淺談普通小學融合教育督導制度的建設

王梅娟

近幾年來，普通小學融合教育逐漸走進大眾視野，許多省份和地區也已經將普通小學融合教育工作逐漸納入了教育督導體系考核范疇之內，定期開展推動融合教育高質量發展的監督制度建設交流活動，推進融合教育專項督導和考核工作的進行，從而有效促進針對殘疾兒童少年的公平優質的特殊教育的順利實施。因此，為助推融合教育高質量發展，加強普通小學融合教育督導制度的建設就非常有必要。

1 普通小學融合教育概述

融合教育是專門針對特殊教育提出的倡導特殊兒童與普通兒童在普通學校同一教室內共同學習，為有特殊教育需要的兒童營造正常的學習環境，實現特殊教育與普通教育有機結合的全新理論。由于我國人口基數大，身心發展存在障礙的兒童數量也相對較多，實施融合教育能夠讓特殊兒童接觸到更多的群體，為特殊兒童的身心發展提供一個正常的交往空間，使特殊兒童能夠在融合的環境下逐漸打開心扉，增強自信，幫助自己真正地融入集體環境當中，從而樹立健康的人格。普通小學融合教育的開展能夠較好地為特殊兒童的健康成長提供一個良好的環境，從而為特殊兒童更好地回歸社會奠定基礎。

2 加強普通小學融合教育督導制度建設的必要性

2.1 是落實教育公平的重要體現

由于特殊教育是我國國民教育體系中的重要一環，針對特殊兒童少年推行普通小學融合教育能夠使更多的殘疾兒童少年獲得接受教育的權利。來自中國殘聯的數據顯示，我國目前共有817萬0～14歲的殘障兒童，占兒童總數的2.67%。即每100個孩子中，就至少有2個孩子是殘障孩子。將數量如此眾多的天真無邪的殘疾兒童少年排除在國家教育體系之外與我們五千年文明古國的地位極不相符，也是我國憲法所不容的。據了解，目前全國已經實現了所有人口30萬以上的縣設有特殊教育學校的目標。但是根據國家民政部門的統計，截至2020年底，戶籍人口不足30萬的縣城有364個。按照義務教育人口占全國人口比例和殘疾兒童占兒童整體的比例，在364個人口較少的小縣里面生活著的大約32.5萬殘疾兒童還游離在我國正常教育體系之外。這些殘疾孩子無法享受到作為一名普通中華人民共和國公民應有的權利。為了更好地貫徹落實國家憲法精神，確保每一個殘疾兒童少年都能享受到公平受教育的權利，讓殘疾兒童義務教育入學率達到普通兒童99.9%的入學率的目標，國家有必要大力開展普通學校融合教育，尤其是小學階段融合教育的普及。通過加強普通小學融合教育督導，可以較好地督促屬地教育部門落實國家相關政策，更好地保障每個殘疾兒童少年受教育的權利，真正地將國家推行的教育公平原則落實在教育實踐當中。

2.2 是普通小學融合教育提質工作的重要舉措

當前普通小學融合教育質量不高，主要是因為存在著這樣一些問題，如專任學科教師在普通小學任教的特殊教育能力不足，缺乏特殊教育要求的教師資格認定機制，特殊孩子“隨班就讀”變成了“隨班就坐”甚至“隨班混讀”等一系列問題。這些問題的產生主要是因為我國普通師范生沒有接受融合教育的培養，無法應對普通小學特殊學生的特殊教育需求。目前，普通師范教育通識課程中沒有《特殊兒童發展與學習》《融合教育導論》等專門的特殊教育通識類課程。在教育學科和教育技能課程中也沒有涉及融合教育相關的知識和技能。此外，在當下，我國大多數普師師范生并未接受特殊教育相關知識和技能的教育，這也跟我們整個教師資格的認定機制有很大的關系，這也是很關鍵的一個問題。我國在普通中小學教師的資格認定中，并未包含特殊教育專業技能的要求，這種制度保障的缺失使得法規、政策要求執行不力，普師師范院校開設特殊教育技能課程的積極性不高，職前階段公費師范生特殊教育教學能力的培養比較缺乏。加強普通小學融合教育督導制度建設，有助于保障普師師范生特殊教育專業能力的培養，解決融合教育資源教師資格認定問題，提高普通學校教師應具備的融合教育專業能力。

2.3 是幫助特殊兒童回歸主流社會的基礎

普通小學融合教育是需要給予輔助和支持的，是對特殊教育需求者“有效”的教育和服務，開展融合教育的目的是通過創造最少受限制的教育環境，為殘疾兒童少年提供適合其能力發展特點和特殊教育需要的教育，為今后全方位融入生活、回歸社會打下基礎，“讓學生以后可以跟普通人一樣在社會中正常地生存”。融合教育通過讓特殊孩子在社會性的環境中親身體驗、不斷練習，借助“融合”也讓更多的人主動關心殘疾兒童少年、關心特殊教育，參與到特殊教育中來，讓特殊孩子接受到公平而有質量的教育，也讓他們適應不同的教學環境以及不斷提高學習能力，在更大的班集體中生活、學習、成長，也能讓他們的社會交往空間得到拓展。面對不同的老師和同學，能促進特殊孩子發展語言溝通和人際交往能力，提高共情力。普通小學融合教育督導制度的建設有助于幫助全社會更加正確地認識到融合是一種趨勢，是一種期盼，融合更是為了將來減負，是為了幫助普通孩子更好地理解平等、尊重、接受和包容的意義，也是為了更好地鍛煉特殊孩子，幫助他們最終回歸到主流社會，實現人生出彩的目標，實現普通兒童和特殊兒童的教育雙贏。

3 我國普通小學融合教育督導制度建設的現狀

雖然特殊教育領域已經開始為推動普通小學融合教育的高質量發展而在探索普通小學融合教育監督體系的建設，但是在絕大部分地區，普通小學融合教育督導制度建設仍然存在一些問題。

3.1 融合教育的督導評估體系沒有完全建立

督政工作是整個教育督導體系中的重要組成部分。但是目前我國針對特殊教育的督導評估體系并沒有完全建立，融合教育的督政工作也沒有設立專門的評估活動，普通學校融合教育開展情況評估通常要參照義務教育督導評估工作。然而義務教育階段的督導評估中已經包含了部分特殊教育學生的評估標準。根據2017年4月教育部印發的《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》的通知，里面就有“特殊教育學校生均公用經費不低于6000元；全縣殘疾兒童少年入學率達到95%以上”的要求。與此同時，雖然全國整體實現了殘疾兒童入學率95%的目標，但是全國各地進展不一，尤其是西部的部分省份排名落后。據統計，2022年玉樹藏族自治州殘疾兒童入學率94.59%。這與國家的目標還有差距，不僅是玉樹，青海的很多地方都沒有達到國家設定的95%的目標，例如果洛藏族自治州。但由于針對普通小學融合教育的督導評估體系沒有完全建立，對地方的普通小學融合教育的督政工作很難落實到位。評估項目的不夠完善，導致對教育資源配置進行評估時，往往忽略特殊教育學校的存在，導致特殊教育沒有得到有力的保障，這些對于實施全方位的特殊教育督導有一定的消極影響。

3.2 督導監測標準設置不夠科學

普通小學融合教育督導工作主要是以監測為主要途徑開展的，只有確保監測手段的科學化、系統化才能夠采集到科學有用的融合教育發展的相關信息，從而為改進融合教育教學管理、提出相關政策支持提供數據保障。以湖南省寧遠縣為例，近年來融合教育得到了快速且穩步的發展，全縣93所普通中小學開展了融合教育工作，從“量”出發，積極做到了融合教育服務對象“全覆蓋”，融合教育服務基數從2017年到2022年得到大幅度提高，基本實現了殘疾兒童少年入學“零拒絕”，“量”的增加，對“質”的要求則變得更加高，因此，對普通小學融合教育督導制度建設的需求更為亟切。然而，就目前情況來看，寧遠縣普通小學融合教育質量監測工作仍然處于發展的最初階段，現階段融合教育工作開展已納入各學校辦學水平評估，但盡管如此目前仍尚未形成完善的監測標準，無論是監測的內容、形式還是監測手段都與普通學校的差異不大，很難全面地反映出特殊學生在融合過程中的真實水平，也很難把普通小學融合教育質量的整體情況展示在大家面前，同時也會導致融合教育的政策與真實的融合教育發展需求相脫離，違背了監測的初衷。

從上世紀70年代到現在，世界特殊教育領域逐漸認可了融合教育理念。中國的特殊教育也開始回歸其本義，開始根據趨勢在建構一個真正現代化意義上的特殊教育系統。目前特殊教育的研究和服務對象逐漸寬泛，分類更加細化，特殊學生類別包括視力殘疾、聽力殘疾、智力殘疾、肢體殘疾、腦癱、自閉癥、多動癥、情緒行為障礙、學習障礙、精神障礙等。由此可見，殘疾兒童少年個體化差異大，有關部門和學校要細化殘疾兒童少年教育診斷和評估、合理安置和科學個別化教育的實施方案。普通小學融合教育工作開端應是針對特殊兒童少年接受融合教育適宜性所進行的專業評估，需要由專業人員根據殘障類型、學生各領域能力和現有環境支持程度等進行綜合判斷，再進一步決定安置方式。經過專業人員的科學評估，條件適合的特殊兒童接受融合教育時，普通小學需根據其各方面的先備能力以及能力發展情況，科學系統地調整課程內容、教學形式和測評方式等。教學實施過程中，需“一人一案”跟蹤管理，可以在隨班就讀基礎上結合資源教師的幫助，由專業人員制訂并實施個別化教育計劃，從而保證每個孩子都能得到最適合、最充足的教育。如果沒有專門為特殊孩子“量身定做”的融合教育質量監測內容，不懂考慮殘疾孩子本身的差異，而只是單純地拿特殊孩子與普通孩子做比照，那是極不恰當，也是十分不科學的。

3.3 融合教育督導缺少內在動力

在普通小學開展融合教育，不斷推進現代化校園建設離不開學校內部督導制度的支持。但是由于融合教育的特殊性，導致許多地區特殊教育缺乏集中性，普通小學在開展融合教育方面缺少一定的自我督導制度的管理，學校內部督導的主動性和積極性不足，進而導致學校在發展過程中很難及時地發現問題，不利于普通小學融合教育發展過程中問題的解決，在一定程度上阻礙了普通小學融合教育督導制度的建設與完善。

另外，固然我國特殊教育經費在不斷提高，各地已普遍將義務教育階段特殊教育學校生均公用經費尺度提高至6000元以上，基本保障了當地特校的日常運轉。然而特殊教育學校的財政投入總體偏低，特殊教育學校生均公用經費省與省之間的公用經費差異相對突出。與經濟較發達的東部地區相比，四川、廣西、江西、河南、貴州等中西部地區特殊教育學校生均經費無法達到全國平均水平。經費捉襟見肘時，導致特殊教育學校只能夠維持基本的運轉，根本談不上有其他精力去主動開展各普通學校的融合教育督導工作，更談不上將融合教育督導評估作為一項長期的工作去開展。

3.4 融合教育督導制度不完善

在全國范圍內大力推行融合教育的同時，隨班就讀也成為殘疾兒童少年的主要教育安置形式之一。2021年，全國招收特殊教育學生14.91萬人，在校生91.98萬人。其中，有33.04萬名學生就讀于特殊教育學校，占特殊教育在校生比例的35.92%。目前各年齡段的殘疾兒童少年在學前、小學、中學等各學段參與融合的過程中，融合安置的環境之間沒有得到科學的過渡和銜接，融合教育涉及的相關部門和學校存在各取所需、各自為政的情況，導致特殊兒童少年想要參與隨班就讀較為困難，效果也不太理想，融合教育的質量一直提不上來，這些問題迫切需要通過加強融合教育督導來解決。長期以來，我國在教育督導立法方面存在的問題是立法層級過低，且忽視了融合教育督導的內容。2012年，國務院出臺的《教育督導條例》是一部對教育督導職能范圍、內容形式等進行解釋說明的專門法規，使教育督導法治化邁出了關鍵的一步。在地方，以《教育督導條例》為依據，結合本地實際，制訂并頒布了《教育督導規定》的省份已經接近20個，但是尚未有一部法規在制度上對融合教育督導的建設做出任何制度性部署。教育監督職能缺乏完善的法律法規體系予以明確，致使融合教育督導職能的有效發揮受到阻礙。

4 加強普通小學融合教育督導制度建設的措施

構建成熟的普通小學融合教育督導制度，實現普通小學融合教育的高質量發展，并不是短期就可以實現的，這需要我們在長期的教育實踐過程中不斷摸索和反思，及時總結現行的督導制度中不合理的部分并予以整改，不斷強化督導成果，從而有效推動督導制度的完善和水平的提升，維護普通小學融合教育督導制度建設的嚴肅性，促進普通小學融合教育的高質量發展。

4.1 提供政策保障

普通小學融合教育督導制度的建設需要國家和當地有關特殊教育政策和法律法規的支持。2020年2月，中國共產黨中央委員會辦公廳、中華人民共和國國務院辦公廳《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》中，要求各級教育督導機構認真履行督政、督學、評估監測等職能，按照《教育督導條例》等規定開展教育督導工作。這表明，我國現階段教育督導職能主要是督政、督學和評估監測，在今后的教育督導工作中，這三個職能也將繼續得到強化。為了強化融合教育督導職能的履行，應從國家和地方兩個層面高度重視融合教育督導法制建設，讓法律法規成為明確教育督導職能定位的“利器”。

在國家層面，在推出改革意見的時候，也要對相關制度予以完善。及時修訂《教育督導條例》，將融合教育的督導相關內容納入其中，將普校融合教育督導納入地方教育行政部門的考評。在地方層面，各省市要結合當地的實際情況，根據國家的改革意見，制訂相應的政策，確保國家改革意見的貫徹落實，地方行政要立法探索區域內普通學校融合教育督導制度的有效路徑?？h區教育部門可以定期開展普通小學融合教育教師的師資培訓活動，在培訓過程中不斷將督導制度建設整體情況落實和傳達好，對普通小學與融合教育發展過程中的各種教育活動方式進行立體化的、全范圍的督導，從而真正使得融合教育督導工作統一標準，確保融合教育相關政策的貫徹和實施。

4.2 完善督導考核機制

學校以及其他相關教育部門需要結合國家《殘疾人教育條例》以及《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》中的相關精神，結合縣域融合教育工作的整體情況制訂出普通小學融合教育督導考核自評方案，不斷完善督導考核機制。督導小組將自評方案下發給開展融合教育的普通小學并對學校開展的融合教育的過程性資料進行集中檢查，如對隨班就讀學生的評估情況、“一生一案”成長手冊、校內開展的融合教育活動等各項資料集中檢查，對于不合格的部分要監督整改?！蛾P于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》也明確提出：進一步深化教育督導問責機制改革。為此，應將問責常態化，融合教育督導結果的反饋要具有時效性，問題的整改要具有期限性，確保整改措施的成效性。強化問責制度，督導結果要成為黨政領導干部、教師職位晉升、職稱評定、評優評先等的重要“參數”，定期動態通報，對于存在問題較多、整改不力的有關政府部門和學校給予批評。我國迫切需要建立行政部門、教育部門和社會的三方聯動機制，發現問題必須整改，整改必須到位。建立環環相扣的完備工作體制，把督導重點從“督”轉到“導”，關鍵在于適時合理運用督導成果，這是重視督導成果運用的有效措施。推動特殊教育工作通過完善督導考核機制，不斷向融合發展。除此之外，有關責任部門還需要結合縣域發展的整體情況不斷細化督導方案，使考核方案的評估指標更具針對性、科學性。

4.3 建設專業化的隊伍

普通小學融合教育督導的權威性，不能只依賴于法律和行政的權威，還應依靠督導主體的專業知識，即學術權威的專長。專業的融合教育督導隊伍是督導工作開展的重要力量，要設置專門的普通小學融合教育督導人員，嚴把質量關，建設一支“?！薄凹妗苯Y合的普通小學融合教育督導人員隊伍，在普通小學有序開展融合教育督導工作?？梢源竽懱剿餍碌钠赣梅绞?，以專長為考慮，原則上聘請普通小學融合教育管理工作者、教育政策評估專家以及教育法律法規專家，并向擁有多年融合教育工作經驗的教育工作者傾斜，把他們納入到普通小學融合教育督導隊伍里面。另外，為了有效提高普通小學融合教育督導隊伍的專業化素質，國家應建立系統的培訓體系，并對培訓效果進行考核。通過系統的培訓制度，消除了信息的收集與獲取、報告的撰寫以及與任課教師的交流等諸多普通小學融合教育督導人員在督導過程中遇到的困惑，提升他們開展融合教育相關工作的能力和水平。

5 結論

特殊教育是教育體系中不容忽視的組成部分，普通小學融合教育更是特殊教育發展的重要成果。因此，我們必須要加強融合教育督導制度的建設，利用教育督導這一方式不斷提高融合教育的質量，推動我國特殊教育事業的蓬勃發展，在地區范圍內逐漸落實教育公平的目標。鑒于此，我們更應該重視目前普通小學融合教育督導制度建設中存在的各種問題，并不斷地改進，積極探索出更加有利于普通小學融合教育高質量發展的舉措，全面推進特殊教育事業的進步。

本文系2021年度湖南省社科基金教育學專項課題《普通小學融合教育支持系統問題與對策研究》，課題編號：21YBJ10。

（作者單位：寧遠特殊教育學校）