政府和社會資本合作項目建設期績效監控體系探究
——以天津海河柳林“設計之都”核心區綜合開發項目為例

◎文/孫永輝

一、政府和社會資本合作模式與建設期績效監控

（一）政府和社會資本合作模式的定義

政府和社會資本合作模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。 開展政府和社會資本合作，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

（二）建設期績效監控的主體和目的

在政府和社會資本合作項目建設期內， 實施機構負責組織定期監控，項目公司（社會資本）負責開展日常監控， 項目合同甲乙雙方均對項目建設期績效監控負有主體責任。 建設期績效監控作為政府和社會資本合作項目績效管理工作的重要環節， 必要時也可委托第三方機構協助開展。 建設期績效監控的目的主要有四個方面：一是客觀反映項目實際建設情況與績效目標的偏差， 及時糾偏，保障項目建設目標如期實現。 二是督促各責任主體總結經驗，提高項目管理水平。 三是在綜合信息平臺對項目建設績效達標情況依法依規進行信息公開并接受監督。四是為建設期績效評價、 中期評估等績效管理程序提供參考依據。

二、績效監控工作存在的問題

雖然績效管理宏觀政策框架已經基本完備， 且在績效評價體系和方法上也有很多積極探索和實踐成果，但是在績效監控方面的研究仍然比較缺乏， 現階段績效監控在重視程度、責任意識、管理機制等方面還存在一定的問題：一是認識不足。 主管部門和實施機構在績效管理過程中采取“結果導向”慣性思維，普遍存在重評價、輕監控的做法，主觀上認為項目在實施中還沒結果，無從下手，沒法監控。二是責任意識不強。項目公司（社會資本）作為日常績效監控的責任主體， 對績效管理有著不同的認識和理解，造成部分項目的日常績效監控工作未落實到位，或日常績效監控反饋的事項不夠詳實、及時。 三是機制不完善、指標弱化。 績效監控最重要的內容就是對績效目標實現情況的跟蹤分析，績效目標是監控工作的標尺，直接影響“雙監控”的質效。 在績效管理過程中普遍存在績效信息“缺席”、效益指標“軟化”、指標標準“矮化”等問題，造成績效監控時難以量化衡量， 制約績效監控工作的深度和廣度。四是績效監控方案執行不到位。在績效監控實施過程中，將工作重點主要放在資料收集、數據填報、材料報送等程序性工作上，缺乏對目標未完成、執行進度慢原因的深入分析以及有效的糾偏方法， 監控報告內容專業性不強、模式化嚴重。

三、建設期績效監控的必要性

政府和社會資本合作項目績效監控主要可以解決兩方面的問題：項目支出責任固化和運營服務弱化。 這兩個問題都強調運營期績效監控的重要性， 再加上建設期內有全過程工程監理和跟蹤審計，因此，建設期績效監控的必要性體現在三個方面：

（一）建設期績效監控不等同于工程監理

實踐中， 有人將建設期績效監控理解為全過程工程監理， 或者認為應該由監理單位承擔建設期績效監控具體工作，與監理工作合并實施。 實際上二者的區別是顯著的：一是對象不同。 工程監理的直接對象是施工單位，監理結果雖然在一定程度上反映了項目建設過程中的質量、進度、成本控制和安全管理等情況，但建設期績效監控的對象除了項目還包括項目公司， 重點關注項目公司在建設管理過程中的情況表現，二者之間有一些關聯，但不等同。 此外，工程監理受雇于項目公司，而建設期績效監控服務于實施機構和政府部門，服務主體不同。 二是依據有差異。 在相關法律法規和行業標準之外，監理工作依據的是技術規范、設計文件和總包合同，建設期績效監控依據的是實施方案和項目合同。三是內容有區別。工程監理更加關注微觀技術處理是否合規范、合標準的問題，建設期績效監控兼顧項目產出目標實現程度和項目公司綜合管理效果，并且要對監控結果進行糾偏，幫助項目公司更快更好地達成目標。

（二）竣工驗收不能替代績效監控

竣工驗收與績效監控既有聯系也有差異。 項目通過竣工驗收只代表建設期末的一個階段性結果， 無法綜合反映整個建設期內績效目標實現過程的偏差及整改情況，更不能量化反映項目公司建設階段的綜合服務水平。例如即使項目最終通過了竣工驗收， 建設過程中是否發生過質量、安全事故，質量、進度和成本的過程控制情況如何，是否存在成本超概和進度延誤情況，日常管理、突發事件應急處理、對問題整改效果如何等。 這些都需要通過實施績效監控才能夠實時掌握和準確評價， 績效監控和竣工驗收既要緊密結合，又不可替代。

（三）建設期績效監控是項目規范運作的要求

政府和社會資本合作的綜合開發項目績效目標體系相對復雜，不但涵蓋了運維質量、公眾滿意度等與運營管理相關的績效目標，還包含建設產出質量、進度控制、成本控制等與建設期過程管理相關的績效目標。 建設期監控是全過程績效管理的重要內容， 監控情況需在綜合信息平臺進行公示， 監控成果作為可用性付費和確定付費基數的依據， 監控數據為中期評估和績效評價等后續階段績效管理提供參考。

四、天津海河柳林“設計之都”核心區綜合開發項目績效監控體系設計

（一）項目基本情況

項目建設地點位于天津海河柳林 “設計之都” 核心區，該片區位于中心城區東南部、海河兩岸、昆侖路以東，緊鄰外環線。 開發范圍是外環線、大沽南路、昆侖路、津塘路合圍區。 海河柳林“設計之都”核心區總面積14.5 平方公里， 政府和社會資本合作項目主要建設工程位于圖1亮色6.4 平方公里區域范圍內。

圖1 項目區域示意圖

項目總投資約125 億元， 建設內容包括設計產業配套工程、新基建智慧城市工程、市政基礎設施工程、公共服務設施工程及綠色生態設施工程等五大類83 個子項目。 項目運作方式為BOT（建設—運營—移交），回報機制為使用者付費+政府可行性缺口補助。 其中，使用者付費主要來源于項目運營收入，包括租金、物業費和停車場經營、充電樁經營、設施運營、廣告收入等。

（二）績效監控的目的

天津海河柳林“設計之都”核心區綜合開發項目作為天津市首個市級區域綜合開發類政府和社會資本合作的重大項目，建設內容包括多個行業領域，子項目分布于河西區、河東區、津南區、東麗區。 在項目建設階段，不僅涉及的行業部門多、行政部門多，且整體建設周期較長。 建設過程中可能會產生需要介入管理和推動解決的許多事項，必須通過全過程的績效監控實時掌握和糾偏，保證實施機構及時獲取工程節點、建設進度、公司治理等情況，推動各子項目建設程序規范進行和績效目標如期實現，進一步強化對項目公司的建設期履約監督管理。

（三）績效監控的主要內容和工作程序

績效監控工作是全流程的持續性管理， 各相關單位在進行績效監控工作時應以績效目標和指標為依據，為績效評價提供基礎和支撐。 項目實施機構原則上每年至少開展一次績效監控，在建設期初啟動績效監控工作，項目公司負責進行日常績效監控， 項目實施機構定期進行績效監控匯總、 分析和反饋并最終報送行業主管部門和財政部門審核。 參照相關文件要求和項目實際情況，主要內容及程序如下：

1.確定績效監控指標

以實施機構進行定期監控、 項目公司進行日常監控的方式開展績效監控工作。 以績效評價指標體系的重點指標作為依托，實施機構按照科學規范、真實客觀、重點突出等原則開展績效監控。 在篩選指標的過程中，重點關注最能代表和反映項目產出及效果的績效目標與指標。

2.確定績效監控計劃

實施機構根據項目行業特點和實際情況， 結合績效評價與按效付費的時間節點，確定監控時間、擬定監控計劃。 集中監控每年開展次數不得少于一次。

3.項目公司日常監控

項目公司比照項目協議的績效目標和自身完成情況，主要收集日常績效完成情況的相關信息，定期按要求向實施機構報告結果。

4.分析績效監控信息

實施機構針對項目公司報送的績效監控內容， 對照績效監控目標，查找未完成既定目標的具體情況，分析問題原因，拿出糾偏的有效路徑和改進方法，及時完整做好相關記錄。

5.糾偏情況

實施機構應督促項目公司結合監控信息和糾偏方法及時進行糾偏，并查找偏差原因中涉及自身的部分，進行自我糾偏。

6.結果反饋與報告

綜合上述情況， 實施機構最終形成績效監控表或報告等成果文件。 實施機構按計劃組織開展集中績效監控，根據績效監控的結果督促項目公司糾偏。 對于實施機構自身引起的偏差，應及時進行糾偏。 對于實施過程中發現偏差較大的情況，要向行業主管和財政部門報送《績效監控報告》。

（四）績效監控的職責分工

項目實施機構是政府和社會資本合作項目績效監控工作機制的制定者和執行者，主要負責每年至少一次的定期監控。 根據項目行業特點和實際情況，結合績效評價與按效付費的時間節點，確定監控時間、擬定監控計劃并組織各相關方按計劃實施。 項目公司作為項目實施者，主要負責日常監控。 依據項目監控計劃開展具體工作，按要求向實施機構報告績效監控情況。 結合上述政策規定和項目實踐，制定實施機構和項目公司職責分工（詳見表1）。

表1 績效監控職責分工表

（五）績效監控方法

項目績效監控主要采用的方法有比較法、 因素分析法、 公眾評判法。 比較法是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況、不同部門和地區同類支出的比較，綜合分析績效目標的實現程度。 因素分析法是指通過綜合分析影響績效目標實現、實施效果的內外因素，評價績效目標的實現程度。 公眾評判法是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調查等對項目效果進行評判， 評價社會效益等相關績效目標的實現程度。 具體應用情況見表2。

表2 方法應用表

（六）績效監控的結果應用

財政部門和相關主管部門應對《績效監控報告》反映的績效監控結果和糾偏措施進行審核分析， 涉及績效目標和預算調整的， 可提出反饋意見并督促項目實施機構落實。 項目實施機構通過績效運行情況的跟蹤監控，對項目目標執行偏差進行必要的修正及調整， 進一步改善項目績效管理的方式方法， 科學合理設定績效目標的達成路徑，充分保障績效目標按照既定計劃完成，為以后的目標設定和績效管理提供參考依據。

五、結語

政府和社會資本合作模式不斷創新發展， 積極推動基礎設施和公共服務領域供給側結構性改革， 提高了公共產品和服務供給能力與效率。 但政府和社會資本合作項目仍處在探索階段， 缺乏統一的行業標準和相關文件支撐，在快速發展的過程中易出現泛化濫用、大干快上等問題。 這些問題在簽約落地、開工建設、投產運營等階段逐漸顯現，再疊加城市綜合開發項目的復雜性，使得此類項目的績效監控尤其要引起實施機構和相關部門的高度重視。 推動政府和社會資本合作項目支出預算和績效管理一體化，讓政府和社會資本合作模式回歸初心、本源。