城投公司財務管理中存在的問題及其優化策略探討

曾愛榮

（福建漳州城投集團有限公司，福建 漳州 363005）

過去，城投公司的主要職能是通過外部融資來支持當地基礎設施建設和經濟的發展，其主要業務是履行土地整理開發等職能，實現土地資源的開發至出售的大循環，在推動地方經濟發展過程中發揮著非常重要的作用。近幾年，隨著全球經濟增速放緩以及國內房地產行業蕭條等外部環境的影響，城投公司面臨著轉型和升級的壓力，如何完善傳統的融資職能，實現多樣化發展，已經成為當前城投公司需要認真思考的問題。因此，城投公司需要加強財務管理，通過強有力的財務管控手段，有效聯動其他工作的開展，發揮整體協同效應，為城投公司的快速轉型奠定基礎。

一、城投公司加強財務管理的重要性

相較于其他性質的企業而言，城投公司財務管理工作具有一定的特殊性，傳統的城投公司主要業務都是圍繞融資工作開展的，其財務管理的核心就是如何加強資金管理、降低資金成本、提升資金管理效率。但是，近幾年，城投公司財務管理的重心逐漸由資金管理為核心轉變到全面預算管理、資產管理、投資管理等一系列相關工作，所以，城投公司必須認識到財務管理重要性，通過強有力的財務管理措施實現財務精細化管理，其財務管理重要性主要表現在以下幾個方面：一是城投公司通過加強財務管理，能實現資源優化配置。當前，很多城投公司資源并未得到充分的利用，也未得到有效的整合，通過財務管理統籌考慮各項工作，可以實現資源的合理配置，避免資源浪費和閑置。二是高效的財務管理可以提升資金管理效益，以較低的成本實現外部融資，優化資金結構，尤其在政策把控方面，城投公司需要高度關注金融政策，借助政府優勢來實現低成本融資。三是通過加強財務管理，可以構建一個完善的內控管理體系，以財務管理為核心推動其他工作的開展，如實現預算管理一體化，構建預算考核管理體系；引入全面預算管理工具來實現全過程監督管理。

二、城投公司財務管理存在的問題

城投公司財務管理工作是一項系統化、專業化的工作，需要管理層高度重視，構建一個良好的運行環境；需要公司結合自身的管理實際，針對財務管理工作中的問題進行全面分析，為后續財管理工作開展精準制定管理策略，提升財務管理水平。具體來說，城投公司財務管理過程中存在的問題主要表現在以下幾方面。

（一）城投公司獨立性較差，盈利水平不高

長期以來，城投公司獨立性較差，主要表現為城投公司成立之初就是地方政府下屬的融資平臺公司，其主要的職能就是通過外部融資來支持地方政府在當地的經濟建設。在行政機構職能上，長期存在政企不分、人員混用等問題，在發展過程中會出現當地政府很多對外支出要求城投公司進行支付，為有效支持當地經濟發展，城投公司只能從外部不斷融資，在后續需要償還本息時又會借新還舊來確保資金需求，因此，陷入一個惡性循環，債務規模越來越大。在過去發展過程中，城投公司逐漸形成很多政府隱性債務，存在一定的系統性金融風險，該項問題在部分地方政府已逐漸凸顯。同時，城投公司長期的單一業務導致其盈利水平不高，部分公司主要依靠土地收入和政府的補助收入實現年度利潤，在近幾年土地出售市場不景氣背景下，城投公司的利潤很難按既定目標完成，高額往來款需計提大量壞賬、政府補貼收入和土地收入大幅下降、對外投資和擔保風險增大導致出現損失，各方面影響因素都給城投公司盈利水平帶來了很大的阻礙。

（二）財務管理制度不健全，執行力不強

在財務管理制度方面，城投公司未能重視制度建設工作，未構建一個完善的管理體系，很多制度流程缺失，導致財務管理風險增加，如城投公司融資工作開展非常頻繁，但城投公司資金管理制度不完善，經常出現外部融資缺乏計劃性和指導性，在某段時間集中從外部融資，但資金又會閑置在賬戶上，資金成本非常高，所以資金管理制度不完善、不健全，導致資金管理工作效率非常不高。同時，部分城投公司雖然在財務制度方面比較完善，也重視相關制度建設工作，但在制度執行方面卻很難以落實；往往僅在前端重視制度編制，但在中端和后端卻缺乏有效的跟蹤監督管理，導致很多制度的執行力度并不強，例如，很多城投公司制定了資金收支計劃，但資金收支計劃的執行力度并不強，往往僅在年初編制了相關資金收支計劃，資金收支計劃的預算數據是否準確，執行過程中是否有專業的團隊和人員進行監管，后期是否能對資金的管理情況進行分析等問題都沒有得到有效解決，給成投公司的財務管理帶來了很大的風險。

（三）缺乏風險管理部門，監督管理機制不完善

風險防控是每項工作開展的重要前提，當前，很多城投公司在工作開展過程中雖識別到潛在的風險，但在具體工作開展過程中，對風險難以有效把控，由于城投公司的特殊性，與一般的市場化經營公司相比存在較大的差異，尤其在以政府為主導的一些投資項目，例如，城投公司在基礎設施建設、招商引資企業支持政策支持上，風險防控能力都明顯較弱。因為城投公司必須積極響應當地政府的政策要求，在明知某項業務風險防范機制存在欠缺時仍需開展相關工作。再如，城投公司為支持地方政府招商引資的需求，會對入住地方的企業提供擔保或資金支持，但相應的擔保和資金管理制度并不完善，給后續投資管理帶來了較大風險。因為招商引資進來的企業在后期如果經營不善，需要城投公司承擔連帶責任，需要支付高額連帶資金支出，這會增加城投公司的負擔。部分城投公司雖建立相關風險防控部門，但監督管理機制不健全，難以做到業務前端進行控或在業務中端進行全過程控制，風控部門更多的是進行事后管理，導致城投公司面臨大量的訴訟和追償事項。

（四）全面預算管理未有效落實，資金計劃剛性不足

從當前城投公司的預算管理執行情況來看，大部分的城投公司已經建立起預算管理體系，并根據預算管理體系指導資金工作的開展，但在預算管理工作上還遠未達到全面預算管理的階段，只是由財務部門每年度在年初簡單的編制資金預算，要求各部門和下屬子公司上報資金收支計劃，包括資金上報、審核、下發、執行、考核等環節。在資金預算管理過程中，資金預算管理并未有效落實，存在預算數據上報是否準確、預算是否實現過程監管、預算后期是否進行有效分析等問題。同時，很多城投公司資金計劃剛性不足，執行力難以落實，在預算編制后難以根據預算目標細分到每一個職能部門，壓實預算管理責任，資金計劃缺乏剛性，難以將預算與實際計劃進行有效的聯動，通過預算工具指導資金計劃開展，往往存在重預算編制、輕資金管理的工作局面。所以，后期導致城投公司的資金缺乏計劃性，資金成本較高，資金使用效率較低等問題。

三、新時期城投公司財務管理問題的優化策略

（一）明確城投公司定位，提高盈利水平

為更好地實現轉型和升級，城投公司需要與政府的職能進行明確區分，政府應對城投公司有一個明確的定位，確保城投公司建立完善的組織管理結構，真正做到獨立核算、自負盈虧，并且嚴格按照相關政策要求，避免城投公司為政府承擔債務而產生隱性債務等問題。在職能職責方面，應進行明確的分工，避免成為政府融資渠道或融資職能機構。同時，城投公司自身需要制定未來發展戰略規劃，明晰未來公司的整體發展方向和業務拓展范圍，提高自身盈利水平，改變過去依靠政府土地收入或補貼收入形成利潤的局面，利用自身優勢開展工作，增加經營性收入。例如，對現有的資產進行合理的配置，提高資產的收益，包括對閑置的資產快速去化或出租，避免資產浪費；對出租的資產按市場公允價格執行，避免像過去按支付確定的低價格出租，導致經營性收入較低；通過REITs（不動產投資信托基金）模式實現資產的規范化，提高盈利水平。

（二）健全財務管理制度，提升執行力

城投公司財務管理工作涉及很多方面，包括資金管理、投資管理、資產管理、財務核算管理、日常報銷支出等工作。城投公司需要全面分析現有財務管理工作，明確管理流程，細化管理職責，實現流程再造和優化升級，建立完善的制度管理體系。在制度建設過程中，必須進行全面分析，確保制度可執行性和對后續工作指導性，如投資管理制度的建立必須結合城投公司的特殊性，對所有涉及投資的事項進行分類管理，細化投資類別，在公司層面成立投資決策委員會，針對公司自身投資事項建立完善的投資決策流程；針對上級政府要求的投資事項需認真調研和分析，反復論證，與政府部門充分溝通和交流，減少后期投資管理風險。同時，制度制定后需要全面落實執行管理，避免制度流于形式，對工作缺乏指導意義，例如，可以通過對制度制定培訓計劃，定期檢查制度落實情況，對制度落實過程中的問題進行追責，確保制度的落實和執行。

（三）完善風險內控部門，發揮監督作用

城投公司在工作開展過程中會存在很多潛在風險，部分風險發生后會對公司經營管理產生重大影響，所以，城投公司必須構建完善的風險管理機制，以有效降低風險。具體來說，城投公司可以設立獨立的風險內控部門，強化財務管理，在風險內控部門建設過程中，需要充分發揮風控部門的監督管理作用：一是在組織架構層面上需要獨立設置風險內控部門，避免風險內控部門和其他部門職責權限不分，難以發揮監督作用，確保風控部門在后續工作開展中能獨立開展監督管理職能。二是在風險內控部門人員設置上必須選擇具有專業性強、能獨立開展工作的相關人員，這樣才能有效發現管理工作中風險，并明確風險職能人員職責和范圍，提高責任感。三是要加大對風險內控部門人員的培訓，公司其他部門人員需要全力配合風險內控部門人員的工作，確保風險內控部門職能的有效發揮。

（四）落實全面預算管理，強化資金管控

全面預算管理是有效的管理會計工具之一，通過構建全面預算管理體系能實現資金高效管理，所以，城投公司必須依托于全面預算管理來指導資金管理工作的開展。具體來說，城投公司在全面預算管理工作開展前，需要制定完善的戰略規劃，結合自身的發展情況制定定清晰、可執行戰略規劃，在戰略規劃制定后需要分解到各個管理目標，全面預算以年度工作計劃目標為依據來開展，細化預算管理目標，明確各職能部門的管理職責，以指導資金管理工作的開展。全面預算管理需做好以下幾個方面：一是在前期調研和分析階段，做好全面預算編制，明確全年的資金需求，用以指導全年資金工作的開展。二是在執行監督環節，必須做好全面預算的過程管理，全面分析每項資金業務的合理性和風險性，將監督管理融入日常管理工作中。三是在后續分析考核環節，需要將全面預算執行情況進行全方位展示，推動全面預算管體系的完善。

四、結語

綜上所述，城投公司對地方經濟發展具有非常重要的作用，但其面臨的財務管理問題應引起城投公司管理層的高度重視，并通過優化財務管理體系和管理制度，構建科學、合理的財務管理模式，創新性地開展財務管理工作，從而推動城投公司加快轉型和升級步伐。