城市化地區集體經濟組織高質量發展探析
——以北京市海淀區東升鎮八家股份經濟合作社為例

◎張英洪 劉 雯

八家村地處北京市海淀區東升鎮中部，位于中關村國家自主創新示范區核心區內。該村于2004 年啟動股份制改革，于2008 年8 月正式成立八家股份經濟合作社（以下簡稱“八家股份社”），2009 年啟動整體改造土地一級開發，2015 年實行整建制農轉居，2019 年八家村村民委員會被正式撤銷，八家股份社留存并以京海公司的名義參與市場經營活動。八家股份社（京海公司）以現代服務業為主導產業，主要服務于商圈內的企事業單位和原村所在社區居民生產生活，在推動區域發展、基層治理中發揮了不可或缺的重要作用。

一、主要做法

八家股份社堅持黨組織領導，既發揮村民自治的良好作用，又結合京海公司的治理經驗，在實踐中探索建立了有效管理運營模式，實現了城市化地區農村集體經濟組織經營管理的創新探索。其治理做法如下：

一是構建了“黨—社—企”三位一體管理框架和“股東代表大會—董事會—監事會”三位一體治理結構。“黨—社—企”三位一體管理框架，是指八家股份社黨總支作為政治領導力量，體現了集體經濟組織堅持黨的領導的政治要求；八家股份社作為特別法人，代表集體成員行使集體資產經營管理權（集體資產所有權歸東升股份總社行使）；京海公司是集體經濟組織成員代表大會授權注冊的集體企業法人，與八家股份社實行“一套領導班子、兩塊牌子”的管理體制，對外開展市場經營活動，對所屬企業進行管理。“股東代表大會—董事會—監事會”三位一體治理結構，是指八家股份社依據章程建立的內部法人治理結構，股東代表大會是八家股份社最高權力機構，決定股份社重大事項；董事會是股東代表大會的執行機構，行使股份社經營管理職權；監事會是股份社經營管理中的監督檢查機構，行使監督檢查職權。

二是形成了適應市場經濟需要的開放性人力資源選錄機制。八家股份社順應集體產業發展的人才需求規律，在管理人才選聘方面打破了農村集體經濟組織管理人員封閉性的傳統，逐步實現工作人員的社會化和開放化錄用。主要有三類招聘渠道：第一類是股東就業安置，八家股份社及其所屬企業在招聘人員時優先考慮股東、職工子女就業，已招聘股東、職工子女80 余人；第二類是社會公開招聘，根據需要公開面向社會自主招聘適合崗位的人員，擇優錄用；第三類是鎮級安排人才，通過全市大學生村官和人才引進計劃選聘優秀人才進入八家股份社及其所屬集體企業。2020 年，東升鎮開展人才引進計劃，為每個村股份經濟合作社安排名額，由村股份經濟合作社黨務組織部門按計劃提需求，鎮黨委統一委托專業機構為其招聘董事長助理和總經理助理，第一年鎮財政負擔招聘人員工資，第二年起由村股份經濟合作社自主選擇是否續聘并承擔招聘人員工資。2008—2022 年，八家股份社共招聘“大學生村官”5 名，并為東升鎮培育了2 名集體經濟管理人才，其中1 名在東升鎮另一個股份經濟合作社擔任副總，1 名在東升鎮總社擔任財務部部長。在人員管理方面，八家股份社職工按要求在不同科室之間實行輪崗，股份社職工與所屬企業職工之間也實行人員輪崗制度。八家股份社現任黨總支書記、董事長也是從東升鎮其他股份經濟合作社輪崗而來。

三是建立健全了公開透明規范的內部管理制度。依據《八家股份經濟合作社章程》，八家股份社建立股東代表大會、董事會、監事會、經理層等治理架構，建立起比較健全的內部管理機構，設立辦公室、人力資源科、黨建科、基建工程科、審計科、社會管理辦公室、綜治辦、退服中心等10 個科室，建立了比較規范的內部管理規章制度，將村務公開拓展為社務公開，及時公開八家股份社的集體資產情況、收益分配情況、財務支出情況等經營管理信息，保障了成員股東的知情權、參與權、表達權、監督權等權益。

二、發展中面臨的深層次矛盾與挑戰

八家股份社在集體經濟發展進程中面臨一些超越本身所能解決的深層次矛盾和挑戰。

一是集體經濟組織市場主體地位仍存矛盾。八家股份社與京海公司實行“兩塊牌子、一套人馬”，呈現出“一體兩面”的重要特征。一方面，八家股份社與京海公司作為八家村集體經濟組織是“一體”的；另一方面，八家股份社以特別法人的“一面”出現在有關政策法律法規之中，但并未實際經營，京海公司以企業法人的“一面”廣泛開展生產經營活動。如何進一步理順八家股份社與京海公司的關系，是當前和今后一段時期集體經濟組織建設和集體經濟發展需要關注和處理的重要問題。

二是集體經濟組織股權管理方式有待突破。當前，八家股份社遇到了很多內部管理問題。比如股東老齡化問題，截至2022 年八家股份社退休股東超過80%，隨著股東年齡的增長，涉及股份繼承、贈予、轉讓等現實訴求會逐漸增多，股東參與股份社事務的能力受到挑戰；再比如股東專業化問題，八家股份社535 名股東中，在京海公司及其下屬公司任職的股東不到60 人，在職股東占比較低，導致產生實際參與經營的管理人員無法參與股東大會進行決策，而享有參與決策權的股東（代表）對實際經營了解不足的尷尬局面；又如外來經營管理人才激勵機制問題，八家股份社對專業化人力資本的依賴度越來越高，但當前相對封閉的集體股權結構對外部高端經營管理人才的吸引力不足。此外，八家股份社股東居住較為分散，有部分股東已遷出八家社區，有的甚至長期居住在國外，隨著時間推移，股東分散居住情況可能越來越突出，對于召開股東（代表）大會等將產生較大影響。

三是集體經濟組織社區管理負擔仍然較重。八家村在撤村后，八家股份社仍承擔了原村委會管轄區域以及八家社區所在片區的有關社會管理和公共服務職能，包括負責少數未轉居農業戶籍人口的社會管理，如辦理城鄉居民養老、醫療保險等職責，承擔解決原八家村相關歷史遺留的經濟社會問題，負責112萬平方米的網格化區域的治安等社區管理服務工作；八家社區黨支部書記、居委會主任的工資仍由八家股份社承擔，等等。

四是集體經濟組織稅費負擔不盡合理。八家股份社（京海公司）承擔了很多社會責任，但在納稅義務上與一般企業無異。特別是在對股東進行年度收益分配時，由于國家缺乏與集體經濟組織特別法人相適應的稅制體系，在現實工作中稅務部門就簡單地依照現行的《個人所得稅法》征收社員股東20%的紅利稅。例如，2022 年八家股份社實現股東分紅總額1974 萬元，繳納個人所得稅395 萬元，稅后分紅1579萬元。為了減輕股東個人的繳稅壓力，京海公司代扣代繳了紅利稅，這變相加重了集體經濟組織負擔，影響了農村集體經濟組織正常的收益分配。

五是存在一些久拖未決的歷史遺留問題。八家地區整體改造土地一級開發項目于2009 年啟動，2010年階段性完成拆遷騰退，2013 年完成回遷安置，但依然存在不少歷史遺留問題。第一，規劃待拆范圍內尚存待拆未拆區域，影響了土地使用，損害了集體經濟組織的利益。第二，土地一級開發包干資金預留5%約2.75 億元尚未到賬，導致開發項目順次拖欠了約40 家施工單位工程款，八家回遷項目長期被討要工程款，影響了社會穩定。第三，回遷項目八家嘉園小區分戶辦證繳納稅費問題。根據稅務部門有關規定，拆遷安置房項目辦理房產證可免征契稅，但辦理免契稅證明需要提交房屋的銷售發票。拆遷安置房項目區別于一般商品房項目，購房款是由政府撥款抵扣的，并沒有給到八家嘉苑公司（八家嘉苑公司為此項目開發建設公司，是八家集體企業），沒有形成八家嘉苑公司的收入，也就不存在所謂的增值稅。但是在實際運作中，為了確保搬遷戶拿到不動產權證，八家嘉苑公司需要為每戶開具銷售不動產發票，繳納增值稅以及相關附加稅約9000 萬元。這種不合理的稅費負擔，使八家嘉苑公司難以為繼，影響了集體經濟的發展。

三、思考與建議

城市化地區的農村集體經濟組織資產規模較大、經營效益較好，是地區集體經濟組織的重要組成部分，代表了地區集體經濟的發展水平。基于以上調研，筆者針對城市化地區集體經濟組織的發展特點與主要矛盾，就未來城市化地區集體經濟組織高質量發展提出六點思考與建議。

一是處理好集體經濟組織合作社化與公司化的關系。隨著農村集體經濟組織特別法人地位的鞏固與專門立法的推進，農村集體經濟組織必然全面走向法人化、實體化。解決農村集體經濟組織“一體兩面”問題，處理好股份經濟合作社與農工商公司之間的關系，不但是一個重要的法律問題，也是一個迫切的現實問題。八家股份社與京海公司未來的關系面臨三種可能選擇：第一，保持目前“一套班子、兩塊牌子”的格局不變，但不利于八家股份社進一步規范化、實體化、法人化發展。第二，撤銷京海公司，保留八家股份社，會涉及集體資產過戶、企業經營品牌損失、集體經濟組織直接承擔市場風險等重大問題。第三，保留京海公司，將京海公司作為八家股份社全資控股的所屬集體所有制企業，并以京海公司為母公司，控股或參股若干家子公司，這是現行條件下最合理的選擇。必須明確的是，如因政策因素需要將集體資產從京海公司過戶到八家股份社，應當區別于其他公司之間市場交易類的資產過戶，免收增值稅等相關稅費。

二是強化集體經濟組織制度建設。根據農業農村部《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，加強集體經濟組織章程修訂完善工作，堅持按章程辦事，制定適宜城市化地區集體經濟組織發展的股權轉讓和退出機制。針對有法定繼承權的集體成員親屬、集體企業高管、職業經理人等特殊群體，應明確集體經濟組織成員認定程序與資格條件，完善股權轉讓辦法；探索持股權與表決權分離機制，通過制度創新，既保障成員利益，也發揮集體資產股權流轉的效應。針對已經長期離開股份社所在地的股東，建立股權有償退出機制，明確成員資格退出條件，保障集體經濟組織成員和集體企業員工的基本權益。

三是逐步剝離城市化地區撤村建居后的集體經濟組織社區公共管理負擔。將撤村建居后的社區公共管理和公共服務費用納入財政預算，強化公共財政對撤村后新建城市社區公共產品的供給責任，及時將集體經濟組織承擔的社區公共管理和公共服務職能移交給社區居委會，減輕集體經濟組織承擔社區公共管理和公共服務負擔。在集體經濟組織承擔社區公共管理和公共服務職能未剝離之前，應當相應減免集體經濟組織和集體企業的稅費，并給予財政補貼。考慮到集體經濟組織公益性與經營性并存的特性，即使將社區公共管理和公共服務職能剝離出去后，集體經濟組織也不可避免地在社區公共事務中發揮重要作用，因此應建立支持集體經濟組織和集體經濟發展的相關財稅政策制度。

四是建立健全與特別法人相適應、有利于集體經濟組織建設和集體經濟發展的財稅金融制度體系。首先，應加快研究制定適應集體經濟組織發展需要的納稅新辦法。對于因推進集體產權制度改革而實行按股分紅的，應當減免股東個人紅利稅，或以“先征后返”方式全額返還給農村集體經濟組織。其次，積極發展合作金融，在戰略上加強城鄉合作金融體系建設，積極探索以鄉鎮集體經濟組織為主體發展農村合作金融的有效途徑，強化構建與集體經濟組織和集體企業相匹配的合作金融服務體系。再次，建立有利于優秀人才到農村集體經濟組織和集體企業中來的政策制度和文化環境，增強集體經濟組織和集體企業對外部優秀人才的吸引力。加快建立健全職業經理人聘任機制，形成科學合理的薪酬制度，促進人力資源向集體經濟組織和集體企業合理流動。

五是構建集體經濟、集體企業與國有經濟、國有企業同等重要、平等對待的政策制度體系。首先，保障農村集體經濟組織和集體企業依法平等使用生產要素。比如在勞動力使用上，用制度保障集體經濟組織和集體企業就業人員醫療、養老、住房等各項社會保障權利和工資福利待遇。在土地資源利用上，要改變過去那種農村集體經濟組織在自己集體土地被低價征收后再通過招拍掛方式高價買回土地使用權來進行開發建設的不合理政策，應當依據集體經營性建設用地入市的新規定，集體經濟組織自主利用集體經營性建設用地發展集體產業。其次，同等保護集體經濟組織和集體企業的各項合法權益。集體經濟組織和集體企業在市場經營活動中，涉及合同糾紛等相關法律糾紛和矛盾問題的，都應當在公正的法律法規范圍內合理合法地解決。

六是創新撤村留社后的集體經濟組織監管服務方式。在城市化地區，農村集體經濟組織主要是以集體經營性資產為基本生產資料開展統一經營，因此有關部門應與時俱進，轉變對這類農村集體經濟組織的認識以及相應管理服務工作方式，進一步健全與加強集體資產監督管理體制和機制。在特大城市的城市化地區、城鄉接合部地區，集體資產總額巨大，且已經深度參與了城市功能建設與城市經濟發展，集體資產監管的復雜度、龐雜性已經遠遠超出了傳統意義上的農村集體資產監管的范疇。為進一步加強和完善城市化地區撤村留社后的集體資產監督管理服務，建議可參考北京市的做法，針對高度城市化地區建立集體資產監督管理委員會，既可設在農業農村部門，也可直接隸屬于市政府管轄，除了專門負責城市化地區的集體經濟組織建設、規劃、監管外，特別要加大對于城市化地區的集體經濟組織的政務服務，促進集體經濟組織和集體企業做大做強，營造集體產業越做越強的營商環境。