中小銀行金融風險如何防范化解？

羅志恒　原野

防范化解重大風險在統籌發展與安全的背景下尤為重要，當前中國經濟面臨的風險除了房地產風險、地方政府債務風險之外，金融風險已成為不容忽視的重要領域，防止發生系統性金融風險已成為今后一段時期內金融工作的重要任務，必須予以高度關注。

從金融風險形勢看，政府、企業、居民均存在金融風險隱患，房地產和地方城投債務直接影響金融機構資產的質量，同時影子銀行、中小銀行風險等都是需要重點關注的領域。

由于中小銀行風險不僅關乎基層群眾財產安全，更影響整個金融體系安全。包商銀行、錦州銀行等信用風險事件和河南村鎮銀行事件，都頗為令人關注。我國從頂層設計和政策層面對中小銀行風險問題高度重視，今年的《政府工作報告》明確指出“一些中小金融機構風險暴露”，4月底召開的中共中央政治局會議再度強調“要有效防范化解重點領域風險，統籌做好中小銀行、保險和信托機構改革化險工作”。

中國的中小銀行是指除工、農、中、建、交、郵儲及全國性股份制商業銀行以外的商業銀行，包括城商行、農商行、農村合作銀行、農信社、民營銀行和村鎮銀行等銀行業金融機構。中小銀行在銀行業中的數量占比已超九成，國家金融監督管理總局數據顯示，2022年末，中國銀行業金融機構共計4567家，若剔除信托公司、金融租賃公司等其他金融機構，中小銀行法人機構數量占比達98.5％。

這些中小銀行立足當地經濟，憑借“人熟、面廣、點多”的特質，在服務地方經濟建設、落實普惠金融和“三農”等領域發揮著重要作用。

然而，不可否認的是，目前一些中小銀行在發展經營過程中也聚集了較多風險，2019年起，個別城商行、部分地區的村鎮銀行接連曝出風險事件。如：包商銀行（由“明天系”控股）等城商行被民營資本“掏空”，侵害儲戶和其他股東權益。“明天系”在2005年～2019年的15年間，通過注冊209家空殼公司，以347筆借款的方式套取信貸資金，形成的占款高達1560億元，且全部成了不良貸款。再如：河南等地的村鎮銀行出現“取款難”問題，源于缺乏規范的公司治理，以及銀行通過互聯網平臺推介、異地斂存、線上吸儲放大了風險。此外，村鎮銀行、監管系統均出現金融腐敗現象。

同樣值得關注的是，部分地方政府在扭曲政績觀的引導下，不當干涉當地銀行業務，抬高隱性負債。長期與房地產和地方融資平臺高度綁定的中小銀行承擔了較多隱性債務，無法有效地實現模式轉變、職能轉換，并不斷積蓄風險。

上述風險事件集中反映出中小銀行艱難的經營現狀。總結來看，中小銀行整體呈“量多質弱”的特點，較國有大行和股份行而言，中小銀行盈利能力普遍較弱，抗風險能力較低，風險抵補能力弱，且高風險機構聚集。根據央行公布的2022年四季度金融機構評級結果，高風險銀行346家，城商行、農合機構（包括農商行、農合行、農村信用社）和村鎮銀行的數量分別為16家、202家和112家，占比高達95.4％。中小銀行一方面資產質量偏差，城商行、農商行的不良貸款率分別為1.90％和3.25％，高于商業銀行的平均水平（1.62％）；另一方面，能夠承擔損失的自有資金較少，資本充足率顯著低于國有大行和股份行。

當然，對中小銀行也不能一概而論，事實上中小銀行的實力和公司治理分化嚴重，江蘇銀行、北京銀行等已成為中國系統性重要銀行，而河南、遼寧等地的農商行、村鎮銀行風險事項逐漸暴露。

中小銀行的風險積聚主要來自于宏觀環境和微觀經營兩個方面。

宏觀方面，中國經濟內部面臨增速換擋，外部面臨全球經濟下行和美對華打壓的風險挑戰。短期看當前總體處于疫后恢復階段，但恢復的基礎不牢，仍有下行壓力。投資、消費等需求不足直接影響中小銀行的信貸需求和資產質量，降息支持實體經濟的政策加劇息差縮窄，經濟轉型升級期的房地產風險對中小銀行亦產生較大壓力。

中小銀行在微觀經營方面，則存在“四個弱勢”，加劇風險聚集：

一是分散經營能力較弱。中小銀行服務本地經濟的定位，以及《商業銀行法（修改建議稿）》對中小銀行跨地域或綜合化展業的嚴格限制，天然導致中小銀行業務的區域結構、行業結構更集中，客戶集中度也更高，分散經營風險能力較弱。尤其是地處產業結構單一或經濟欠發達區域的中小銀行，相關產業的大客戶一旦發生逾期、違約等問題，將對中小銀行的信貸資產質量和盈利能力產生較大沖擊。中西部及東北地區銀行經營壓力較大，而長三角地區的城、農商行業績堅韌，就是最好的例證。

二是自身造血能力偏弱。近年來，國有大型銀行業務下沉，擠占了中小企業盈利空間。如：2023年6月末，國有大型商業銀行普惠小微企業貸款余額10.7萬億元，占比從2020年年末的31.7％上升至39.1％，而城商行占比從14.5％下降至13.5％、農村金融機構占比從33.9％下降至28.7％。此外，中小銀行的規模紅利弱化，2022年起其資產擴張速度明顯弱于大型商業銀行。中小銀行還存在負債經營能力較弱的問題，隨著凈息差收窄期，國有大行紛紛轉向負債端成本控制，如利用數字化、平臺化經營拓展結算資金，發揮托管優勢，吸引大量低成本資金，而這是中小銀行難以實現的。另外，中小銀行資本補充壓力大，非上市中小銀行只能通過發行二級資本債、地方政府專項債等方式補充資本。而資本市場表現疲軟，導致大型銀行也紛紛轉向二級資本債市場，抬高了中小銀行發債的成本。

三是風險管理能力較弱。中小銀行內控制度相對薄弱，缺少風險管理人才，風險管理技術和工具不足，導致中小銀行在風險識別和預警反應等方面較為落后。此外，部分中小銀行為了追求利潤，偏離存貸主業，盲目拓展業務，負債端依賴短期同業負債，通過資產端期限錯配到投資業務中，加劇了流動性風險。2023年半年報數據顯示，上市中小銀行貸款占總資產比重的平均值（53.7％）顯著低于國有大行及股份行的平均水平（57.5％）。

四是公司治理能力薄弱。“三會一層”的公司治理結構徒有其形；股權結構失衡，股東治理問題突出。

在去年央行發布的《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》已經厘清了央地金融監管關系的基礎上，中小銀行風險的化解處置，核心原則是分類施策，平衡好市場力量和行政力量的關系。

銀行風險的處置措施分為最后貸款人措施（流動性支持）、存款擔保措施、行政接管措施三類行政性措施，以及自我救助措施、同業互救措施兩類市場化措施。其一，對系統性影響較小的銀行，強調市場力量優先，采取市場化措施，防止道德風險。當其出現流動性風險但資可抵債時，盡量安排其進行自救，鼓勵中小銀行引入AMC等不良資產服務商，壓實股東責任，適時適量地進行一定流動性支持等。而無法恢復常態且財務狀況持續惡化的機構，應堅決加速市場出清，實現供給側優化。其二，針對影響較大銀行，應以行政主導模式為主，強調及時介入和單一機構決策。

此外，要大力推動合并重組。在合并重組過程中應重點明確重組目的：以化解風險為主要目的的，應重點考慮合并重組過程中對不良資產的處理；以謀求發展為主要目的的，應對銀行發展現狀進行充分分析，為新銀行制定一套特色化發展戰略。

目前，央行已精準處置了多起中小銀行風險，政策經驗豐富，而對于中小銀行風險首先應側重于預防，尚有可優化空間。其核心原則是“扶優限劣”，提高優質中小銀行的造血能力、抗風險能力等。除了保持銀行業整體具有合理的利潤空間和凈息差水平外，具體應包括以下幾方面：

鼓勵中小銀行重塑服務地方經濟、服務中小企業、服務本地市民的戰略定位，走特色化、差異化發展之路。中國經濟最大的特征就是多重二元結構，城市與鄉村、沿海與內地、北方與南方等，這意味著必須要有差異化的金融體系來承接差異化的金融需求，中小銀行的價值和發展空間長期存在。鑒于此，應鼓勵中小銀行推廣線下化、非標準化為主的服務模式，通過線下與客戶的高頻溝通，增強客戶粘性，減少信息不對稱的問題。例如，江浙滬地區的臺州銀行、泰隆銀行等，依靠線下高成本有效解決信息不對稱問題，保持了較低的不良率，節省了風險成本。還需鼓勵中小銀行集中資源，圍繞一兩個產業鏈，將服務和產品做深做實。例如，安徽亳州的藥都農商銀行，服務當地中藥材市場，滿足了農村地區和藥材批發市場客戶“短小頻急”的金融服務需求。再如，新疆的匯和銀行，主要業務圍繞新疆的棉花產業鏈，貸款中超過六成投向棉花產業。

另外，有必要拓寬中小銀行補充資本渠道。加大用于補充中小銀行資本的專項債規模，關鍵需要建立起資本補充的長效機制。

再者，加強公司治理，優化中小銀行股權結構。探索推行“中小銀行股東加重責任”。股東加重責任是指，突破股東在股本限額內承擔有限責任的原則，要求銀行主要股東承擔超過股本限額的非有限責任。

可考慮針對優質中小銀行，給予更多主動的政策鼓勵或監管豁免。落實差異化監管，建立更加科學化、多元化的評價體系。針對差異化、特色化經營的中小銀行，在產品創新、資格申請等方面予以優先考慮；或在存款準備金率、再貸款申請等方面予以差別對待。