“雙碳”目標下煤炭安全生產法律制度問題初探
——以山西省為例

柴 暢，聶莉斌

（1.忻州師范學院 法律系，山西 忻州 034000；2.北京策略（太原）律師事務所，山西 太原 030000）

2020 年9 月，習近平同志提出，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和。①碳達峰是指二氧化碳排放量在2030 年前達到了最大值，之后進入下降階段。碳中和則是指在一段時間內，特定組織或整個社會活動產生的二氧化碳，通過植樹造林、海洋吸收、工程封存等自然、人為手段被吸收和抵消掉，以實現人類活動二氧化碳相對“零排放”。實現碳達峰、碳中和的重大戰略決策，充分展現出中國在面對氣候變化問題上的大國擔當，也體現出中國構建全球命運共同體的基本理念與決心。未來40年，“碳達峰、碳中和”將作為中國經濟發展的約束性目標，總量大、時間短，既是一個巨大挑戰，同時也將是中國應對全球氣候變化、發展綠色低碳經濟、引領全球綠色發展的重大機遇。由于資源結構的特點和現階段經濟社會的發展實際需要，短期內我國的經濟社會發展仍離不開煤炭。即使全面實現了碳中和，仍需要煤炭作為電力調峰、碳質還原劑和保障能源安全的兜底能源。［1］但是由于各種原因，煤礦安全生產事故時有發生。

一、煤炭生產安全事故現狀及主要原因

（一）煤炭生產安全事故的現狀

山西以煤立業，煤炭產業在支撐全國煤電系統的經濟格局上發揮著不可估量的作用，但山西經濟發展“一煤獨大”的局面造成了很多問題，為追求高額利潤和保障能源供應，煤炭生產忽視了安全生產的本位作用，在山西煤礦發展史上曾發生過數起致百人死亡的重大礦難，經濟損失特別巨大，社會影響極為惡劣，人民群眾十分不滿。為此山西橫下一條心來“破舊立新”。2012 年起，山西傳統產業率先轉型，2014 年，山西啟動低碳創新行動，推動黑色煤炭向綠色發展，“雙碳”目標提出后，山西煤炭生產朝著低碳化、清潔化、智能化的方向邁進，但不是所有的煤礦都符合智能化采掘的要求，還有一些煤礦需要采用傳統的方法挖掘，無法大幅降低安全事故發生率和死亡率，仍然發生了數起煤炭安全生產事故。（見表1）

表1 2020 年以來山西煤炭安全事故主要類型及典型案例

（二）煤炭生產安全事故的主要原因

1.生產人員準入門檻低，安全意識差

生產作業人員對其所從事的工種應當經過嚴格的培訓，取得相應的資格證書后再上崗。在發生的多起礦難中，有的負責井下安全監督檢查的井下安全員沒有參加過安全員崗前培訓。有的工人在還沒有取得探水特種作業證的情況下，就進行探水作業。如“5·10 一般運輸事故”中的當班司機無證上崗并串崗，導致其自身直接在事故中因違反規定操作而死亡。生產作業人員在不熟悉工作流程和沒有經過培訓的情況下上崗，自身安全生產意識差，會給自己和他人的生命帶來嚴重的威脅。

2.監督人員職責履行不到位，管理混亂

有些煤礦安全監管不到位，未能有效辨識安全隱患，導致存在安全風險。有些煤礦的安全監管流于形式，片面強調監管次數而忽視監管質量，使監管制度形同虛設。很多煤礦因為同一問題反復發生礦難，并非沒有識別出來安全隱患，而是盲目追求利益最大化，對于已經發現的重大隱患不制止、不報告、不整改，對于存在的違規違法操作行為不查處，甚至弄虛作假。例如，呂梁三交煤礦“5·10”事故發生后，監管部門負責人在第一時間沒有啟動應急響應，反而多次聯絡涉事煤礦負責人，授意其抓緊處理記者和事故。有些礦難發生后，面對上級部門和調查管理人員，瞞報和謊報，和家屬私了。

二、煤炭安全生產法律制度現狀與存在的問題

（一）煤炭安全生產法律制度現狀

我國《刑法》第134 條第一款規定了重大責任事故罪，第135 條規定了重大勞動安全事故罪，《刑法修正案（十一）》新增了第134 條第二款強令違章冒險作業罪、危險作業罪，除此之外，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》等也屬于我國有關煤炭安全的具體刑事法律制度。

2002 年通過、2021 年修訂的《安全生產法》是我國第一部全面規范安全生產的專項法律，是我國安全生產法律體系的主體法，［2］其配套的行政法規《安全事故報告和調查處理條例》是行政主管部門調查事故的主要依據。為了促進采礦業的健康發展，保障礦山的生產安全，保護礦山職工人身安全，制定了《礦山安全法》。為了規范煤炭行業的正常生產、經營活動，促進和保障煤炭行業的健康發展發展制定了《煤炭法》。

同時，山西省也出臺了相應的地方法規，包括：《山西省安全生產條例》《山西省貫徹落實〈地方黨政領導干部安全生產責任制規定〉實施細則》《山西省煤礦分級分類安全監管監察辦法》《山西省煤礦安全監管專員制度》《山西省關于落實煤礦企業安全生產主體責任的實施意見》等。由此可見，我國煤炭安全生產法律制度已初步建立，并根據生產實踐中的經驗不斷新增、完善與補強。

（二）煤炭安全生產法律制度中存在的問題

1.相關罪名法定刑設置過低，刑罰主體和手段單一，難以起到刑法的預防和震懾作用

要加強法律對安全生產領域的提前干預，對導致安全事故的苗頭露頭就打，清除導致安全生產事故的重大隱患，從源頭上消除導致安全生產事故的原因。［3］刑法是我國的基本法之一，其保護的社會關系具有廣泛性、謙抑性、補充性特點，是保護法益的“最后一道防線”，我們既不能忽視刑法的預防作用，也不能忽視刑法的懲罰功能，因此在經濟手段和行政手段不能有力遏制礦難發生時，必須發揮好刑事法律的懲罰作用。以重大責任事故罪為例，該罪的量刑幅度有兩檔，第一檔處三年以下有期徒刑或者拘役，第二檔處三年以上七年以下有期徒刑。在司法實踐過程中，隨著認罪認罰制度在安全事故類犯罪中的適用，導致對很多直接負責人作出輕緩化處理，以至很多煤礦企業負責人為了追求生產利益而不顧工人的生命安全，這正是他們所做的一種“趨利避害”的選擇。另外，刑罰主體和手段設置單一，只規定了自然人作為重大責任事故犯罪的主體，對于體現單位意志的犯罪行為難以有效地進行刑法規制，刑罰種類上只規定了有期徒刑和拘役，沒有規定罰金，不利于倒逼企業強化主體責任義務，［4］從刑事法律的懲罰性角度來說是不完備的，難以“罰當其罪”，這也是煤炭事故再犯的原因之一。

2.刑法和行政法認定標準不統一，難以起到法律評價作用

法律法規所具有的規范性、確定性特性，能夠預估人的行為正確與否，從而有利于做出合理的安排。但是刑法和行政法在煤炭安全事故類犯罪中存在認定標準不一的情況，在司法實踐中會造成一定程度的困擾，也不利于法律評價作用的實現。

首先，對于重大事故的認定在刑法和行政法中界定不統一，根據相關司法解釋的規定，①見《最高人民法院關于進一步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》第六條、第七條的規定。刑法第134 條重大責任事故罪中重大傷亡事故人員傷亡是指造成死亡一人以上，或者重傷三人以上的。根據《安全事故報告和調查處理條例》的規定，事故分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故，其中重大事故是指死亡10 人以上30人以下，而一般事故從傷亡人數的界定來看要求造成3 人以下死亡，或者10 人以下重傷。因此在事故調查報告中屬于一般事故的案件，在刑法上屬于重大責任事故，由于刑事司法要依據行政執法的調查報告，而術語界定的差異，難免會給人以事故造成的后果不嚴重的印象，從而影響刑事裁判的定罪量刑。

其次，責任認定標準上，行政執法和刑事司法存在責任認定不統一的情形。對重大安全事故的調查，常規做法是由事發地職能部門成立調查組，然后“自己人查自己人”“違法人查犯罪人”，［5］因為具有利害關系，這樣的調查難以查出事故的真正原因，再加上調查人員專業水平參差不齊，導致調查結果的可信度和專業性有待考查。尤其是在認定責任時，以三交煤礦“5.10 一般運輸事故”“5.12 一般頂板事故”調查報告為例，事故中死亡的李某、王某負直接責任；但因其在事故中死亡不再承擔刑事責任，違章操作的杜某負事故直接責任，因涉嫌重大責任事故罪被臨縣公安局采取刑事強制措施；負監督職責的吳某對兩起事故負主要責任，對于瞞報事故因為主動交代、積極配合調查負重要責任，因涉嫌重大責任事故罪被臨縣公安局采取刑事強制措施；機電部副部長秦雪益未落實安全教育培訓工作而承擔主要責任，因為更換、刪除現場視頻而對兩起瞞報事故負重要責任，最后予以其黨內嚴重警告和政務撤職處分。［6］可見調查報告中在認定責任承擔時使用“直接責任”“主要責任”“重要責任”等詞語，這在刑法司法實踐中對于判定事故的因果關系是十分不利的。

3.規制煤炭安全生產的法律法規規章眾多，存在重疊交叉，使得法律教育和監管難以落到實處

以安全培訓為例，安全生產法律法規涉及自然科學和社會科學領域，既有政策性的特點又有科學技術的特點?！栋踩a法》要求加強對從業人員的安全生產教育和培訓。《山西省安全生產條例》明確規定從業人員必須經過嚴格的安全生產教育和培訓，合格后方可上崗?！渡轿魇￡P于落實煤礦企業安全生產主體責任的實施意見》更是明確規定新上崗的特種作業人員必須具備相關學歷和文化程度，嚴把新上崗人員培訓關，進行相關人員的專項培訓，強化特種作業人員安全技能培訓考試。要求從業人員正式上崗前應當接受統一、專業的集中培訓和考核，在從業過程中也應當對從業人員進行定期進行培訓。但是在煤炭生產實踐中，每一起事故的背后幾乎都存在工人無證上崗，或連安全生產簡單培訓都沒有的現象，由此可見這并不是通過法律、規章和制度的規定就能夠落實到位的，同時對不嚴格遵守安全培訓規定并沒有相應的懲罰措施，從而導致涉案煤礦為了追求經濟效益而放任這種行為的出現。

監督失靈是導致礦難發展的重要原因，在監管責任和管理職責上交叉重疊，同一事項由多個部門負責監管，存在職能交叉重疊的現象，使得監管難以真正的落實到實處。

三、安全生產中存在問題的解決路徑

（一）增加單位作為安全生產事故罪的犯罪主體

在“雙碳”目標下，隨著煤炭開采技術的日臻成熟，造成傷亡人數特別巨大的礦難已較少出現，但是通過現有的幾起礦難不難看出，礦難的發生體現了單位的意志，法律賦予單位以人的資格，那么單位在為了自身利益進行違法犯罪活動并體現了單位集體意志的情況下，應該將這種行為歸責于單位犯罪而非自然人犯罪。而且單位有獨立的經費，對單位通過刑法手段來判處刑罰，有利于體現刑法的罪責刑相適應原則，對于防止企業再犯是十分有必要的。［7］

（二）提高安全生產事故罪的法定刑及刑罰種類

每一個罪名立法之初都有其特有的立法背景和立法考量，以重大責任事故罪為例，其是在1979 年《刑法》設立之初設立的，在此之前“以鋼為綱，以煤保鋼”的政策下，由于技術不成熟，生產人員安全意識差等諸多原因曾發生過致數百人喪命的礦難，因此重大責任事故立法勢在必行，然而改革開放初期經濟恢復迫在眉睫，考慮到煤礦發展本身就存在一定的風險，因此該罪的法定刑量刑畸輕。如今隨著生產技術的不斷升級，低碳化、清潔化、綠色發展理念的注入，“保安全就是保供應”已經成為發展煤炭產業新的航標，安全生產是一條不可觸碰的底線。如果事故發生后造成的危害后果和法律責任的承擔不相匹配，過低的法定刑就達不到刑法懲罰的目的。因此，把單位犯罪作為適格主體加以規制，相應地判處罰金刑，再結合《安全生產法》和《生產安全事故罰款處罰規定（試行）》有關于單位罰款的相關規定，對于單位為了影響企業效益而瞞報事故、私了和解的行為處以更加嚴厲的罰金刑，將有利于法律效果和社會效果的統一。

（三）整合各部門法促使司法適用標準的同一性，做好行政執法和刑事司法的銜接

安全生產領域法律法規眾多，因此亟須對部門法進行整合，做好立改廢釋，在保障下位法與上位法不沖突的基礎上，規范事故調查報告移送的標準，［8］注重行政執法和刑事司法在認定責任時的銜接。同時注重對執法人員專業素質的培訓，形成一支專業的執法隊伍，確保調查報告的證明力，能夠直接運用到刑事裁判中。

對于某一事項的監管必須對相關法律進行整合，壓實細化各部門監管責任，督促各級管理人員和職工認真履行崗位職責，對于一線的監督者，如駐礦安全監管員主要審查其在事故發生時是否履行了監督指導職責，而對于更高層級的企業負責人、主管人員如煤礦安監部部長、煤礦安全總經理，應當著重審查其有無履行安全生產規章制度的建立、完善、執行等義務，有沒有定期開展安全檢查、培訓等，對于煤礦礦長作為本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。在監督責任認定時應重視行政法規與刑事法律的銜接，尤其是執法機關責任認定標準與刑事責任認定要統一標準，便于刑事責任主要責任和次要責任的認定。從而強化監督的考核引領作用，打造從源頭貫穿事中、事后的執法督察體系，使督察“長牙帶電”，為把監督做到實處，還應加大統籌力度，讓監督有廣度，注重各層級、各方面的監督協調，有機貫通，形成合力。