客觀績效、線上服務供給與民眾滿意度:一項調查實驗

□ 黃 飚 張 彤

一、引言

當代中國的公共管理實踐正逐漸從跟跑西方,向并跑、領跑轉變。(1)郁建興等:《“最多跑一次”改革:浙江經驗,中國方案》,中國人民大學出版社2019年版,第5頁。黨的十九屆四中全會報告首次提出“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”“建設人民滿意的服務型政府”。民眾滿意度成為中國政府服務供給的關鍵價值取向,這也是后新公共管理時期理論界普遍關注的內容。作為新公共管理改革的核心關切——績效,則被廣泛地認為是提升滿意度的重要因素,即高的服務供給績效可以帶來高的民眾滿意度。而且,隨著數字化轉型的不斷推進,政府大力推進在線政務服務建設,(2)張龍鵬、湯志偉、曾志敏:《技術與民生:在線政務服務影響公共服務滿意度的經驗研究》,《中國行政管理》,2020年第2期。一些服務供給方式開始由線下轉為線上。這些做法背后進一步隱含了這樣的假定:與通過線下方式供給政務服務相比,通過線上方式供給服務時,相同的績效能夠轉化為更高的民眾滿意度。2022年6月,國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》,對數字政府建設提出了新的目標要求。由此,本研究嘗試結合政府數字化轉型的重要背景,回答如下問題:高的政府客觀績效是否帶來高的民眾滿意度?(3)績效可分為客觀績效和主觀績效,關于兩者差別詳見本文文獻綜述。新公共管理語境下的績效基本等同于客觀績效。若是,當政府服務供給由線下轉為線上時,相同的高客觀績效是否能帶來更高的滿意度?

本研究采用調查實驗法,以浙江省“最多跑一次”改革為語境設計實驗情境,設計了高或低水平的客觀績效、線上政府服務網供給服務或線下政務服務中心供給服務的2×2調查實驗,借助第三方調查平臺Credamo(見數),面向其樣本庫中的浙江省樣本發布調查,以識別不同干預狀態下受訪者反饋的滿意度。

在理論上,本研究檢驗了滿意度理論中的一個重要問題——客觀績效是否影響民眾滿意度,為這一具有爭議的問題提供新的實證證據。本研究也關注到政府數字化轉型背景下的服務供給方式轉變(由線下轉為線上),討論在不同服務供給方式之下,高客觀績效對民眾滿意度可能產生的影響,基于中國實踐豐富數字時代績效與民眾滿意度關系的研究,為數字時代的公共管理知識體系建構提供理論素材(4)郁建興、黃飚:《建構中國自主知識體系及其世界意義》,《政治學研究》,2023年第3期。。同時,本研究嘗試在民眾滿意度研究中引入調查實驗法,為探索客觀績效與民眾滿意度的關系提供更加科學的方法支撐。在實踐上,本研究在政府數字化轉型的背景下討論客觀績效對民眾滿意度的影響,分析服務供給方式轉變對客觀績效與民眾滿意度關系的型塑,為數字時代的服務型政府建設提供科學參考,也為當前全球范圍內的數字治理實踐提供借鑒。

二、文獻綜述與研究假設

民眾滿意度是指民眾對公共服務的滿意程度,包括民眾在滿意度評價過程中的情緒、認知與總體反應(5)Selden S. C., Sowa J. E., “Testing a Multi-Dimensional Model of Organizational Performance: Prospects and Problems”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.14, no.3 (July 2004), pp. 395-416.(6)Walker R. M., Boyne G. A., “Public Management Reform and Organizational Performance: An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.25, no.2 (March 2006), pp. 371-393.(7)賈奇凡、尹澤軒、周潔:《行為公共管理學視角下公眾的政府滿意度:概念、測量及影響因素》,《公共行政評論》,2018年第1期。。民眾滿意度的研究主要起源于EDM模型(Expectancy-Disconfirmation Model)。早期研究者將發展自消費者行為研究領域的EDM模型引入公共行政領域,并借此分析績效與預期對民眾滿意度的影響機制(8)Van Ryzin G. G., “Expectations, Performance, and Citizen Satisfaction with Urban Services”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.23, no.3 (June 2004), pp. 433-448.。滿意度語境下的EDM模型(Expectancy-Disconfirmation Model of Citizen Satisfaction)意為民眾滿意度期望不一致模型,其包含預期(Eectations)、績效(Prformance)以及二者之間的作用機制對民眾滿意度的影響。研究指出,預期是人們評估績效的參照(9)Olken B. A., “Direct Democracy and Local Public Goods: Evidence from a Field Experiment in Indonesia”, American Political Science Review, Vol.104, no.2 (May 2010), pp. 243-267.,民眾評估績效時,會將個人實際感知或獲取的績效與期望的績效比較:實際績效比預期績效更好,會使民眾滿意;而實際績效比預期績效更差,會使民眾不滿意。(10)Oliver R. L., “A Cognitive Model of The Antecedents and Consequences of Satisfaction Decisions”,Journal of Marketing Research, Vol.17, no.4 (November 1980), pp. 460-469.同時,預期與績效均會直接且單獨影響民眾滿意度(11)Van Ryzin G. G., “Expectations, Performance, and Citizen Satisfaction with Urban Services”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.23, no.3 (June 2004), pp. 433-448.。進一步,在有關績效與民眾滿意度的研究中,績效通常被劃分為客觀績效與主觀績效。(12)賈奇凡、尹澤軒、周潔:《行為公共管理學視角下公眾的政府滿意度:概念、測量及影響因素》,《公共行政評論》,2018年第1期。其中,客觀績效通常由政府或行政部門來完成測量,包括評估投入、效率、產出以及效果這四個指標(13)Walker R. M., Boyne G. A., “Public Management Reform and Organizational Performance: An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.25, no.2 (March 2006), pp. 371-393.;而主觀績效更多以問卷形式開展測量評估,以獲得民眾對政府實際工作質量和效果的評價及感受(14)Van Ryzin G. G., “Service Quality, Administrative Process, and Citizens’ Evaluation of Local Government in the US”, Public Management Review, Vol.17, no.3 (October 2015), pp. 425-442.。

一些研究也指出,民眾滿意度與政治因素、民眾個人因素等綜合因素相關(15)李文彬、沈涵、李雅婷:《客觀績效、信任度與公眾滿意度——基于調查-實驗法的探索》,《公共行政評論》,2019年第4期。。在政府因素中,行政機構在政策過程中的自由裁量權是影響民眾滿意度的重要因素,包括制定公共項目質量標準的決策權大小、人力資源和財政自治水平等(16)Song M., An S. H., Meier K. J., “Quality Standards, Implementation Autonomy, and Citizen Satisfaction with Public Services: Cross-National Evidence”, Public Management Review, Vol.23, no.6 (February 2021), pp. 906-928.,它們能夠直接影響公共服務質量,進而對滿意度產生影響。此外,政府架構與政府工作作風亦會對民眾滿意度產生影響。(17)Walker R. M., Boyne G. A., “Public Management Reform and Organizational Performance: An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.25, no.2 (March 2006), pp. 371-393.在個體層面,收入、教育、年齡和種族等人口因素在塑造民眾滿意度和偏好中發揮重要作用(18)Brown K., Coulter P. B., “Subjective and Objective Measures of Police Service Delivery”, Public Administration Review, Vol.23, no.1 (February 1983), pp. 50-58.(19)Brown B., Benedict W. R., “Perceptions of the Police: Past findings, Methodological Issues, Conceptual Issues and Policy Implications”, Policing: An International Journal of Police Strategies &Management, Vol.25, no.3 (September 2002), pp. 543-580.。也有研究從民眾的政治傾向和認知與情緒等心理因素角度論述其對民眾滿意度的影響(20)Favero N., Kim M., “Everything is Relative: How Citizens Form and Use Expectations in Evaluating Services”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.25, no.3 (November 2021), pp. 561-577.(21)Carvalho C., Brito C., “Assessing Users’ Perceptions on How to Improve Public Services Quality”, Public Management Review, Vol.14, no.4 (May 2012), pp. 451-472.(22)Jilke S., Baekgaard M., “The Political Psychology of Citizen Satisfaction: Does Functional Responsibility Matter?”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.30, no.1 (July 2019), pp. 130-143.。

綜上,現有研究對影響民眾滿意度的因素開展了較多討論,其中,政府績效被認為是其中的關鍵影響因素。更為重要的是,當前廣泛開展的政府數字化轉型為政府績效提升和服務供給方式多樣化提供了重要支撐。諸多國家和地區正積極運用數字技術再造政府流程提升政府績效,同時,開辟線上服務供給的新方式,旨在提升滿意度。在此背景下,探討績效與民眾滿意度的關系,以及服務供給方式改變對績效與民眾滿意度關系的影響,顯得尤為必要。

(一)客觀績效與民眾滿意度

績效與民眾滿意度間的關系是公共管理實踐的重要關切,也是后新公共管理時期的重要研究議題。績效可分為客觀績效與主觀績效兩類。主觀績效包含民眾評價,在分析中很難厘清其與滿意度之間的界限;相比之下,討論客觀績效對民眾滿意度的影響更有價值(23)賈奇凡、尹澤軒、周潔:《行為公共管理學視角下公眾的政府滿意度:概念、測量及影響因素》,《公共行政評論》,2018年第1期。。同時,在中國語境下,作為治理水平的重要體現,客觀績效是各地政府工作報告的重要組成部分,成為政府證明自身公共價值與責任的關鍵內容。(24)Overman S., “Autonomous Agencies, Happy Citizens? Challenging the Satisfaction Claim”, Governance, Vol.30, no.2 (April 2016), pp. 211-227.

已有研究給出了客觀績效與民眾滿意度間關系的兩種競爭性解釋。一些研究指出客觀績效與民眾滿意度并無關聯。他們認為,民眾對政府工作的滿意度并不能代表政府的實際工作績效。(25)Stipak B., “Citizen Satisfaction with Urban Services: Potential Misuse as A Performance Indicator”, Public Administration Review, Vol.39, no.1 (February 1979), pp. 46-52.例如,有研究者以汶川地震受災居民為研究對象,發現政府在應急處置階段和恢復重建階段的工作效率對受災群眾的政府滿意度影響并不顯著(26)陸奇斌、張強、張歡、周玲、張秀蘭:《基層政府績效與受災群眾滿意度的關系》,《北京師范大學學報》(社會科學版),2010年第4期。。還有一些研究則指出,作為直接關系民生福祉的重要因素,客觀績效是民眾衡量政府治理水平的標準之一,進而影響民眾滿意度。(27)Adang E. M. M., Borm G. F., “Is There an Association Between Economic Performance and Public Satisfaction in Health Care”, The European Journal of Health Economics, Vol.8, no.3 (September 2007), pp. 279-285.(28)Kelly J. M., Swindell D., “A Multiple-Indicator Approach to Municipal Service Evaluation: Correlating Performance Measurement and Citizen Satisfaction Across Jurisdictions”, Public Administration Review, Vol. 62, no.5 (February 2003), pp. 610-621.(29)Grosso A. L., Van Ryzin G. G., “Public Management Reform and Citizen Perceptions of the UK Health System”, International Review of Administrative Sciences, Vol.78, no.3 (September 2012), pp. 494-513.例如,有研究發現,加大投資以促進醫療改革的舉措提升了民眾對醫療保健系統的滿意度(30)Adang E. M. M., Borm G. F., “Is There an Association Between Economic Performance and Public Satisfaction in Health Care”, The European Journal of Health Economics, Vol.8, no.3 (September 2007), pp. 279-285.。結合已有研究對績效的認知,我們認為,客觀績效可由“產出”與“效率”衡量。其中,“產出”能夠直接作用于民眾關心的事項,進而對其滿意度產生影響;(31)賈奇凡、尹澤軒、周潔:《行為公共管理學視角下公眾的政府滿意度:概念、測量及影響因素》,《公共行政評論》,2018年第1期。“效率”則可能會在民眾辦理事項的過程中對其滿意度產生作用(32)Kelly J. M., Swindell D., “A Multiple-Indicator Approach to Municipal Service Evaluation: Correlating Performance Measurement and Citizen Satisfaction Across Jurisdictions”, Public Administration Review, Vol. 62, no.5 (February 2003), pp. 610-621.。因此,客觀績效的提升會正向影響民眾滿意度。由此,本研究提出如下假設:

H1:高客觀績效會帶來高的民眾滿意度。

(二)線上服務供給中的績效與滿意度

在數字化轉型的背景下,政府業已將推進在線政務服務的工作作為提升政府治理效能的重要舉措(33)郁建興、黃飚:《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經驗》,《政治學研究》,2019年第2期。,大量公共服務逐漸由線下轉為線上。服務供給方式的轉變如何型塑客觀績效對民眾滿意度的影響同樣值得關注。

近年來,各級政府普遍將數字技術在政府組織中的應用視為改革的強有力戰略(34)Desouza K. C., Bhagwatwar A., “Leveraging Technologies in Public Agencies: The Case of the US Census Bureau and the 2010 Census”, Public Administration Review, Vol.72, no.4 (July 2012), pp. 605-614.,旨在運用數字技術改變服務供給質量,提升民眾滿意度,其中,最直接的做法之一就是改變服務供給方式。多地政府以數據共享和便利化技術為切入口,建設線上一體化政務服務平臺,將原本線下供給的公共服務轉為線上,以減少民眾獲取和使用服務的成本(例如線下獲取服務需要付出的交通和時間成本等),旨在提升人民群眾的獲得感、滿意度(35)吳克昌、閆心瑤:《數字治理驅動與公共服務供給模式變革——基于廣東省的實踐》,《電子政務》,2020年第1期。。這些實踐的背后隱含著一個重要假定,即對于相同的公共服務,在相同的績效水平之下,服務供給方式由線下轉變為線上,將降低服務獲取成本,提升民眾滿意度;換句話說,當政府采取更具空間便利性的線上服務平臺時,民眾的行政負擔降低,其滿意度水平進而提升。

在理論界,已有研究指出線上政務服務網的建設要以用戶滿意度為準繩(36)徐雅倩、王剛:《數據治理研究:進程與爭鳴》,《電子政務》,2018年第8期。(37)吳克昌、閆心瑤:《數字治理驅動與公共服務供給模式變革——基于廣東省的實踐》,《電子政務》,2020年第1期。,要持續優化利企便民數字化服務(38)《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》,《中華人民共和國國務院公報》,2022年6月6日第19期。。但研究也發現,當前的政務服務網建設并未將民眾作為主要參與主體,對民眾獲取線上政務服務的需求了解不足(39)陳濤、董艷哲、馬亮等:《推進“互聯網+政務服務”提升政府服務與社會治理能力》,《電子政務》,2016年第8期。,忽視了需方視角(40)孟慶國、李曉方:《公共部門數字化轉型:供需視角與轉型深化》,《電子政務》,2022年第5期。與用戶體驗(41)鄭躍平、王海賢:《移動政務的現狀、問題及對策》,《公共管理與政策評論》,2019年第2期。,在運行機制上也忽略了與用戶互動的運行體系構建(42)鐘偉軍:《公民即用戶:政府數字化轉型的邏輯、路徑與反思》,《中國行政管理》,2019年第10期。,這不利于滿意度的提升。這可能導致民眾無法了解政府工作的改進與提升(43)Grimmelikhuijsen S. G., Meijer A. J., “Does Twitter Increase Perceived Police Legitimacy”, Public Administration Review, Vol.75, no.4 (April 2015), pp. 598-607.,民眾真實的使用需求得不到反饋,服務供給方式由線下轉為線上或并不會影響客觀績效與滿意度的關系;甚至,線上服務供給的設計缺陷會產生“線下不用跑,線上跑斷腿”的現象(44)鄭磊:《數字治理的“填空”與“留白”》,《人民論壇·學術前沿》,2021年第23期。,帶來例如數據重復收集、服務頁面入口太深等不良體驗,進而降低相同客觀績效水平向民眾滿意度的轉化。而且,數字鴻溝的存在也意味著服務供給方式由線下轉為線上無法惠及更多群體(45)《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》,《中華人民共和國國務院公報》,2022年6月6日第19期。,在相同的績效水平下,總體的民眾滿意度可能并不會因為上述改變而出現顯著差別。因此,本研究作出如下假設:

H2:當政府服務供給由線下轉為線上時,相同的高客觀績效并不會帶來更高的民眾滿意度。

三、方法與數據

(一)研究方法與模型

本研究采用調查實驗法,檢驗客觀績效對民眾滿意度的影響,以及兩者關系在不同服務供給方式(線下或線上)下的差異。調查實驗這一方法本身具有較強的內部效度,其使研究能夠系統地操縱理論因素,從而加強研究的內在有效性(46)Sun R., Peng S., Liao Y., “Avoiding Obliging, Asserting, or Integrating? A Survey Experiment on Municipal Managers’ Choice of Conflict Management Strategies”, Public Management Review, Vol 25, no.3 (September 2023), pp. 477-500.,但與其他實驗研究方法類似,外部效度相對較低是調查實驗方法的不足。傳統社會科學研究更多采用觀察性研究,相比之下,調查實驗法將實驗研究與社會調查創新性結合,具有可重復性、標準化操作、可控條件、時序性等類似科學研究的特征。(47)孟天廣:《專欄導語:利用實驗方法理解公共治理之道》,《公共行政評論》,2019年第4期。該方法可以更好地借助隨機分配的方式,有效控制干預條件的分布情況(48)鄭思堯、孟天廣:《公共危機治理中的政府信息公開與治理效度——基于一項調查實驗》,《公共管理與政策評論》,2022年第1期。,進而更有效地識別因果關系(49)陳濤、董艷哲、馬亮等:《推進“互聯網+政務服務”提升政府服務與社會治理能力》,《電子政務》,2016年第8期。,忽視了需方視角(50)孟天廣:《從因果效應到因果機制:實驗政治學的中國路徑》,《探索》,2017年第5期。(51)孟天廣:《政治科學視角下的大數據方法與因果推論》,《政治學研究》,2018年第3期。。相比于實地實驗,調查實驗更多聚焦于受訪者的主觀感知,這與本研究的目的相匹配。

在實驗設計上,本研究以浙江省“最多跑一次”改革為語境。“最多跑一次”改革通過“一窗受理、集成服務、一次辦結”的服務模式創新,致力于讓企業和群眾到政府辦事實現“最多跑一次”(52)范柏、陳亦寶:《全面深化“放管服”改革:“最多跑一次”》,《社會治理》,2017年第6期。。這一實踐是當前中國公共管理實踐中重視民眾體驗的范例之一,推動了公共管理由“以政府為中心”向“以民眾為中心”的轉型(53)郁建興、黃飚:《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經驗》,《政治學研究》,2019年第2期。。基于該場景,本研究設計了高或低客觀績效、線上或線下服務供給的2×2多因素假設情境(見表1)(54)在改革實踐中,地方政府為推廣線上辦事的方式,曾在一些政務服務中心設置網辦區,引導前來政務服務中心辦事的群眾體驗“網上辦”。這類情況在本質上仍屬于“線下辦”。理論界與實務界鼓勵“線上辦”的一個重要潛在假定在于“線上辦”能夠省去個體在物理意義上“跑”政務服務中心需要付出的成本。在上述情況下,即便民眾個體“跑”至政務服務中心后被邀請體驗線上辦理的方式,其在被邀請體驗之前已經作出了“線下辦”的選擇且已付出了“跑”的成本。因此,本研究的問卷設計重點提示了“跑一次”與“不用跑”以作為線上、線下辦事的核心差異。,分別簡稱“高績效、線上”“高績效、線下”“低績效、線上”“低績效、線下”,并采用個體間(between subject)實驗設計,對不同個體隨機分配不同干預,使不同情境下的組間差異在可觀測與不可觀測的特征上保持平衡,最大限度保證民眾滿意度的組間差異來自情境干預本身。

表1 實驗情境干預情況及樣本分布

本研究借助網絡調查平臺Credamo(見數)面向浙江省居民開展調查實驗,該平臺支持面向受訪者隨機展現實驗情境的功能。限定浙江省居民是因為浙江是“最多跑一次”改革的發源地,浙江省居民對“最多跑一次”改革具有更多真實體驗。值得指出的是,浙江省自2016年底啟動“最多跑一次”改革以后,改革的客觀績效逐年提升。截至2020年底,已經取得了較高客觀績效。因此,調查實驗中的低客觀績效假設情境可能無法達到應有的刺激強度,使得低客觀績效組的滿意度水平可能存在高估,低客觀績效情況下真實的滿意度水平可能更低。當存在這種可能的偏差時,如果高客觀績效組與低客觀績效組在滿意度判斷上仍有顯著差異,那便更能說明,相比低客觀績效,高客觀績效能夠帶來更高的滿意度。

在計量方法上,本研究采用多元線性回歸。模型設定如下:

yi(民眾滿意度)=a+β1xi+β2zi+εi

其中,y為民眾滿意度,x是客觀績效和服務供給方式,z是控制變量,a是常數項。β表示待估計的參數向量,ε則表示隨機擾動項。

(二)變量定義與說明

本研究的因變量為民眾滿意度。因為情境資料中的“最多跑一次”改革為政務服務類改革,研究通過詢問受訪者“您對該地政務服務的滿意度如何”來測量民眾滿意度。同時,基于已有研究,本研究構建了0至10的刻度量表以測量滿意度(55)Jilke S., Baekgaard M., “The Political Psychology of Citizen Satisfaction: Does Functional Responsibility Matter?”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.30, no.1 (July 2019), pp. 130-143.。

本研究的自變量為高、低水平的客觀績效,條件變量為線上、線下的服務供給方式。就客觀績效的測量而言,已有研究認為客觀績效可分為投入、效率、產出以及效果四類(56)賈奇凡、尹澤軒、周潔:《行為公共管理學視角下公眾的政府滿意度:概念、測量及影響因素》,《公共行政評論》,2018年第1期。。考慮到民眾難以直接感知“投入”,且“效果”與滿意度在概念上容易混淆,本研究采用“效率”與“產出”測度客觀績效。其中,“效率”會在民眾辦理事項中對其形成最直接的作用(57)Jilke S., Baekgaard M., “The Political Psychology of Citizen Satisfaction: Does Functional Responsibility Matter?”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.30, no.1 (July 2019), pp. 130-143.,“產出”能夠直接作用于民眾關心的事項,進而對民眾產生影響(58)Jilke S., Baekgaard M., “The Political Psychology of Citizen Satisfaction: Does Functional Responsibility Matter?”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.30, no.1 (July 2019), pp. 130-143.。本研究將“效率”具象為實現“跑一次”或“不用跑”的高頻服務事項數量,將“產出”具象為高頻服務事項數量占總服務事項數量的比重。高客觀績效,用“240項高頻服務事項實現”“跑一次”或“不用跑”“約占服務事項總數的80%”展現;低客觀績效,用“60項高頻服務事項實現”“跑一次”或“不用跑”“約占服務事項總數的20%”展現。就服務供給方式而言,本研究將其區分為“線上”與“政務服務中心”(即線下)。為回答H1(高客觀績效會帶來高的民眾滿意度),本研究將比較不同客觀績效水平下的兩組受訪者,在滿意度上是否具有顯著差異。如果高客觀績效帶來了高的滿意度,進一步比較“高客觀績效、線上服務供給”情境下的民眾滿意度是否顯著高于“高客觀績效、線下服務供給”情境下的民眾滿意度,以檢驗H2(當政府服務供給由線下轉為線上時,相同的高客觀績效并不會帶來更高的民眾滿意度)。

根據已有研究,本研究設置了一些控制變量,包括性別、政治面貌、是否城市居民、個人收入、政府信任、學歷和年齡(文獻依據見表2)。

表2 均衡性檢驗

(三)實驗操作

實驗操作分為精準投放、實驗模塊隨機化顯示、操縱性檢驗、個體主觀感知度量及客觀人口統計學信息收集五個步驟(見下圖)。問卷系統以相等的概率向受訪者隨機投放四組實驗情境,并在實驗情境后詢問受訪者的滿意度。在此基礎上,研究借助“前面情境題提到的政務服務供給的方式是”“前面情境題提到的高頻事項數量是”兩個題項進行操縱性檢驗,以衡量受訪者的讀題精細度,并將其結果作為評判問卷有效性的重要標準之一。隨后,問卷進一步詢問受訪者獲取政府服務的經歷和他們的政府信任度,并收集受訪者的人口統計學信息。在問卷發放完畢后,我們首先結合操縱性檢驗題剔除無效樣本,再剔除“常住地所在城市”不在浙江省內的樣本,最后剔除作答時長很短,位于后20%的樣本,進而獲得最終的有效樣本。四種實驗情境干預情況及樣本分布的頻率見表1,四組樣本數量差異不大,占比相對均衡。

實驗情境操作圖

(四)數據來源

本研究于2022年2-3月進行調查實驗,共收集1000位受訪者的數據,剔除未通過操縱性檢驗的樣本(198份)、常住地不在浙江省內的樣本(85份)以及作答時間位于后20%(62份)的樣本,最終獲得655份有效樣本。

為檢驗4組樣本的分布是否均衡,本研究采用ANOVA和LSD多重比較法考查實驗問卷中所有協變量的均值差異(見表2)。僅“高績效、線上”一組的年齡在5%的水平上顯著低于其他三組,其余變量的F檢驗均不顯著。這表明各組間的隨機分配具備較好的均衡性,能一定程度上避免系統性誤差。(59)吳建南、劉遙:《公眾如何感知公立醫院和私立醫院的績效差異?——基于一項調查實驗的比較研究》,《公共行政評論》,2020年第6期。

表3呈現了樣本的人口學與社會分布特征。樣本中年輕群體占比較大。盡管調查實驗方法更加關注研究的內部效度,但這樣的樣本分布之于本研究來說或具有一定優勢。本研究的一個重要目的是考察相同高客觀績效下,線上服務供給方式是否能夠帶來更高的民眾滿意度。本研究的被試群體中年輕人占據較大比例,他們對互聯網的接受度通常更高,且都具有網絡接入條件(因為調查實驗基于網絡平臺進行)。由此,被試者對“線上”方式的接受度和認可度應該高于其他群體。如果在這樣的群體中無法發現線上服務供給能夠帶來更高的滿意度,其他群體很可能更是如此。

表3 樣本人口統計學特征

四、研究發現

(一)描述性分析

表4為主要變量的描述性分析結果。因變量“民眾滿意度”為連續變量,其均值接近8.0,標準差接近2.0,說明不同個體對政務服務的滿意度存在較大差異。

表4 主要變量的描述性統計

研究還對比分析了不同組別下“民眾滿意度”的均值。結果顯示,“高績效”組別的滿意度均值均高于“低績效”組別,且組間的置信區間未有重合。而在“高績效”組別中,盡管“高績效、線上”組的均值高于“高績效、線下”組,但兩組均值的置信區間存在較多重合。這初步表明,高客觀績效或帶來高的滿意度;但“高績效、線上”組的滿意度,很可能并沒有顯著高于“高績效、線下”組的滿意度。

(二)回歸分析

為進一步檢驗研究假設,本研究運用OLS模型進行回歸分析以控制其他變量的影響(見表5)(60)本研究運用0-10的刻度量表測量因變量“民眾滿意度”。這類變量也可以使用Ordered Logistic Model(O-Logit模型)進行回歸分析。因此,本研究運用O-Logit模型進行了與表5同樣的回歸分析,結果顯示,O-Logit模型和OLS模型的回歸分析結果保持一致。。模型2顯示,高的客觀績效對民眾滿意度有顯著正向影響,假設H1得到驗證。這證實了已有研究關于客觀績效會顯著正向影響民眾滿意度的觀點,其原因可能在于客觀績效是直接影響民生福祉的重要因素,進而成為民眾衡量政府治理水平的標準之一,(61)Adang E. M. M., Borm G. F., “Is There an Association Between Economic Performance and Public Satisfaction in Health Care?”, The European Journal of Health Economics, Vol.8, no.3 (September 2007), pp. 279-285.(62)Kelly J. M., Swindell D., “A Multiple-Indicator Approach to Municipal Service Evaluation: Correlating Performance Measurement and Citizen Satisfaction Across Jurisdictions”, Public Administration Review, Vol. 62, no.5 (February 2003), pp. 610-621.(63)Grosso A. L., Van Ryzin G. G., “Public Management Reform and Citizen Perceptions of the UK Health System”, International Review of Administrative Sciences,Vol.78, no.3 (September 2012), pp. 494-513.最終會對民眾滿意度產生影響。

表5 回歸分析結果(OLS)

同時,前述提到,“低績效”組可能因浙江省的“最多跑一次”改革當前已普遍取得較高績效而無法實現有效刺激,進而使該組別的民眾滿意度存在被高估的可能。在“低績效”組存在高估可能性的情況下,“高績效”組的民眾滿意度仍顯著高于“低績效”組的民眾滿意度,則更加說明,在一般意義上,相比于低客觀績效,高客觀績效能夠帶來更高的滿意度。而且,對比模型1和模型2可見,當納入控制變量后,客觀績效的回歸系數由0.854變為0.813,并沒有顯著改變。這說明,個體差異對客觀績效與民眾滿意度的因果關系影響不大,分組具有較好的隨機性。

進一步地,本研究引入服務供給方式這一變量,比較“高績效、線上”組的民眾滿意度是否顯著高于“高績效、線下”組。結合模型3和模型4的結果,我們發現,當設置“高績效、線下”作為參照組時,“高績效、線上”組的民眾滿意度并沒有顯著高于“高績效、線下”組的民眾滿意度。由此可見,服務供給方式由線下轉為線上,并沒有讓同樣高的客觀績效帶來更高的民眾滿意度,假設H2得到驗證。前述也提到,本研究的樣本中年輕人占比較大,他們對互聯網接受度通常更高,且因為該調查實驗基于網絡平臺開展,被試均有互聯網接入條件。在這樣的群體中,我們仍無法發現在相同高的績效水平下,“線上”組的民眾滿意度要顯著高于“線下”組的民眾滿意度。這或更加說明,在更廣泛的群體中,服務供給方式由線下轉為線上,并不能使相同水平的高績效轉化為更高的民眾滿意度。這一發現證實了已有研究關于單純的服務供給方式改變無法促進績效向民眾滿意度轉換的判斷(64)鄭躍平、王海賢:《移動政務的現狀、問題及對策》,《公共管理與政策評論》,2019年第2期。,也為這一觀點提供了新的實證證據。這可能是因為,雖然通過線上形式供給服務可以減少民眾為獲取服務而線下訪問服務供給者的成本,但政府的線上服務設計通常未引入民眾參與,對民眾的實際需求和偏好了解不足,服務界面缺乏用戶友好度,這反而增加了民眾的服務獲取成本,甚至引起民眾滿意度的減損。還有一些研究指出,線上供給服務的方式顯著減少了民眾與服務供給者的面對面溝通,阻礙了民眾對政府效率提升和程序優化的直接體驗,降低了民眾對服務供給者付出努力供給服務的理解,進而使得服務供給方式的轉變無法促進績效向滿意度的更多轉化(65)Zhang J., Chen W., Petrovsky N.,et al., “The Expectancy-Disconfirmation Model and Citizen Satisfaction with Public Services: A Meta-Analysis and an Agenda for Best Practice”, Public Administration Review, Vol.82, no.1 (February 2021), pp. 147-159.。

在控制變量方面,民眾過去獲取政務服務的經歷對其滿意度并沒有顯著影響,而政府信任與民眾滿意度在1%水平上顯著正相關。本研究也檢驗了政府信任對客觀績效與民眾滿意度間關系的調節效應。結果顯示,政府信任(作為連續變量)與高績效的交乘項并不具有顯著性,這很可能是因為,政府信任對高績效與民眾滿意度關系的調節效應并非完全線性。因此,本研究進一步將每個水平的政府信任(1-5)分別與高績效進行交乘,并將政府信任度1和政府信任度2與高績效的交乘項作為參照組(66)政府信任度1和政府信任度2分別代表“非常不信任”和“比較不信任”。選擇兩組與高績效的交乘項作為參照組,是因為任何一組的樣本量都較少,無法讓單獨一組成為參照組。,分別考察信任度更高的三組相較于信任度低的兩組其高績效對民眾滿意度的積極影響,是否具有顯著差異。分析發現,相較于“非常不信任”與“比較不信任”的民眾,對政府信任度更高的民眾能夠在同等水平的高績效下形成更高的滿意度,而且,當政府信任度為4(即“比較信任”)時,同等水平的高績效所帶來的民眾滿意度最高。也就是說,那些對政府“非常信任”的民眾,在面對高的政府績效時,并沒有形成最高的民眾滿意度,反倒是那些并沒有頂格信任的民眾,在面對政府的高績效時,更可能將這些高績效轉化為更高的滿意度。除了政府信任,民眾滿意度與其學歷在1%水平上顯著負相關,這可能是因為學歷高的個體具有更高的預期(67)Song M., Kim M., Favero N., “Social Class, Ingroup-Outgroup Comparison, and Citizen Evaluations: Is User Satisfaction Linked to Outcome Disparities”,The American Review of Public Administration,Vol.50, no.2 (September 2019), pp. 205-218.,所以,其滿意度相對較低。

五、研究結論與展望

在“以人民為中心”發展思想的指引下,當代中國的公共管理實踐正逐漸超越政府中心主義,向“以民眾為中心”轉變,這已然走在了全球公共管理實踐的前沿(68)郁建興、黃飚:《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經驗》,《政治學研究》,2019年第2期。。高績效是否會帶來高的民眾滿意度?這是當代中國公共管理實踐轉型所需要回答的關鍵問題,也是后新公共管理時期理論界對新公共管理范式潛在假定的重要詰問。結合中國政府數字化轉型的重要背景,本研究發現,高客觀績效會帶來高的民眾滿意度;然而,當政府服務供給由線下轉為線上時,相同的高客觀績效并不會帶來更高的民眾滿意度。

依此可知,一方面,具象的客觀績效不僅是改善民生舉措的直接體現,還便于民眾感知與理解,高的客觀績效能夠提高民眾滿意度。這一發現在宏觀層面為新公共管理運動追求績效提升的目標提供了合理性基礎,也為績效與民眾滿意度關系的微觀研究提供了新的實證證據。對于實踐者而言,這一研究發現的政策啟示在于,提高客觀績效或更多披露關于客觀績效提升的信息能夠提高人民群眾的滿意度。

另一方面,本研究也發現,服務供給方式由線下轉為線上并不會進一步放大客觀績效對民眾滿意度的正向影響,其原因或在于兩個層面:一是簡單的服務供給方式轉變并沒有真正降低使用者成本,二是線上供給服務降低了民眾獲取服務的體驗感,而民眾滿意度的提升可能更在于公共物品的供給效率,以及在獲取服務過程中,通過與政府產生聯系而對服務供給效果產生的直觀感受。值得指出的是,本研究的調查實驗基于網絡平臺開展,樣本群體均為配備網絡設施且具備網絡使用能力的民眾。即使在這樣的樣本中,研究發現依舊是當政府服務供給由線下轉為線上后,相同的高客觀績效并不會帶來更高的民眾滿意度。對于并未配備網絡設施,或具備網絡接入條件但不具備網絡使用能力的民眾而言,服務供給方式的轉變更不可能放大績效對滿意度的積極影響。這種做法甚至還可能導致馬太效應,即服務供給方式由線下轉為線上,僅讓了一些具有較高技術使用偏好和能力的個體獲得了滿意度提升,而讓那些沒有強烈技術使用偏好也不具備較強技術使用能力,甚至是不具備網絡接入條件的個體,處境更加糟糕,因為在實踐中服務供給方式由線下轉為線上的努力很可能擠出了政府對傳統服務供給方式優化的投入,進而在總體上導致滿意度的降低。

這種可能性的存在并不意味著對政府數字化轉型的否定。黨的二十大報告指出,要加快建設數字中國。國務院于2022年6月發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》也指出,要“將數字技術廣泛應用于政府管理服務,推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升”。當前,數字化已是不可逆轉的全球趨勢,中國已成為數字治理的最大試驗場(69)郁建興、高翔、黃飚等:《數字時代的政府變革》,商務印書館2023年版,第13頁。。因此,政府在積極擁抱數字時代、推進數字化轉型時,需要仔細檢視一些先驗假定,例如服務供給方式的改變會放大績效對滿意度的積極影響,并清楚地認識到這些假定背后的根本意涵,即通過降低服務使用成本提升民眾滿意度。就線上服務供給方式而言,政府應進一步關注線上服務供給的設計,在設計過程中增加更多民眾參與,充分重視民眾需求、吸納民眾意見,在線上政務服務的進一步優化中探索采用人工智能及VR技術等,通過增加真實感降低服務獲取成本,改善用戶體驗。國務院《關于加強數字政府建設的指導意見》已明確指出,要“推廣‘免申即享’、‘民生直達’等服務方式,推行政務服務事項集成化辦理,提高智慧化服務能力”。政府應進一步打通條塊數據壁壘,基于充分的數據連通,提升服務供給便捷性,既要讓“群眾少跑腿”,也要讓“群眾少動腦”(70)米加寧、商容軒、張斌:《情緒認知影響移動政務用戶的持續使用研究》,《治理研究》,2022年第5期。,真正降低使用者成本;同時重視數字時代服務供給的公平性,同步完善線上線下服務供給渠道,降低數字鴻溝及其對公共價值創造帶來的負向影響,提升數字治理的包容性。

當然,本研究也存在一些不足,值得后續研究進一步推進。一方面,研究結論的外推性較為有限。本研究的調查實驗語境為“最多跑一次”改革,面向對象為浙江省居民,其研究發現或不完全適用于其他政府治理語境和其他區域居民。因此,后續研究可進一步豐富研究語境、拓展研究對象的區域覆蓋,以增強研究結論的外部效度,或形成具有競爭性的觀點與解釋。另一方面,本研究對客觀績效的衡量限于“產出”和“效率”,并將兩者具象為實現“跑一次”或“不用跑”的高頻服務事項數及其占總服務事項的比重。在其他語境中,政府客觀績效所包含的內容可能更加多樣。因此,后續研究可以進一步細化績效測量,從多個層次和維度討論績效對滿意度的影響。