堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”推進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思考

何 君，酈建強(qiáng)，高興德

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120；水利部水利規(guī)劃與戰(zhàn)略研究中心，北京 100120)

黨的二十大報(bào)告提出中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求；必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展[1]。習(xí)近平總書記在“3.14”重要講話中明確指出：“建設(shè)生態(tài)文明，首先要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為。要做到自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出：要把“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念貫穿國家水網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行管理全過程，努力建設(shè)生態(tài)水利工程。這些論述對堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念提出了明確要求，進(jìn)一步深化了水利工作內(nèi)涵，為新時(shí)代新征程水利事業(yè)發(fā)展指明了方向。但受制于傳統(tǒng)理念認(rèn)識的局限，水資源稟賦條件、發(fā)展階段和不合理的開發(fā)利用方式等客觀條件影響，我國水利空間管控的格局和制度尚未形成，水資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的格局尚未形成，生態(tài)文明理念貫穿國家水網(wǎng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、管理全過程還有差距，水生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值尚未充分發(fā)揮。因此，科學(xué)認(rèn)識“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的內(nèi)涵特征，系統(tǒng)謀劃新階段水利工作中落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”戰(zhàn)略思路，心懷“國之大者”提出系統(tǒng)治水科學(xué)治水的對策措施，對提升國家水安全保障能力，推動建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 “生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的內(nèi)涵特征

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”是指將生態(tài)安全作為社會發(fā)展的前提，對經(jīng)濟(jì)社會活動進(jìn)行合理限定，改變傳統(tǒng)的“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式，形成人與自然和諧共處的發(fā)展模式。從過度干預(yù)、過度利用向自然修復(fù)、休養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變，既要綠水青山，又要金山銀山，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.1 生態(tài)優(yōu)先

生態(tài)優(yōu)先中的“優(yōu)先”，指在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，優(yōu)先去考慮生態(tài)的健康安全與可持續(xù)，應(yīng)該放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會活動、資源開發(fā)、城市建設(shè)等的前面，并把推動實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，作為區(qū)域發(fā)展的優(yōu)先選項(xiàng)，其內(nèi)涵主要體現(xiàn)在生態(tài)規(guī)律優(yōu)先、生態(tài)空間優(yōu)先、生態(tài)資本優(yōu)先、生態(tài)效益優(yōu)先和生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)先等五個(gè)層面。生態(tài)規(guī)律優(yōu)先，指人類經(jīng)濟(jì)活動必須遵循生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡規(guī)律、生態(tài)要素的相互依存與相互制約規(guī)律以及自然資源的再生循環(huán)規(guī)律等[2]，從而滿足必要的資源供給條件，維護(hù)基本的發(fā)展空間；生態(tài)空間優(yōu)先，指當(dāng)生產(chǎn)空間、生活空間同生態(tài)空間發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，要優(yōu)先考慮生態(tài)空間需要，給自然留下更多修復(fù)空間，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園；生態(tài)資本優(yōu)先[3]，指優(yōu)先修復(fù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)功能，從而保證生態(tài)資本的保值增值，形成可持續(xù)的資源供給能力；生態(tài)效益優(yōu)先，指當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益發(fā)生無法調(diào)節(jié)的根本性矛盾沖突時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益要做出讓度，要保護(hù)好更為根本和長遠(yuǎn)的生態(tài)效益；生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)先，指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)品提供上，當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給同物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，要把維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的生態(tài)產(chǎn)品放在優(yōu)先位置。

1.2 綠色發(fā)展

綠色發(fā)展是順應(yīng)自然、促進(jìn)人與自然和諧共生的發(fā)展，是用最少資源環(huán)境代價(jià)取得最大經(jīng)濟(jì)社會效益的發(fā)展，是高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展[4]。綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展在思想上是一脈相承的，既是對可持續(xù)發(fā)展的繼承，也是可持續(xù)發(fā)展中國化的理論創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，核心是要把良好生態(tài)環(huán)境作為最普惠的民生福祉，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，讓人民有更多的獲得感、幸福感、安全感；要著眼中華民族永續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益同步提升；要統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長；要始終做全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者，為全球可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧和中國力量。

落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，核心是處理好人與自然的關(guān)系、處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)整體性和流域區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)，按照系統(tǒng)工程的思路和方法來保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明，把經(jīng)濟(jì)活動限定在資源環(huán)境可承受范圍內(nèi)，為老百姓提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生。要充分尊重生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，分類精準(zhǔn)施策。

2 水利工作中落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本思路

2.1 總體思路

堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握新時(shí)代新征程生態(tài)文明建設(shè)的新要求，按照到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和到本世紀(jì)中葉建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略部署，在水利工作中牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃水利發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要。以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路為指導(dǎo)，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，始終堅(jiān)守空間均衡的重大原則，合理開發(fā)、優(yōu)化配置、有效保護(hù)水資源，建立與水資源承載能力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)社會用水體系；按照高質(zhì)量發(fā)展要求，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，建立與國家現(xiàn)代化進(jìn)程相適應(yīng)、與水安全保障需求相匹配的現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系；堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，推動河湖生態(tài)環(huán)境持續(xù)復(fù)蘇，維護(hù)河湖健康生命；充分發(fā)揮政府和市場的作用，強(qiáng)化體制機(jī)制法治管理，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，引領(lǐng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，支撐實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，總體思路如圖1所示。

圖1 新階段水利高質(zhì)量發(fā)展中落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的總體思路

2.2 戰(zhàn)略方向

基于“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”內(nèi)涵特征，考慮新階段水利高質(zhì)量發(fā)展新形勢、新任務(wù)，在水利發(fā)展的戰(zhàn)略方向上，重點(diǎn)突出以下內(nèi)容。

一是治水理念上堅(jiān)持以人民為中心，把良好生態(tài)環(huán)境作為最普惠的民生福祉。著力解決人民群眾感受最直接、要求最迫切的突出水生態(tài)環(huán)境問題，把優(yōu)美的水生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)。

二是在治水思路上堅(jiān)持把節(jié)約適度放在首位，以自然保護(hù)恢復(fù)為主。從涵養(yǎng)水源和修復(fù)破損的生態(tài)入手，增值生態(tài)資本、嚴(yán)守生態(tài)空間、擴(kuò)大生態(tài)效益、提供生態(tài)產(chǎn)品，持續(xù)提升水生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

三是在治水行動上持續(xù)推進(jìn)國家水安全體系和水治理體系現(xiàn)代化。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，以全面提升水安全保障能力為目標(biāo)，構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量水利基礎(chǔ)設(shè)施體系。加強(qiáng)水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革，提高水利創(chuàng)新發(fā)展能力，數(shù)字賦能推進(jìn)國家水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四是在水利綠色發(fā)展實(shí)踐上，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。從源頭上減少水環(huán)境污染，提高水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)碳匯能力，在水生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的基礎(chǔ)上加快綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。推動綠水青山的生態(tài)優(yōu)勢持續(xù)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，助力經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

3 落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略舉措

按照目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一的要求，系統(tǒng)謀劃、整體施策，從科學(xué)劃定水資源管控分區(qū)、實(shí)現(xiàn)高水平水資源供需平衡、構(gòu)建現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系、完善流域區(qū)域管控制度體系和加快建設(shè)智慧水利保障體系等方面，進(jìn)一步提出新階段水利工作中落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略舉措。

3.1 全面貫徹落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念

將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念貫穿水利高質(zhì)量發(fā)展始終，充分發(fā)揮水資源剛性約束制度效能，實(shí)現(xiàn)用水方式向集約節(jié)約轉(zhuǎn)變，推進(jìn)水生態(tài)水環(huán)境持續(xù)改善，維護(hù)河湖健康生命，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)人水和諧共生。

一是在水資源管理中堅(jiān)持以水而定、量水而行。統(tǒng)籌兼顧水資源開發(fā)利用與保護(hù)，優(yōu)先從涵養(yǎng)水源、修復(fù)破損的水生態(tài)、提高水資源利用效率入手，系統(tǒng)解決水資源過度開發(fā)利用問題。在水量分配過程中優(yōu)先考慮留足生態(tài)水量，調(diào)水過程中優(yōu)先考慮是否影響生態(tài)安全，嚴(yán)守水資源開發(fā)利用上限，堅(jiān)決抑制不合理用水需求。

二是在河湖治理保護(hù)中堅(jiān)持綜合施策、系統(tǒng)治理。深入落實(shí)國家“江河戰(zhàn)略”，實(shí)施河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇行動，強(qiáng)化地下水超采治理。從水循環(huán)系統(tǒng)和河道內(nèi)外用水系統(tǒng)的全局出發(fā)，分析水問題產(chǎn)生的根源，設(shè)計(jì)系統(tǒng)治理、源頭治理方案，有序?qū)崿F(xiàn)河湖休養(yǎng)生息，讓河流恢復(fù)生命、流域重現(xiàn)生機(jī)，建設(shè)造福人民的幸福河湖[5]。

三是在水土保持治理方面加強(qiáng)空間管控，精準(zhǔn)施治。按照國土空間規(guī)劃和用途管控要求，建立水土保持空間管控制度。突出抓好水土流失源頭防控，最大限度控制人為新增水土流失，充分利用大自然自我修復(fù)能力，有效治理水土流失。建立嚴(yán)格的水土流失預(yù)防保護(hù)和監(jiān)管制度，守住自然生態(tài)安全邊界，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

四是在水利工程建設(shè)管理中確保綠色安全、可以持續(xù)。轉(zhuǎn)變過去只注重水利工程開發(fā)任務(wù)和規(guī)模、注重經(jīng)濟(jì)性而忽視工程與生態(tài)環(huán)境的兼容程度，把生態(tài)優(yōu)先理念提高到保障水利工程可持續(xù)利用的重要位置，安全與綠色并重。推動傳統(tǒng)水利與新型基礎(chǔ)設(shè)施深度融合，提升水利基礎(chǔ)設(shè)施綠色化、智能化和協(xié)同共享水平。

五是在流域治理管理方面實(shí)現(xiàn)全要素治理、全流域治理、全過程治理。立足流域整體，科學(xué)把握流域自然本底特征、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，一體強(qiáng)化流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)治理。強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。

3.2 因地制宜、通盤考慮，科學(xué)劃定水利綜合管控分區(qū)

立足水資源環(huán)境承載能力，結(jié)合國土空間開發(fā)保護(hù)新格局和“三區(qū)三線”管控要求，考慮不同區(qū)域發(fā)展與保護(hù)的重點(diǎn)與方向，按照因地制宜、發(fā)揮各地比較優(yōu)勢、統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則，加快劃定水源涵養(yǎng)區(qū)、重點(diǎn)管控區(qū)、適度開發(fā)區(qū)，從空間管控格局上處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

一是劃定水源涵養(yǎng)區(qū)，重點(diǎn)是涵養(yǎng)儲備水源、提供生態(tài)產(chǎn)品。水源涵養(yǎng)區(qū)主要分布在長江、黃河等大江大河源頭區(qū)和西南諸河區(qū)等水資源開發(fā)潛力較大的流域，以及生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)、重要飲用水水源地、各類涉水自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要的區(qū)域。功能定位上，水源涵養(yǎng)區(qū)要與生態(tài)保護(hù)紅線、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、國家級水土保持重點(diǎn)防治區(qū)等相銜接。

二是劃定重點(diǎn)管控區(qū)，實(shí)現(xiàn)量水而行、優(yōu)化開發(fā)利用。重點(diǎn)管控區(qū)主要分布在華北平原、西遼河平原、黃河中游、天山南北坡等地下水超采、河道內(nèi)生態(tài)用水被擠占、人為水土流失嚴(yán)重、水資源超載的區(qū)域。重點(diǎn)管控區(qū)在功能定位上禁止新增取用當(dāng)?shù)厮?，從?yán)控制新增人為水土流失。通過減量化、高效化、循序化的節(jié)水措施，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、跨流域跨區(qū)域調(diào)水等綜合措施逐步實(shí)現(xiàn)水資源空間均衡。

三是劃定適度開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)是保護(hù)中發(fā)展、預(yù)防資源超載。適度開發(fā)區(qū)主要分布在現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度適中，水土保持以預(yù)防為主，國家主體功能定位為重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域。適度開發(fā)區(qū)在功能定位上重點(diǎn)突出取用水嚴(yán)格監(jiān)管，基本維持用水現(xiàn)狀，對新增用水通過節(jié)水或調(diào)水解決，防止出現(xiàn)水資源開發(fā)利用過度和水土流失程度加劇等問題。

3.3 節(jié)水為重、以水定需，實(shí)現(xiàn)高水平水資源供需平衡

以支撐高質(zhì)量發(fā)展，完善普惠共享的現(xiàn)代化水利支撐保障體系為目標(biāo)，在供給側(cè)，既要保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用水需求，同時(shí)又給自然生態(tài)留下足夠的水。在需求側(cè)，通過合理配置水資源，實(shí)現(xiàn)充分節(jié)水前提下的科學(xué)調(diào)水，保障生活、生產(chǎn)、生態(tài)的剛性合理需求。通過供需兩端同時(shí)發(fā)力、協(xié)調(diào)配合，形成需求牽引供給、供給調(diào)節(jié)需求的更高水平水資源供需平衡。

一是將空間均衡的原則貫穿于水資源開發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，滿足水的開發(fā)規(guī)模適度、水的需求剛性合理、水的供需高水平平衡三方面特征要求[6]。通過全面節(jié)水推動用水方式向集約節(jié)約轉(zhuǎn)變，合理分水留足江河生態(tài)水量，管住用水推進(jìn)水資源過度開發(fā)區(qū)還水于河，科學(xué)調(diào)水提高水資源超載區(qū)的承載能力，系統(tǒng)治水形成治水合力，最終真正實(shí)現(xiàn)人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡。

二是建立水資源剛性約束制度，精打細(xì)算用好水資源、從嚴(yán)從細(xì)管好水資源。嚴(yán)格用水總量和計(jì)劃用水管理，健全省、市、縣三級行政區(qū)用水總量和強(qiáng)度雙控指標(biāo)體系。結(jié)合水利綜合管控分區(qū)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局要充分考慮水資源承載狀況，宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林、宜草則草；城市發(fā)展規(guī)模、工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局要與區(qū)域水資源條件相協(xié)調(diào)。嚴(yán)格生態(tài)流量監(jiān)管和地下水水位管控，實(shí)現(xiàn)水資源用途管制和所有用水戶取水許可管理全覆蓋[7-8]。

三是建立健全節(jié)水制度政策，實(shí)現(xiàn)從“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉(zhuǎn)變。深入實(shí)施國家節(jié)水行動，建立健全初始水權(quán)分配和交易制度，研究激勵與約束并舉的節(jié)水機(jī)制。推進(jìn)合同節(jié)水、水效標(biāo)識、節(jié)水認(rèn)證等機(jī)制創(chuàng)新，完善節(jié)水產(chǎn)業(yè)支持政策，落實(shí)節(jié)水稅收優(yōu)惠、財(cái)政金融支持等政策措施[9]。

3.4 均衡布局、協(xié)同綠色，構(gòu)建現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系

堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，把“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念貫穿構(gòu)建現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系的全過程。謀劃建設(shè)“系統(tǒng)完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環(huán)通暢、調(diào)控有序”的國家水網(wǎng)，充分發(fā)揮水網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)綜合效益，解決水資源時(shí)空分布不均和生態(tài)環(huán)境累積欠賬問題，更大范圍實(shí)現(xiàn)水資源空間均衡、更高標(biāo)準(zhǔn)筑牢國家水安全屏障，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一。

一是加快推進(jìn)國家水網(wǎng)建設(shè)。圍繞防洪抗旱減災(zāi)、水資源合理配置和高效利用、水資源保護(hù)和河湖健康保障等需求，優(yōu)化水利基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能、發(fā)展模式，把聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈作為建設(shè)重點(diǎn)，構(gòu)建國家水網(wǎng)之“綱”，織密國家水網(wǎng)之“目”，打牢國家水網(wǎng)之“結(jié)”。依托國家水網(wǎng)水資源調(diào)配能力和通道，加快儲備與應(yīng)急水源建設(shè)，健全國家供水安全戰(zhàn)略儲備體系，強(qiáng)化對國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的支撐保障[10-11]。

二是建設(shè)生態(tài)水網(wǎng)工程。把生態(tài)文明理念貫穿國家水網(wǎng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、管理全過程。遵循系統(tǒng)治理的思想方法，維護(hù)河湖水域岸線空間、保障河湖生態(tài)流量，在工程布局上因勢利導(dǎo)，因地制宜對已建水網(wǎng)工程實(shí)施生態(tài)化改造。加強(qiáng)水網(wǎng)生態(tài)調(diào)度，保障河湖生態(tài)流量，維護(hù)河湖生態(tài)系統(tǒng)完整性和生物多樣性。在工程建設(shè)中注重保護(hù)、傳承、弘揚(yáng)優(yōu)秀水文化。

3.5 改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧，完善流域區(qū)域管控制度體系

新階段水利工作中要牢牢把握堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系、促進(jìn)人與自然和諧共生的總體要求，全面加強(qiáng)水利法治建設(shè)，加大水利高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅(jiān)力度，深入推進(jìn)價(jià)格改革、完善價(jià)格調(diào)控機(jī)制，健全水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、完善水生態(tài)保護(hù)修復(fù)多元化投入機(jī)制、多元化水利投融資機(jī)制和水網(wǎng)工程運(yùn)行管護(hù)常態(tài)化機(jī)制，善用體制機(jī)制法治，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

一是完善水利法治體系。抓好長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、地下水管理?xiàng)l例等配套制度建設(shè)，推動節(jié)約用水條例等盡早出臺，分步推進(jìn)水生態(tài)空間管控、河道采砂管理等重點(diǎn)領(lǐng)域立法進(jìn)程。提升水行政執(zhí)法質(zhì)量和效能，強(qiáng)化水行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，做好水利普法工作。提高運(yùn)用法治思維和法治方式保障生態(tài)優(yōu)先、推進(jìn)綠色發(fā)展的能力。

二是健全涉水生態(tài)空間管控制度體系。強(qiáng)化涉水生態(tài)空間用途管控，完善國土空間規(guī)劃與國家中長期發(fā)展規(guī)劃和水利專項(xiàng)規(guī)劃對接機(jī)制，在“一張圖”上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間需求和矛盾沖突。立足水生態(tài)空間分級分類管控需求，建立河湖水域、岸線利用保護(hù)等的監(jiān)管機(jī)制，確保依法保護(hù)的水生態(tài)空間面積不減少、功能不降低、屬性不改變，生態(tài)服務(wù)保障能力持續(xù)增強(qiáng)。

三是完善流域區(qū)域水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和考核制度。建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，有效解決生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等問題。健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和考核制度。

四是積極探索助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)施路徑。以節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略助力節(jié)水節(jié)能降碳，以水資源剛性約束制度引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型，協(xié)同推動水生態(tài)保護(hù)修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。推進(jìn)生態(tài)水利工程建設(shè)和“水風(fēng)光儲一體化”綠色再生能源發(fā)展，為“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施提供支撐保障。

3.6 服務(wù)全局、先進(jìn)可靠，加快建設(shè)智慧水利保障體系

按照“需求牽引、應(yīng)用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為主線[3]，加強(qiáng)水利工程和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相融合，推動數(shù)字化智能化建設(shè)?；跀?shù)字孿生流域、數(shù)字孿生水網(wǎng)和數(shù)字孿生水利工程，完善智能應(yīng)用體系建設(shè)，構(gòu)建智慧水利保障體系。

一是加快水利信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基于“天-空-地”一體化感知模式，加強(qiáng)水利全要素監(jiān)測體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自然水系、涉水工程、涉水事務(wù)相關(guān)信息實(shí)時(shí)監(jiān)測、多維互聯(lián)的智能感知。完善信息基礎(chǔ)設(shè)施，拓寬網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通范圍，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)傳輸結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)云資源的動態(tài)調(diào)配，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)。

二是加快數(shù)字孿生水利體系建設(shè)。以物理流域、物理水網(wǎng)、水利工程為單元，時(shí)空數(shù)據(jù)為底座、數(shù)學(xué)模型為核心、水利知識為驅(qū)動，統(tǒng)籌建設(shè)數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生水網(wǎng)、數(shù)字孿生水利工程等新型基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建具有“四預(yù)”功能的數(shù)字孿生水利體系。

三是加快推進(jìn)水利智能業(yè)務(wù)應(yīng)用。構(gòu)建水資源管理調(diào)配、河湖管理、水土保持等覆蓋水利主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的智能化應(yīng)用和管理體系。

支撐水資源水生態(tài)水環(huán)境承載能力評價(jià)以及對水資源狀況、水環(huán)境質(zhì)量、水生態(tài)功能穩(wěn)定性等的科學(xué)精準(zhǔn)評估。

4 結(jié)語

進(jìn)入新發(fā)展階段，面對我國新老水問題交織的嚴(yán)峻形勢和著力推動高質(zhì)量發(fā)展對水安全保障提出的新要求，迫切需要處理好發(fā)展與保護(hù)、保護(hù)與治理的關(guān)系，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念貫穿新階段水利工作中，站在人與自然和諧共生的高度謀劃水利工作。在深入解析“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，明確了水利工作中落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略方向，即在治水理念上堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，把良好生態(tài)環(huán)境作為最普惠的民生福祉；在治水思路上堅(jiān)持把節(jié)約適度放在首位，以自然保護(hù)恢復(fù)為主；在治水行動上持續(xù)推進(jìn)國家水安全體系和水治理體系現(xiàn)代化；在水利綠色發(fā)展路徑上，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，積極探索實(shí)現(xiàn)綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。進(jìn)一步從科學(xué)劃定水利綜合管控分區(qū)、構(gòu)建現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系等方面系統(tǒng)提出了新階段水利工作中落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略舉措，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供水利支撐保障。