構建內蒙古多層次養老服務體系的思考與建議

霍燕

摘? 要：過去10年，內蒙古加快了養老服務體系建設的步伐，養老服務領域取得了明顯成效。但由于各種原因，內蒙古養老服務體系建設仍存在一些問題和不足。本文通過調查數據和實地調研資料具體分析內蒙古養老服務發展不平衡不充分等現實問題，提出構建多層次養老服務體系的對策建議。

關鍵詞：養老服務體系? ? ?多層次? ? ?老齡化

第七次全國人口普查數據顯示，內蒙古60歲及以上人口達475.7萬人，占比19.78%，與2010年相比上升了8.3個百分點，其中65歲及以上人口達313.9萬人，占比13.05%，表明內蒙古將由輕度老齡化社會邁向中度老齡化社會。內蒙古人口年齡結構已發生深刻變化，老年人贍養比進一步提高，而家庭養老功能進一步弱化，留守老人和空巢老人以及他們的養老難題進一步凸顯，給養老服務體系帶來巨大壓力。因此，在發展中保障與改善全社會的養老服務供給，構建與完善適合區情的多層次養老服務體系，這已經成為內蒙古經濟社會發展面臨的緊迫任務。

一、內蒙古養老服務體系的發展現狀

近年來，內蒙古將養老作為保障改善民生要事之一，先后出臺了《關于推進基本養老服務體系建設的實施方案》《關于推進養老服務高質量發展若干措施》《關于促進養老產業加快發展的若干政策措施》等系列政策文件，大力推進養老服務設施建設，全力支持社會力量進入養老事業和養老產業，盡最大努力化解廣大老年人對更加美好的老年生活需要與養老服務發展不平衡不充分之間的矛盾。截至2023年7月底，全區共建有各類養老機構692所，總床位數8.4萬多張；醫養結合型養老機構158個，總床位數3.1萬張。全區累計建成街道養老服務中心、社區養老服務站、老年人日間照料中心等服務機構（場所）1685個，整體服務覆蓋率達到97.60%，基本建成全區城市“一刻鐘”居家社區養老服務圈。鄉鎮區域養老服務中心273所，農村互助養老幸福院和村級養老服務設施3887處，加快健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡建設，以旗縣級機構為牽引、鄉鎮級中心為支撐、村級站點（幸福院）為依托、家庭為基礎的農村養老服務體系正在形成。內蒙古已實行高齡津貼普惠制，老年人意外傷害保險實現全覆蓋，每年有56.5萬老年人享受高齡津貼補貼，34.7萬老年人享受經濟困難補貼，享受失能和半失能特困老年人照料護理補貼的老年人1.3萬人，享受特殊困難老年人家庭適老化改造工程1.8萬戶，全面開展特殊困難老年人能力評估6.05萬人，并對特殊困難老年人定期提供探訪關愛服務。

二、內蒙古養老服務體系存在的主要問題

總的來看，內蒙古養老服務體系的制度框架和政策體系基本形成、服務能力逐步增強、服務水平不斷提升，廣大老年人“老有所養”問題得到了一定程度的緩解，老年人的獲得感、幸福感、安全感持續提高。但調研發現，當前內蒙古養老服務體系建設仍存在一些問題和不足。

（一）養老服務發展不平衡不充分的問題仍然存在

發展不平衡體現在養老服務城鄉、地區之間發展的差異性較大。養老服務質量滿意度方面，內蒙古社會科學院在全區開展了內蒙古基本養老服務滿意度調查，引導地方政府不斷改善養老服務質量供給水平。由于地方政府重視程度，經濟社會發展水平以及公共資源配置等影響因素的制約，內蒙古12盟市養老服務發展水平存在比較大的差距。調查結果顯示，內蒙古12盟市養老服務滿意度評價從高到低排序依次為，通遼市82.75、鄂爾多斯市82.24、呼倫貝爾市81.62、赤峰市80.53、呼和浩特市79.89、巴彥淖爾市79.17、烏蘭察布市79.01、錫林郭勒盟78.38、包頭市78.21、興安盟77.88、烏海市77.11和阿拉善盟76.33，滿意度評價最高和最低相差6.42分。發展不充分體現在養老服務內容單一、總量不足、質量不高，與老年人日益增長的多樣化養老服務需求仍有較大差距。調查結果顯示，全區養老服務質量總體滿意度為78.87分，在基本公共服務12項領域中排名最后，未達滿意水平（80-100分）。

（二）政府職能在養老服務體系中存在越位、缺位、錯位等問題，有效的制度供給不足

目前，政府在養老服務體系中的定位不清、職責不明，有效的制度供給不足。首先尚未充分發揮公辦養老機構提供基本養老服務的基礎作用，職能定位模糊。公辦養老機構是政府為失能特困老年群體提供兜底性養老服務的重要載體，但調研發現一些地方公辦養老機構并沒有把生活自理能力較差的低收入老年人和高齡老年人以及失能失智老年人納入進去。其次，支持和保障養老服務發展的優惠政策落實不到位。調研發現，已出臺的支持養老服務發展的優惠政策在一些地區往往因財政困難等種種原因難以落實，影響社會力量參與養老服務發展的積極性。再次，養老服務發展尚未形成多職能部門聯動、合力參與的格局。養老服務涉及到多個職能部門，部門之間協調溝通機制不夠順暢，支持政策的協同效應難以發揮。如，內蒙古現行養老事業主管和監管單位不明，“多頭治水”導致分工不明、職責重疊或缺位的問題，各部門之間缺乏協調配合的問題，這種管理體制的不順暢導致監管職責不清、監管標準不統一，一定程度上制約著養老事業的發展。

（三）傳統的家庭養老功能不斷弱化，居家養老服務發展不能滿足實際需求

目前，家庭的養老服務功能不斷弱化。根據第七次全國人口普查數據，內蒙古平均每個家庭戶的人口只有2.35人，比同期全國平均每個家庭戶的人口2.62人減少0.27人，比2010年減少0.47人，家庭核心化、小型化特征明顯。隨著老年人逐漸高齡化，患病率、傷殘率增加。根據第七次全國人口普查數據，內蒙古80歲及以上人口為54.72萬人，占65歲及以上人口的比重為17.43%。與2010年相比，80歲及以上人口增加30.58萬人，增長126.71%，占65歲及以上人口的比重上升了4.51個百分點。內蒙古統計局關于全區養老需求的調查顯示，60.30%的老年人患有慢性病，其中30%的老年人生活質量被慢性病嚴重影響。這些使得每個家庭所承擔的生活照料、經濟支持等養老成本明顯增加。此調查還顯示，55.30%的家庭認為目前最合理的養老方式仍然是居家養老。居家養老服務作為一種區別于傳統機構式養老服務的新模式，政府所掌握的醫院、敬老院等公共服務資源無法滿足居家養老服務的發展目標。調研發現，內蒙古居家社區養老服務還存在機構運營能力不強、服務內容相對單一、服務質量有待提升等問題，沒有形成全區內叫得響的養老服務品牌，老年人缺乏養老安全感。

（四）養老服務供給內容與需求內容存在脫節現象

養老服務作為特殊服務，不能簡單以供給引導需求。不能是社會提供什么服務，老人就被動接受什么服務。目前一個比較普遍存在的問題，是老年人有養老服務需求的恰恰沒有相應的供給，社會能夠提供的養老服務供給卻不一定有需求，供需不相匹配、相脫節。老年人養老服務需求方面的調查顯示，老年人對公共文化服務總體滿意度評價較低，其中對“文化活動形式和內容貼合需求”滿意度評價最低，這說明老年群體缺乏活動空間、活動內容的問題比較突出。在老年活動中，多數為鍛煉性活動，文化性活動少之又少，而其中的一些文化性老年活動，也因缺乏合理設計導致普及性不強、參與度不高。

（五）養老服務專業人員短缺與人才流失嚴重并存

養老機構人員力量不足，養老服務專業人才相對匱乏。截至2021年底，內蒙古各類養老機構從業人員4925人，其中專業技術人員1973人，占比40.10%，養老服務專業人員短缺。除專業人員短缺外，由于勞動時間長、勞動強度大、工資待遇低，加之工作沒有晉升空間等原因導致養老護理員穩定性差，養老服務人才流失嚴重。調查顯示，受訪者對內蒙古“養老服務人員專業化水平”的滿意度評價最低，得分為76.17，未達滿意水平（80-100分）。調研發現，部分養老服務從業人員學歷不高、年齡偏大、專業性差，不能很好地滿足老年人養老的需求。

（六）農村牧區養老服務體系建設滯后，農牧民養老服務令人堪憂

內蒙古農村牧區老齡化問題相比城鎮更為嚴峻，呈現出城鄉倒置的特征。第七次全國人口普查數據顯示，內蒙古鄉村60歲及以上人口占鄉村總人口的26.74%，鄉村人口的老齡化程度遠遠高于全區人口的老齡化（19.78%）。調查顯示，城鎮受訪者對養老服務的滿意度評價為80.66分，農村牧區受訪者對養老服務的滿意度評價為77.89分，二者相差2.77分。農村牧區養老服務發展明顯滯后于城市，養老服務機構數量不足、設施比較簡陋、管理服務水平較低、人員配備不齊、社會組織參與不夠，農牧民養老服務令人堪憂。

三、構建內蒙古多層次養老服務體系的思考與建議

（一）構建多層次精準化養老服務體系

長期以來，政府一直處于主導地位，并發揮著不可替代的作用，但絕不是大包大攬全部責任。應該充分發揮政府的主導作用，明確劃定政府職責邊界，需要社會群體廣泛參與到養老服務體系當中。建立市場、社會、社區、家庭、個人等多元主體參與的協同機制，保障各類人群的基本養老服務需求，促進多元主體的良性互動，構建多層次的養老服務體系，滿足老年人群多樣化、差異化的養老服務需求。精準化是未來養老服務體系發展的努力方向。要在精準化養老服務建設過程中，基于當地經濟和社會發展的實際情況，對養老服務現狀進行全面的調查分析，對當前和未來的養老服務發展和養老服務需求進行精準評估和預測，提高養老服務的精準性與可及性。

（二）大力發展居家養老服務，支持家庭承擔養老功能，推進居家智慧養老服務體系建設

家庭養老是許多老年群體選擇養老的最主要方式，雖然現在家庭結構已經發生了很大變化，家庭越來越難以滿足老年人日益增長的養老服務需求，但家庭仍然是我國最主要的養老單位。首先，要支持家庭承擔養老功能，必須加強家庭、家教、家風建設。要通過對有老年人的家庭實施稅收優惠和給予發放補貼等辦法來購買或鼓勵家庭成員提供養老服務。要通過購房減稅、購屋津貼等優惠政策鼓勵和支持家庭成員與老年人共同生活或就近居住。其次，要豐富居家養老服務內容，完善居家養老服務網絡。居家養老服務內容不僅包括家政服務、還要涵蓋生活照護、健康管理、護理康復、精神慰藉、教育娛樂、旅游休閑、社會參與等內容的專業化、定制化服務。建立完善居家養老服務體系，扶持、培育居家養老上門服務機構和企業，通過建立一支高素質、高質量、專業化的養老服務隊伍，以養老服務信息為智能平臺，形成家庭、社區、服務機構和企業有機結合的居家養老服務網點。最后，要整合政府、市場、社會組織與老人家庭和個人的資源，探索建立智慧居家養老服務體系，為老年人提供全方位健康生活服務。

（三）培育和壯大養老服務市場主體，形成多元化、多層次、專業化的養老服務供給局面

應調整公辦養老機構的功能和服務標準，把不能生活自理的低收入老人和高齡老人以及失能失智老年人納入進去，建立公辦養老機構入住管理制度、服務標準和運行機制。要建立多層次的養老服務格局，在布局大型公辦福利養老機構的同時，在社區周圍布局一些功能性的養老服務機構，做到分散化、小型化，實現老年人就近養老。要建立面向中低收入群體剛需的養老機構，適度建設面向中高收入家庭的養老機構，走優質高價的發展之路，滿足部分老年人的高端需求。深入推進醫養結合，鼓勵整合地方基層醫療衛生資源，按需建立醫養結合養老機構，鼓勵醫務工作者為高齡老人和失智老人提供上門診療志愿服務。

（四）加快補齊農村牧區養老服務短板，全面推進農村牧區養老服務體系建設

補齊農村牧區養老服務短板，提升農村牧區養老服務質量。健全農村牧區養老服務設施供給體系，為農村牧區老年人提供便捷可及的養老服務。將完善農村牧區養老服務設施網絡作為重要基礎性工作，通過實施“農村養老服務轉型升級工程”，積極打造以旗縣級特困人員供養服務機構為中心、以蘇木鄉鎮養老服務機構為輻射、以農村互助幸福院為支撐的縣、鄉、村三級農村養老服務網絡，推動實現農村養老轉型發展、便利可及。推進農村牧區敬老院公建民營改革，實施敬老院升級改造工程。鼓勵有條件的旗（縣、區）將敬老院改造升級為區域養老服務中心，向社會老人開放。強化農村牧區老年人社會支持體系建設，提升農村牧區為老綜合服務能力。加強對特困人員供養服務設施建設和改造力度，增強集中供養和失能照護能力。開展特殊困難家庭居家適老化改造。完善留守老年人關愛服務體系，建立定期探訪制度，及時了解空巢、獨居老年人生活情況及其家庭成員贍養責任落實情況，提供相應援助服務。加強農村牧區養老服務和管理人才隊伍建設，提高職業化、專業化水平。

（五）建立學歷教育和職業培訓并重的養老服務人才培養體系

培養養老服務人才要從源頭抓起，建立學歷教育和職業培訓并重的養老服務人才培養體系。普通高校和職業院校開設與養老服務相關的專業課程，加快培養老年醫學、康復治療、疾病護理、營養保健、心理咨詢等方面的人才，支持大學生群體選擇養老服務行業就業。對養老服務機構的主管及各類從業人員進行培訓，實行持證上崗。建立和推行養老服務行業合理的薪酬制度體系和職業技能認定制度，將職業技能等級與工資收入、服務價格掛鉤，建立健全激勵機制，提升服務人員的獲得感和公眾認同感，不斷提升養老服務行業人性化、標準化、精細化工作水平，滿足老齡化社會對養老人才的多樣化需求。

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（作者單位 ：內蒙古社會科學院公共管理研究所）

責任編輯：張莉莉