新時代教育公平的新內涵、新重點與新策略

伊文婷

(福建幼兒師范高等?？茖W校 馬克思主義學院,福建 福州 350007)

2023年5月29日,習近平在中共中央政治局第五次集體學習時強調:“把促進教育公平融入到深化教育領域綜合改革的各方面各環節,縮小教育的城鄉、區域、校際、群體差距,努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育,更好滿足群眾對‘上好學’的需要”。[1]教育公平是人類社會的共同追求,是社會公平的基礎,也是衡量一個國家文明水平的重要標志。進入新時代,我國社會主要矛盾發生轉換,“有質量的教育公平”成為新時代教育公平的新內涵。這一時期,我們的教育公平應重點關注結果公平、差異性公平以及區域、城鄉與校際間公平。為促進有質量的教育公平,我們應系統思考、因果研究、綜合施策,解決教育公平政策的碎片化、針對性和單一性問題。

一、以人民為中心把握新時代教育公平新內涵

教育公平對社會發展和人的發展起著重要作用。提升教育公平水平可以促進經濟增長,提高個人收入,縮小收入差距,暢通向上流動的通道,助力實現共同富裕。不同的社會發展階段,社會發展的要求、未來目標以及面對的現實問題不同,賦予教育公平的內涵和作用也就不同。

(一)新時代教育公平的新內涵

黨的十八大以來,我國教育實現了從量的增長到質的提升,基本滿足了人民群眾“有學上”的需求。隨著社會的發展和社會矛盾的轉化,人民群眾對更好的教育,即“上好學”等多樣化的教育需求日益增長。更好的教育是更加公平與更高質量教育的統一,它是人民美好生活的首要內容,是穩定的工作、滿意的收入、可靠的社會保障等的前提和基礎。

公平是有質量的公平,質量是充分體現公平的質量,教育公平與教育質量是有機統一的整體。在人民群眾對更好的教育需求日益增長,更加注重教育質量的新時代,教育公平就是“有質量的教育公平”,這是新時代教育公平的新內涵。首先,有質量的教育公平強調教育結果的質量。教育作為促進人的全面發展的根本手段,其目的就是充分發展人的能力和潛能。實施有質量的教育公平能極大地促進人的全面發展和個性發展,使人們最終過上美好生活。其次,有質量的教育公平強調教育過程的質量。提高學習者在受教育過程中的獲得感和幸福感,是有質量的教育公平追求教育過程質量的體現。在教育過程中,通過實施面向全體學生的素質教育,為學習者提供高質量和個性化的課程,采取以人為本、因材施教、學用相長、知行合一的教育教學方式,給予學習者更多的情感關愛,讓學習者感受教育過程的美好。

(二)新時代教育公平的新作用

新時代新征程,我國經濟社會建設仍面臨不少困難和問題?！俺青l區域發展和收入分配差距仍然較大,群眾在就業、教育、醫療、托幼、養老、住房等方面面臨不少難題”。[2]要在不斷解決這些人民群眾強烈反映的重點、難點問題的過程中,逐步實現建設社會主義現代化強國發展目標,就需要教育公平在促進社會穩定和經濟發展中更好地發揮作用。

1.更加公平的教育可以更好地促進社會穩定

首先,更加公平的教育可以實現人民群眾“入好園”“上好學”的需要,解決人民群眾對高質量教育的供需矛盾,緩解因擇校熱等行為帶來的社會壓力和矛盾;其次,更加公平的教育可以使大多數人,尤其是困難群體通過教育提升知識和技能,極大地改善人力質量,提高人力資本投資回報,提高經濟收入,躋身中等收入階層,實現社會流動,避免階層固化,促進社會穩定。再次,更加公平的教育可以提升個體的內在精神素養和健康水平,增強社會凝聚力,促進社會穩定。

2.教育公平對經濟增長具有顯著的積極作用

越來越公平的教育使越來越多的人接受越來越好的教育,掌握越來越高的知識和技能,“極大地改善人力質量”。通過人力質量的改善,提高生產能力,更有效地促進國民經濟水平的提高。據一項針對50個國家的研究估計,人均受教育程度每提高1年就可能促進國內生產總值增長0.37%。其次,通過教育公平,推動經濟長期可持續發展。來自65個低收入和中等收入國家以及轉型國家的數據表明,在高中階段解決性別不平等問題可能會使國內生產總值每年增長920億美元。[3]隨著教育資源向弱勢群體傾斜,教育公平狀況逐步改善,經濟長期可持續發展也必將隨著弱勢階層社會滿意度和勞動積極性的提高而得以推動實現。

二、以人民為中心關注新時代教育公平新重點

教育公平是一個系統的整體,其構成是多樣的。我們可以從不同的維度對教育公平進行不同的分類。教育公平從時間維度上分為起點公平、過程公平和結果公平,從資源分配維度上分為平等性、補償性和差異性公平。此外,區域、城鄉與校際間公平則是教育公平在空間維度上的體現。進入新時代,新發展階段引起的社會變遷要求我們結合以人民為中心發展教育的時代要求,針對教育公平發展的短板確定新重點,關注結果公平、差異性公平以及區域、城鄉與校際公平。

(一)關注結果公平

教育公平是對教育資源分配合理與否的價值判斷,其本質是合理性。它與教育平等對教育資源數量上的均等分配狀態的客觀描述不同。眾所周知,通常情況下,資源分配的合理性(教育公平)與資源分配的均等性(教育平等)大體一致,但也存在不一致性。例如:針對困難群體或貧困地區,要實現教育公平,就必須在教育資源配置上給予傾斜,但這卻意味著教育不平等。為調動弱勢群體的積極性和主動性,我們往往會更強調個人發展中的自致因素,也就是起點平等和過程平等。在這里,起點公平與過程公平基本等同于起點平等和過程平等。但是,由于學生的自身素質與努力程度千差萬別,教育起點平等與過程平等有時候并不一定就意味著學生能力與素質發展(即:教育結果)的平等。因此,在公共政策層面追求教育結果平等是幾乎不可能的,人們更多的只能追求“讓所有學生在發展水平上都達到基本標準”的教育結果公平。在起點、過程與結果公平中,我們要特別關注結果公平。

教育結果公平的“基本標準”既包括保證勞動者在勞動力市場和社會生活等方面“最低限度”的機會均等,也包括“提高基準,縮小差距”的高標準。事實證明,倘若我們可以通過教育消除學生發展與其社會背景的“相關性”,提高學生發展水平均值,減少“方差”,就能實現教育結果公平的高標準。從這個意義上來說,高質量的教育是實現教育結果公平的必由之路。在全球化、智能化化和知識經濟時代,只有讓所有學生在發展水平上“提高基準,縮小差距”,實現高質量的教育結果公平,才能使所有勞動者適應社會發展的需要,實現美好生活的期盼。另外,教育結果公平會倒逼起點與過程公平。當然,要實現高質量的教育結果公平,教育的起點與過程首先要公平。

(二)關注差異性公平

平等性、補償性和差異性是教育資源分配必須遵循的三大原則。從這個意義上,教育公平可以分為平等性、補償性與差異性公平。所謂教育的平等性公平是指:“教育權利和機會的平等”。[4]給予那些社會經濟地位處境不利的受教育者更多的教育資源補償,使其擁有真實意義上的教育權利和機會的平等,則是教育補償性公平的應有之意。此外,教育的差異性公平是指,將受教育者根據自身條件分為不同類別(如:普通兒童、殘疾兒童、英才兒童等),據此進行有差別的教育資源分配,從而實現教育公平目的的一種手段。按教育補償性與差異性公平配置教育資源,表面上看是不平等的,但結果卻是公平的。

在我國,教育資源分配更多地注重平等性與補償性公平。我們通過發展普惠性學前教育,化解“入園難”“入園貴”難題;通過政府購買服務和財政補貼等方式,擴大公共教育資源覆蓋面,確保弱勢群體接受均等的公共教育服務;通過一體化辦學、集團化辦學、新優質學校等辦學模式改革,助推義務教育均衡發展;通過建立“獎、助、勤、貸、免”學生資助政策體系,不讓一個學生因家庭經濟困難而失學;通過“兩為主”(即:以流入地政府管理為主,以全日制公立學校接收為主)政策,保障進城務工人員子女教育等。所有這些都是我們推進教育平等性與補償性公平所取得的成就。

因群體或個體存在差異,產生教育需求的差異。為滿足差異性教育需求,提供精準的差異性教育服務,就必須對教育資源進行有差別的分配,最終體現教育公平。我國注重對殘疾兒童的特殊教育,教育資源對殘疾兒童傾斜,很好地體現了教育公平的差異性原則。但是,同樣屬于差異性群體的英才兒童的教育需求卻沒有引起教育界乃至國家的高度重視。我國是聯合國《殘疾人權利公約》的最早發起國和首批締約國之一。為保障殘疾兒童少年平等受教育機會,我們將殘疾兒童的特殊教育納入國民教育體系,與普通兒童一樣同步實施義務教育,使特殊教育覆蓋到95%以上的殘疾兒童。同時,為滿足特殊兒童的多樣化教育需求,教育部等七部門從2014年開始,6年時間內,連續實施兩期的特殊教育提升計劃,投入數十億支持特殊教育。但是,英才兒童與殘疾兒童一樣,有著與普通兒童不同的特殊教育需求,同樣需要給予差異性教育。這種針對英才兒童的差異性進行的教育,我們叫英才教育。英才教育符合因材施教原則,具有科學性和可行性。進入新時代,隨著創新型人才需求的與日俱增,發展英才教育對國家發展具有非常重要的戰略意義,其必要性明顯增強。

總之,差異性公平要求我們給予不同類型兒童精準的教育服務,通過采取分類施教的方法,將因材施教進行到底,更加關注教育過程和學生的心理感受,這是教育公平的最高階段。我們必須在做好平等性與補償性公平基礎上,重點關注差異性公平。

(三)關注區域、城鄉與校際間公平

進入21世紀以來,我國教育事業發展迅速,但是區域、城鄉和校際之間教育發展不平衡現象依舊沒有太大的改變。首先,由于區域社會經濟發展不平衡,發達地區與貧困地區教育資源與教育發展水平存在一定差距,區域之間仍存在教育不公平現象。其次,城鄉二元管理體制造成城市和鄉村發展存在較大差距,城鄉教育發展差距明顯,農村教育發展水平嚴重滯后。最后,為集中力量快速發展教育,以適應經濟發展的需要,將學校分為重點學校和非重點學校,并給予重點學校各種政策和資源的傾斜,造成學校之間教育資源配置不均衡,校際差距越來越大。

我們應持續關注區域、城鄉和校際間的教育公平,重點從以下三個方面進行統籌。

首先,通過制定區域發展戰略,重點加快西部地區“兩基”攻堅步伐,落實教育支持西部大開發各項政策和教育扶貧計劃,促進中部崛起。

其次,結束雙軌制,逐步推行城鄉一體化建設。通過實施鄉村教師支持計劃、農村義務教育薄弱學校改造計劃等舉措,提高農村教育質量。通過實施鄉村振興戰略,協調城鎮化進程所帶來的城鄉教育差距,切實保障進城務工人員子女的受教育權,關注留守兒童的發展。

最后,不斷擴大義務教育均衡的區域范圍,全面推進義務教育均衡發展。在教育經費安排、基建立項、設備添置、編制調整等方面優先考慮薄弱學校。通過實施一體化、集團化、新優質學校等辦學模式改革,縮小校際差距。

三、以人民為中心實施新時代教育公平新策略

政府作為教育公平的主要承擔者、主導推動者和最終保障者,在促進和實施教育公平中負有首要責任。進入新時代,公平正義成為黨和政府的治國理念,教育公平也由具體政策上升為國家基本教育政策。國家運用多種力量和資源,強制性實施與推進教育公平。但是,目前我國教育公平政策的系統性、針對性和綜合性不強。為促進新時代教育公平,發展以人民為中心的教育,就必須系統思考、因果研究、綜合施策。

(一)系統思考教育公平,解決政策碎片化問題

教育公平問題涉及的教育領域和利益主體錯綜復雜,如果僅從單一領域和單一主體進行思考,就難以形成全局性、戰略性的宏觀認識。政策的制定與實踐推進也就難免存在碎片化現象。為解決我國教育公平政策存在的這些問題,應從整體視角對各級各類教育公平問題進行系統思考。

經過長期努力,我國已經形成了涵蓋各級各類教育的較為完整的國家教育體系。它包括普通教育(基礎教育、高中階段教育和高等教育)、特殊教育、職業教育(中等職業教育和高等職業教育)和繼續教育。目前,對所有這些類型和層次教育的公平政策主要存在以下三個問題:一是不同類型和層次的教育公平政策彼此孤立。目前,我國不同類型和層次的教育公平政策分別由不同的教育主管部門制定并實施,相互之間沒有聯通。二是不同類型和層次的教育公平政策比例失衡。目前我國義務教育和高等教育的本科階段是教育公平政策的重點,而繼續教育目前尚未出臺任何涉及教育公平的政策。三是缺乏有效規范和限制校外培訓機構影響公立教育體系教育公平的政策。

為解決教育公平政策中存在的問題,我們要從以下三個方面對教育公平政策的頂層設計進行系統思考和綜合研判。

第一,打通各級各類教育,使教育公平政策在各級各類教育中上下貫通、左右聯通。為增強教育體系的公平性,應重點做好普職融通,尤其是要做好中等職業教育與高等職業教育、普通高等教育的銜接。

第二,解決教育公平政策在不同類別和層次教育上存在的不均衡問題。在教育功能政策上,實現全面發展、面向就業與學歷提升之間的均衡;在教育評價和學力證明政策上,實現職業資格證書與學歷(文憑)之間的均衡。同時,我們應通過發展面向人人的職業教育,擴大人民受教育的機會,提高勞動者就業能力和就業質量。通過繼續教育和終身教育,開展學歷補償教育和非學歷培訓項目,為群眾提供最后的教育公平機會。

第三,規范校外培訓機構行為,降低其對公立教育體系教育公平的不利影響。嚴禁校外培訓機構超綱超標準的培訓行為。引導鼓勵校外培訓機構幫助中低收入家庭和農村家庭的孩子。提升公立教育體系的教育質量。

(二)因果研究教育公平,解決政策針對性問題

因果關系是客觀事物之間引起與被引起的關系。它表明任何客觀事物的產生都是有其原因,同時也一定會帶來一定的后果。找到變量間的因果關系能極大地增強解決問題的針對性。教育公平的因果關系包括影響教育公平的因素(前因)和教育公平對個人、社會產生的結果(結果)兩個部分。

要找到影響教育公平的因素,就必須弄明白“是什么因素導致教育機會與教育結果差異?”以及“哪些因素導致的差異是不公平的?”這兩個因果關系。眾所周知,影響教育機會與教育結果差異的因素有天賦性因素、制度性因素與自致性因素。其中,天賦性因素是指個體無法改變,以身俱來的因素,如:性別、出生地、民族、家庭地位等;制度性因素是指基于一定社會制度而形成的社會體制的存在,如:戶籍制度、重點學校制度等;自致性因素是指本人可控制或改變的因素,如:個人的能力、努力程度等。在這三種影響因素中,對教育機會與教育結果影響最顯著的當屬天賦性因素。因為,眾所周知,出生農村、貧困家庭、貧困地區以及少數民族地區的兒童獲得的良好教育的機會更少,教育結果也更差。即便同樣出生于城市,家庭資本不同,教育機會與教育結果也存在顯著差異。制度性因素的作用就是通過對弱勢群體的補償性政策,降低天賦性因素導致的教育差異,強化自致性因素的作用。我們應對天賦性因素進行深入細致的差別化研究,精準解決教育不公平問題,增強教育公平政策的針對性。

教育公平對個體或社會產生的結果可以分為內部結果(學生的教育獲得)和外部結果(未來的社會地位)。由于教育公平的有效性最終體現在外部結果(學生未來的社會地位)上。因此,我們要弄明白“什么樣的學生素質最能影響學生未來社會地位的獲得?”這一因果關系。眾所周知,最能影響學生社會地位獲得的素質是學生的綜合素質,也就是我們現在經常提到的核心素養,即:21世紀核心素養,而學生在教育中獲得的知識點和考試分數不是學生社會地位獲得的最終因素。明白了這一因果關系后,我們在制定教育公平政策時就不僅要考慮中考、高考這些教育結果公平,更要考慮提高教育質量,實現有質量的教育公平,以便讓學生能更好地勝任工作,過上美好生活,獲得相應社會地位。

(三)綜合施策教育公平,解決政策單一性問題

政府是推進教育公平的主要責任方。政府為解決教育實際問題所采取的具體手段和方式,我們稱之為政策工具,它包括行政性工具、經濟性工具與社會性工具。行政性工具是政府在推進教育公平過程中最常使用的政策工具,包括:行政命令、行政檢查、行政督導與評估、行政指導與能力建設等。如對縣域義務教育均衡發展進行行政督導,發現問題用行政命令的方式令其改正,效果立竿見影。要推進有質量的教育公平,政府財力有限,在一定的范圍內,可引入市場機制,也就是使用經濟性工具。它包括:“民營化”(舉辦民辦學校)、“用者付費”(非義務教育階段收取學費)、“合同外包”(政府購買義務教育學位)、“憑單制”(使用教育券)等市場化工具。在民主社會,為更好地協調和整合各方利益,發揮社會成員參與教育管理的積極性和主動性,更好地體現教育公平,社會性工具的使用成為必然。如:多元主體參與教育決策、推進校本管理、鼓勵社會組織參與教育扶貧等。

每種政策工具的使用都有其局限性和優勢,應根據解決問題的類型加以選擇。有時單一的政策工具不能解決復雜的教育公平問題,需要綜合施策。如:隨遷子女異地高考問題,不僅要通過行政性工具強行推進流入地接收隨遷子女參加高考,還要通過社會性工具化解外來人口與本地戶籍人口之間的利益沖突。再如:為推進作為終身教育起點的學前教育公平,我們可以在發揮政府主導、利用行政性工具強力推進規范辦園行為的基礎上,運用經濟性工具引導社會力量興辦更多的民辦幼兒園,解決政府財力不足的問題。同時,還能綜合運用社會性工具鼓勵眾多的利益相關主體民主參與幼兒園的管理,提高幼兒園辦園質量。

總之,新時代新征程,我們要堅持以人民為中心發展教育,就必須正視在教育發展過程中教育資源配置上的不平等現象,關注結果公平、差異性公平以及區域、城鄉與校際間公平,把促進教育公平融入到深化教育領域綜合改革的各方面各環節。通過系統思考、因果研究、綜合施策,解決新時代教育公平政策的碎片化、單一性以及針對性不強等問題,讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。