目、福州洋里污水處理廠四期工程污水資源化項目等。針對新興節水服務企業、節水轉型企業、節水智慧化項目、節水項目后期運營等領域支持不足,也缺乏像低碳信用卡、綠色按揭貸款和綠色消費貸款等針對個人的節水信貸產品。

b.節水貸在新興節水領域的政策需完善。合同節水是近年發展起來的一種市場化節水模式,節水服務企業為用水單位提供節水服務,用水單位購買實際節水效果并支付費用,其特點決定了接受節水服務的用水單位多為用水效率較低、節水底子較差、需要進行節水改造的單位,而提供節水服務的企業多為專業化小微企業。由于目前節水貸主要支持大型國企和用水效率較高的企業,而這兩類企業參與合同節水很難獲得支持。此外,在抵押物上節水貸支持取水權、收益權和企業信用抵(質)押,這就限制了如公共供水管網內用水單位(無取水權)和開展效果保證型合同節水管理模式的節水服務企業(前期不產生收益)獲得節水貸支持。

2.3 政策力度不強

a.節水貸參與銀行的層次和數量不夠。大型國有銀行是我國綠色金融主力軍,2021年,包括工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、郵政儲蓄銀行在內的六大國有銀行綠色信貸余額合計高達8.68萬億元,包括節能貸[10-11]、碳金融[12-13]等眾多綠色金融工具。而參與節水貸的銀行除興業銀行、江蘇銀行、南京銀行等幾家股份制商業銀行外,其余多為城市商業銀行或農村商業銀行,呈現參與銀行數量較少、規模較小、層次不夠的特點。

b.節水貸優惠力度不足。對比節水貸、節能貸、風電/光伏貸、碳金融等綠色金融工具,可以發現節水貸在貸款的額度、期限、利率上支持力度不足,尤其是融資利率明顯高于其他三類綠色金融工具(表1)。

表1 綠色金融工具對比

2.4 缺乏有效的激勵約束機制

a.節水貸的激勵和約束機制不足。在激勵機制方面,節水項目普遍具有很強的公益性和正外部性,貸款周期較長,收益率明顯低于其他行業,并且具有一定的投資風險,因此節水貸離不開外部激勵政策支持。碳減排同屬公益性項目,2021年,中國人民銀行出臺《關于設立碳減排支持工具有關事宜的通知》(銀發〔2021〕278號),提出對碳減排項目提供利率為1.75%的再貸款融資。碳減排再貸款政策出臺后,金融機構針對碳減排市場的資金投放量較之前相比增加了10倍。反觀節水貸沒有中國人民銀行貼息、擔保、再貸款等低成本資金的支持,僅靠商業銀行提供節水優惠貸款的力度有限。在約束方面,節水貸約束機制也尚未建立。2021年中國人民銀行發布的《銀行業金融機構綠色金融評價方案》(銀發〔2021〕142號),將綠色金融業績評價結果納入宏觀審慎評估體系(MPA)[14-16],考核結果直接影響各金融機構法定存款準備金率,對金融機構開展綠色金融業務有較強的正面驅動效應。但就目前來看,有關節水貸對銀行MPA考核的驅動因素占比較低,對銀行的考核壓力不大。

b.缺乏節水貸資金監管和考核評估機制。節水貸尚處于起步階段,沒有形成節水貸資金流向和用途監管、績效考核等機制,尚未開展節水貸項目實施效果評估、建立節水貸事前事中事后全流程的監管等機制。

3 構建節水綠色金融體系,完善節水貸運行機制

節水本質是經濟問題,節水原動力在市場。節水貸通過市場手段調動社會力量,有效促進了節水產業的發展,各地在實踐中取得了一定成效,但缺乏制度設計、統籌考慮,難以形成政策合力。因此有必要按照國家綠色金融體系的要求,頂層構建節水綠色金融體系,完善節水貸工具運行機制。

3.1 構建節水綠色金融政策體系

節水是一項多維、立體、系統性工程,涉及各地區、各部門及金融機構和用水單位等各個主體。構建和完善節水綠色金融政策體系,應以《關于構建綠色金融體系的指導意見》(銀發〔2016〕228號)為指導,借鑒碳減排政策框架,構建目標明確、分工合理、保障有力、銜接有序的節水綠色金融1+N+X政策體系,其中:1指頂層設計,即在國家層面發布的《關于構建節水綠色金融體系的指導意見》;N指分地區分領域的實施方案,包括31個省級行政區的節水綠色金融實施方案,以及6+6個重點領域的節水綠色金融行動方案(6+6指《國家節水行動方案》中提出的火力發電、鋼鐵、紡織、造紙、石化和化工、食品和發酵等六大高耗水工業領域和、洗浴、洗車、高爾夫球場、人工滑雪場、洗滌、賓館等六大高耗水服務業領域);X指節水綠色金融支持保障政策,包括財稅、金融、價格、統計等方面的專項配套政策或方案。通過綠色金融政策導向,逐步形成以節水信貸、節水債券、節水基金、節水保險為核心的四大節水金融板塊,以支持全社會實現綠色轉型。

3.2 完善節水貸運行機制框架

具體針對節水貸工具,將節水貸融入國家綠色金融體系,按照市場主導、政府引導的原則,從國家、地方、銀行層面完善節水貸運行機制框架(圖1),以節水貸促進全社會加快節水產品研發、節水技術改造和節水服務升級。具體包括:在國家層面研究制定節水貸政策制度,加強政策指導和監督;在地方層面搭建節水貸平臺,促進市場供需對接;在銀行層面完善節水貸產品和服務,加大信貸投放。

圖1 節水貸運行機制框架

3.3 推動節水貸實施具體路徑

按照圖1,具體到操作層面,提出10條實施路徑。

3.3.1國家層面

a.出臺國家層面節水貸指導意見。根據2022年6月13日中國人民銀行、水利部關于金融支持水利基礎設施建設推進工作電視電話會議精神,用好政策性、開發性金融新增的8000億元信貸額度,從國家層面出臺節水貸指導意見,頂層推動節水貸工作實施。

b.簽訂節水貸戰略合作協議。水利部門聯合節水優惠力度大、節水服務意愿強的大型國有銀行、股份制商業銀行、地方性城市商業銀行或農村商業銀行等金融機構,分層次分批次簽訂節水貸戰略合作協議,通過國家新聞媒體宣傳發布節水貸(節水+金融)戰略合作簽約情況。

c.完善節水貸外部激勵和約束機制。①爭取給予節水企業更多包括增進信用、貼息、再貸款等政策支持;②爭取中國人民銀行對節水貸給予類似碳減排、專精特新、普惠養老同等低成本資金支持和先借后貸直達機制,引導商業銀行加大節水貸信貸投放力度;③進一步提高節水貸在銀行宏觀審慎評估(MPA)考核中的地位;④建立水資源剛性約束機制,加大對于浪費水、低效用水和超標排放的處罰力度,多措并舉提高全社會參與節水貸的內生動力。

d.加強節水貸指導評估和金融創新。對各地開展節水貸業務培訓和技術指導,建立健全相關分析預警機制,強化對節水貸資金效果評估。組織科研機構對節水貸市場規模、標準體系、項目識別、績效管理等重點問題開展專題研究,持續支撐節水貸金融創新。

3.3.2地方層面

a.出臺地方節水貸支持政策,如針對缺水地區能源化工基地存在的節水轉型需求,節水貸應重點瞄準工業節水改造、污水循環利用方向,加大對專業化節水服務企業運用合同節水管理模式進行節水改造的支持;豐水地區存在大量的節水減污需求,應加大節水貸對水環境治理等的支持力度。

b.建設節水貸相關數據庫,包括節水產品庫、節水項目庫、節水企業庫和金融機構名錄(三庫一名錄),建立節水貸項目管理臺賬,定期跟蹤節水貸項目實施進展。

c.搭建節水貸供需對接平臺,搜集節水市場需求,聯合金融機構開展節水貸項目推廣,引導節水企業與金融機構持續開展項目推介和供需對接。

3.3.3銀行層面

a.擴大節水信貸普惠面。提高節水貸授信額度,加大節水貸在綠色金融中的比重,加快節水貸投放,為符合條件的節水貸項目企業提供一攬子金融服務。開發節水貸系統接口和政府、銀行、企業三方管理系統以及業務平臺建設,增強節水貸使用的便利度。

b.創新節水信貸產品。探索節水貸產品和服務創新,豐富節水貸產品服務體系,撬動更多社會資本投入節水領域,擴大節水貸擔保品范圍,降低實際利率。

c.加強節水信貸金融監管。明確節水貸監管標準和規則,建立節水貸信息披露機制,防止借節水貸名義盲目舉債擴張,加強貸后資金監管,確保節水貸專款專用,防止出現一水多貸、低額高貸等情況。

4 結 語

本文在分析各地開展節水貸實踐探索的基礎上,總結了節水貸作為綠色金融產品的概念、支持方式、應用領域、操作流程等特征,討論了節水貸實踐中存在的頂層設計不夠、應用領域不足、政策力度不強、缺乏有效激勵約束機制等問題。根據國家綠色金融體系建設要求,從頂層入手,構建1+N+X節水綠色金融政策體系,在國家、地方、銀行層面完善節水貸的運行機制和實施路徑。建議深入節水綠色金融政策體系和節水貸金融工具的理論研究,借鑒節能、環保等領域的相關做法,建立健全節水綠色金融相關標準規范,對節水貸落地項目的實施效果進行持續的跟蹤評估,開展節水貸政策效應量化實證分析,不斷優化節水貸金融工具,持續推動節水綠色金融發展。