重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中城市抗逆力提升路徑研究

汪艷霞，韓方舒

（西南大學(xué) 國家治理學(xué)院，重慶 北碚 400700）

一、問題的提出

抗逆力是指系統(tǒng)應(yīng)對風險的回彈能力，城市抗逆力是將抗逆力理念引入城市規(guī)劃和防災(zāi)領(lǐng)域的重要產(chǎn)物，被認為是城市的“防火墻”。隨著城市規(guī)劃管理研究的縱深推進，城市抗逆力概念因其適用于更好地了解和改善城市災(zāi)害和緊急情況的治理而受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。21 世紀初，伴隨著自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件等在全球范圍內(nèi)頻發(fā)，許多研究人員以及城市管理者已經(jīng)意識到增強城市抵御危機能力的重要性，越來越多的學(xué)者基于各類危機事件，探討城市抗逆力的內(nèi)涵、構(gòu)成及影響因素等。

黨的二十大報告提出“提高公共安全治理水平，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力”。從本質(zhì)上看，維護城市安全的核心在于城市抗逆力；要推動城市公共安全治理，提升城市抗逆力是根本路徑。城市抗逆力作為城市安全發(fā)展理念的前沿，為適應(yīng)新時代中國城市高質(zhì)量發(fā)展明確了方向。［1］當前，我國城市在諸多不確定性與非傳統(tǒng)風險的考驗中迎來了通過自我調(diào)整、主動適應(yīng)、更新學(xué)習(xí)以加強自身風險防控和危機應(yīng)對能力的契機。［2］

應(yīng)注意的是，城市抗逆力提升的正向價值已在學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門達成共識，但不同城市抗逆力水平存在差異，在危機實踐應(yīng)對中表現(xiàn)方式亦有所不同。那么，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊，城市抗逆力以何種方式發(fā)揮作用？城市要素如何通過與抗逆力屬性的融合實現(xiàn)城市抗逆力的提升？基于中國城市的應(yīng)急實踐能否提取城市抗逆力提升的共性經(jīng)驗？這就需要我們對不同城市的應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐進行多角度審視。基于抗逆力研究，本文構(gòu)建城市抗逆力提升的五維分析框架，試圖回答“城市抗逆力提升路徑”這一問題，以期豐富深化城市抗逆力研究，推動城市公共安全治理和城市高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻回顧

（一）抗逆力概念緣起

“抗逆力”是一個具有多元價值的概念，起源于拉丁語“resilio”，意為“彈跳”或“恢復(fù)到原始狀態(tài)”。此詞在古典文學(xué)作品中表示結(jié)果不幸或為脫離正在發(fā)生的事情而退縮。［3］16 世紀左右，中古法語出現(xiàn)了詞匯“re'siler”，含有“收回”或“取消”之意。此后這一單詞遷移為英文動詞“resilient”。［4］1625 年，培根在其著作中探討回升強度時，首次使用了名詞“resilience”用來表示“彈性”（即抗逆力）。1839 年始，抗逆力一詞逐漸帶有了“從逆境中恢復(fù)過來”的涵義。我國學(xué)者對此詞的翻譯不一，大致包含“復(fù)原力”（朱森楠，2001），“壓彈”（劉取芝、吳遠，2005），“韌性”（于肖楠、張建新，2005）以及抗逆力（喬倩倩、賈志科，2014）［6］等譯法。

19 世紀中葉，受西方工業(yè)發(fā)展的影響，抗逆力一詞被廣泛應(yīng)用于機械制造。1858 年，抗逆力一詞被用來描述鋼梁的強度與延性，以類比人在壓力下能夠抵抗、保持完整并適應(yīng)高壓環(huán)境且減少其影響的能力（Alexander，D.E，2013）。在力學(xué)之外，對抗逆力概念的采用在很大程度上要歸功于加拿大生態(tài)學(xué)家Holling。1973 年，他運用“抗逆力”一詞來描述系統(tǒng)的動態(tài)平衡，并強調(diào)這樣的系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)有且只有一個。［6］20 世紀50年代至80 年代，抗逆力被應(yīng)用于心理學(xué)領(lǐng)域。美國精神病學(xué)家諾曼·加梅奇將抗逆力一詞引入兒童發(fā)展性精神病理學(xué)中，自此抗逆力概念被獨立應(yīng)用于兒童的精神問題領(lǐng)域，表示個體面對高危環(huán)境和困境時體現(xiàn)出來的良好適應(yīng)性和抗壓性（樊博、聶爽，2017）。［7］

20 世紀90 年代末，生態(tài)系統(tǒng)研究范疇開始引入抗逆力，強調(diào)社會生態(tài)系統(tǒng)在面對壓力和各種限制條件時被激發(fā)出的適應(yīng)、學(xué)習(xí)和改變等回應(yīng)的能力。［8］在逐漸得到力學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域的認可后，抗逆力概念被引入社會科學(xué)領(lǐng)域，主要是指面對沖擊時個人、組織等對不確定性的回應(yīng)。20 世紀末期，抗逆力作為衡量災(zāi)害系統(tǒng)的屬性被正式應(yīng)用于應(yīng)急管理領(lǐng)域（樊博、聶爽，2017）。Timmerman 最早將抗逆力界定為“衡量系統(tǒng)從危險事件中吸收和恢復(fù)能力的一部分”。［9］美國國家科學(xué)院出版社將其解釋為“準備和計劃、吸收、恢復(fù)和更成功地適應(yīng)不良事件的能力”。［10］以Kwok 為代表的學(xué)者將應(yīng)急管理領(lǐng)域的社會抗逆力解釋為“社會實體和機制預(yù)測、吸收和適應(yīng)災(zāi)害的能力，以及開展恢復(fù)活動以減少未來破壞及其影響的能力”。［11］基于對個體和地區(qū)面對災(zāi)難時的全面分析，Buckle（2001）等學(xué)者將之定義為“個體或社區(qū)減少間接損失，在災(zāi)后功能恢復(fù)的能力”。Norris（2008）則認為抗逆力是“將一組適應(yīng)能力與擾動后功能和適應(yīng)的積極軌跡聯(lián)系起來的過程”。［12］張秀蘭等學(xué)者（2010）指出整個社會機體的每個構(gòu)件，包括人、家庭、社區(qū)、社會、制度等，均有潛在的抗逆力。［13］胡曼等學(xué)者（2016）將社區(qū)抗逆力界定為在面對各類突發(fā)事件時，社區(qū)調(diào)動內(nèi)外部資源，并運用到災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)對、抵抗和災(zāi)后恢復(fù)的整個過程之中，使整個社區(qū)能夠快速恢復(fù)的能力。［14］

綜上，根據(jù)不同的行為主體，學(xué)者們皆強調(diào)系統(tǒng)的“耐沖擊”“快恢復(fù)”能力與充分調(diào)用資源應(yīng)對危機特性。［15］作為刻畫主體行為的“吸收”“適應(yīng)”“恢復(fù)”等詞語出現(xiàn)頻率較高。隨著對災(zāi)害領(lǐng)域抗逆力研究的縱深發(fā)展，抗逆力概念解讀逐漸從注重結(jié)果轉(zhuǎn)向面向過程。［16］本研究將城市抗逆力視為城市的一種能力屬性，城市中各主體（如個人、企業(yè)、機構(gòu)、社區(qū)等）與各子系統(tǒng)（如經(jīng)濟調(diào)節(jié)系統(tǒng)、社會管理系統(tǒng)等）在受到擾動時能以一定的方式抵御、化解干擾所產(chǎn)生的影響，并通過自身的恢復(fù)力適應(yīng)調(diào)整到新的狀態(tài)，以實現(xiàn)反脆弱性與可持續(xù)發(fā)展的能力。

（二）抗逆力概念維度劃分

抗逆力是一個多層次概念，不同概念層次之間相互關(guān)聯(lián)，且存在要素的交叉與重合。［17］通過梳理抗逆力文獻，提煉與整合概念要素，可以劃分抗逆力的概念維度，為探究不同要素對城市抗逆力塑造的作用方式奠定理論基石。

1.能力維度

在能力方面，抗逆力概念要素主要有抗逆力來源和系統(tǒng)對危機的回應(yīng)狀態(tài)等兩種維度。按照抗逆力的來源，Rose（2007）將抗逆力劃分為內(nèi)在抗逆力與適應(yīng)性抗逆力，前者是系統(tǒng)中已經(jīng)建立的、固有的抗逆力；后者是指產(chǎn)生于壓力下獨創(chuàng)性的抗逆力。類似的，朱華桂（2020）等將抗逆力劃分為系統(tǒng)固有的內(nèi)在抗逆力與強壓下產(chǎn)生的自適應(yīng)力。與此不同，依據(jù)以系統(tǒng)對危機的回應(yīng)狀態(tài)，Vugrin&Ehlen（2010）等將抗逆力劃分為吸收能力、適應(yīng)能力、恢復(fù)能力等三種，其中“吸收”是指系統(tǒng)對外部擾動沖擊的吸納能力；“適應(yīng)”指強調(diào)危機事件后對系統(tǒng)內(nèi)部的再調(diào)適能力；“恢復(fù)”則是系統(tǒng)受到?jīng)_擊后的復(fù)原能力。在此基礎(chǔ)上，Paulo（2019）等提出，城市抗逆力是由“抵抗、恢復(fù)、適應(yīng)和轉(zhuǎn)型等四個支柱所構(gòu)成”［18］。

2.屬性維度

20 世紀90 年代末，MCEER 最早開展災(zāi)害抗逆力的研究并提出抗逆力的四個因素：健壯性（Robustness）、冗余性（Redundancy）、充足性（Resourcefulness）和快速性（Rapidity），被學(xué)界簡稱4R 模型（詳見表1）。隨著抗逆力概念應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，抗逆力屬性所包含的維度也得到了豐富。Godschalk（2003）認為抗逆力城市應(yīng)具備冗余性、多樣性、效率、自主性、強度、相互依賴性、適應(yīng)性和協(xié)作性等八個特征。［19］Paulo（2019）進一步提出，城市抗逆力最為相關(guān)的十一個特征為冗余，多樣性，效率，穩(wěn)健性，連通性，適應(yīng)性，資源，獨立性，創(chuàng)新，包容性，整合等。

表1 抗逆力屬性維度

當前，抗逆力研究實現(xiàn)了從關(guān)注問題向關(guān)注優(yōu)勢的范式轉(zhuǎn)變，從單一學(xué)科視角邁向了綜合多學(xué)科視角（劉玉蘭，2011）。然而，我國學(xué)術(shù)界有關(guān)抗逆力研究仍存在進一步探索的空間，主要表現(xiàn)為：一是對抗逆力的內(nèi)涵和適用性缺乏學(xué)術(shù)共識；二是對“resilience”的翻譯不同而導(dǎo)致同一概念的割裂。抗逆力與韌性兩個術(shù)語本質(zhì)上是resilience 的兩種譯法，在應(yīng)急災(zāi)害領(lǐng)域，抗逆力研究相對較為匱乏，二者在理論構(gòu)建和應(yīng)用實踐方面存在偏差；三是研究內(nèi)容方面，抗逆力研究聚焦于社會關(guān)系和社會心理的調(diào)整，在應(yīng)急管理領(lǐng)域的案例研究上還存在拓展空間。基于此，本研究試圖將城市要素與抗逆力屬性相結(jié)合，建構(gòu)城市抗逆抗逆力提升的五維框架，剖析城市抗逆邏輯與城市抗逆力的提升路徑。

三、城市抗逆力提升的五維分析

城市抗逆力提升涉及主體廣泛、要素冗雜，根本在于城市抗逆力剖析包含一系列適應(yīng)能力以及系統(tǒng)受到干擾后的運作軌道。［20］對此，本研究通過建構(gòu)城市抗逆力提升的五維邏輯框架（詳見圖1），探究城市要素之抗逆屬性及其作用機理，以回答“城市抗逆力提升路徑”問題。

圖1 城市抗逆力提升的五維邏輯框架

城市抗逆力提升是城市要素與抗逆力屬性之間不斷深化融合的過程。新興風險、災(zāi)害的耦合疊加與各具特色的城市形態(tài)決定了并不存在放之四海而皆準的抗逆力建設(shè)模式。城市抗逆力提升路徑應(yīng)當以具體災(zāi)害類型和國家發(fā)展概況為基礎(chǔ)。對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中城市抗逆力的考察，應(yīng)立足中國城市場景，對抗逆力與城市治理的既有理論和實踐進行整合，既需要考慮城市空間、制度、社會等傳統(tǒng)要素，也需要關(guān)注數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用與組織治理模式革新的積極作用，進而形成富有中國城市特色的話語闡釋。

（一）空間維度

城市資源依靠城市空間的容納與承載，空間建設(shè)也因此成為城市抗逆力建設(shè)的基礎(chǔ)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施和合理的空間布局是減少人員傷亡、降低財產(chǎn)損失的重要保障。面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊，公共活動場所（如公園、活動室、文化廣場、運動場所等）將被作為避難所、臨時安置處以及隔離點等來使用。

空間抗逆力是空間要素同抗逆力屬性相融合的產(chǎn)物，是城市抗逆力的重要組成部分。城市空間要素與抗逆力屬性的融合度依賴于城市規(guī)劃布局和資源配置的合理性。在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體實踐案例中，不同城市在應(yīng)急狀態(tài)下對空間的利用和調(diào)整大致有以下兩種方式。一是通過應(yīng)急空間資源的合理調(diào)配為綜合應(yīng)對工作置換時間，即以空間換時間。我國大部分城市基本已經(jīng)在這一邏輯指導(dǎo)下形成了與診療體系相對應(yīng)的三級應(yīng)急空間體系：一級應(yīng)急空間由多層級的醫(yī)療空間體系構(gòu)成；二級應(yīng)急醫(yī)療空間是通過對公共綠地和預(yù)留儲備用地等空間的改造或加建醫(yī)療設(shè)施而形成；三級應(yīng)急醫(yī)療空間是以征用學(xué)校宿舍、賓館等標準化空間作為隔離觀察點，從而為定點醫(yī)院與方艙醫(yī)院贏得緩沖時間。例如，為了解決醫(yī)療空間擠兌和短缺的問題，紹興市上虞區(qū)政府將體育中心改置為臨時隔離觀察點，通過同一空間的“角色置換”實現(xiàn)了應(yīng)急狀態(tài)下的城市空間資源擴充。第二種是對城市不同空間采取合理干預(yù)的方式，在緊急狀態(tài)下對城市空間活動進行約束和規(guī)制。為了有效控制公共衛(wèi)生危機事態(tài)的進一步擴散，部分城市以試劑檢測和流調(diào)篩查為依據(jù)，綜合城市區(qū)域的自然形態(tài)、醫(yī)療資源分布等因素，在科學(xué)研判的基礎(chǔ)上，合理劃分封控區(qū)、管控區(qū)和防控區(qū)，并適時進行動態(tài)調(diào)整。通過對空間功能的干預(yù)，滿足了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急需求。

（二）制度維度

健全的制度是應(yīng)急過程規(guī)范性和主體協(xié)調(diào)性的有力保障。［21］重大突發(fā)風險容易引發(fā)社會失序。［22］在我國城市面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急實踐中，出現(xiàn)了應(yīng)急治理“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”銜接不暢、全周期管理理念未深度嵌入閉環(huán)鏈條、應(yīng)急工作方案難以契合城市精細化管理要求等問題。因此，完善應(yīng)急管理制度體系，推動制度要素同抗逆力屬性深度融合，提升制度抗逆力對于城市應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

制度抗逆力是制度要素同抗逆力屬性相結(jié)合的產(chǎn)物，是指城市制度的制定能夠緊跟現(xiàn)實形勢的變化并能對現(xiàn)實問題作出有效回應(yīng)。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置中，我國城市在分區(qū)差異化防控、社會網(wǎng)格管理、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、民生保障等方面均出臺了大量政策文件，是明確主體責任、有序?qū)嵤┦聭B(tài)管控的重要依據(jù)，為公共衛(wèi)生事件下社會生活各方面的管理工作提供了規(guī)范和指導(dǎo)。如2020 年8 月26 日，深圳市通過了全國首部地方應(yīng)急條例——《深圳經(jīng)濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，其中涉及了創(chuàng)設(shè)專家委員會、暢通信息反映渠道、組建有力的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急隊伍、構(gòu)建應(yīng)急物資儲備制度等方面的內(nèi)容創(chuàng)新，是對突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急全鏈條工作的系統(tǒng)規(guī)范。再如，在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的法制框架下，甘肅省制定出臺了一系列應(yīng)急管理規(guī)范性文件，相繼建立了風險隱患排查制度、公共衛(wèi)生監(jiān)測預(yù)警制度、公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)直報制度以及突發(fā)事件應(yīng)急處置評估總結(jié)制度，形成了多層次、多類別的應(yīng)急制度體系。［23］制度的及時補充和完善契合了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中不確定性治理的需要，是制度抗逆力提升的重要表現(xiàn)。

（三）技術(shù)維度

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高度不確定性對城市敏捷治理提出了更高要求。技術(shù)賦能作為危機不確定性向可治理性轉(zhuǎn)化的必要工具，能夠通過提升治理的敏捷性實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件基礎(chǔ)治理性的捍衛(wèi)。［24］提升技術(shù)抗逆力，對于提高城市政府的確定性尋求能力、“降解”重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置復(fù)雜性具有重要意義。

技術(shù)賦能公共衛(wèi)生事件防控的應(yīng)用價值突出體現(xiàn)為數(shù)字產(chǎn)品、數(shù)字平臺和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施賦能于多方主體。［25］大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字技術(shù)的運用提升了城市應(yīng)急治理的智能化，利于實現(xiàn)信息資源的共享。在“智慧城市”“智慧社區(qū)”的建設(shè)和發(fā)展過程中，信息技術(shù)也逐漸滲透到城市防災(zāi)減災(zāi)工作中。在快速城鎮(zhèn)化過程中，人口的流動性、異質(zhì)性不斷增強，只有依靠信息化設(shè)備和信息共享平臺等技術(shù)手段才能實現(xiàn)對流動人口的實時動態(tài)跟蹤，及時獲取最新數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)風險并預(yù)測危機發(fā)展趨勢。

技術(shù)賦能人治，往往可以達到“1+1＞2”的效果，收獲突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置效率和精準度的雙重提升。首先，遙感影像、精準定位技術(shù)的應(yīng)用能夠?qū)崿F(xiàn)對感染者及密接人員流動軌跡的精確繪制，將個體從不可追蹤轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化可追蹤狀態(tài)，為流調(diào)溯源以及后續(xù)的科學(xué)決策提供有力支撐。在數(shù)字化技術(shù)的支持下，流調(diào)人員可以快速確定風險點、找到傳染源、切斷傳播鏈。決策者基于精準流調(diào)結(jié)果進行科學(xué)研判并做出針對性決策。同時，政府借助信息認證機制，將邊界治理落實到社區(qū)、企業(yè)等責任單位，進一步夯實了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的確定性基礎(chǔ)。其次，政府充分利用數(shù)字平臺，一方面打通各部門的“數(shù)據(jù)煙囪”，進行決策治理和多部門并行處置，［26］“一網(wǎng)通辦”“城市大腦”等數(shù)字化平臺促進了政府各部門及政府與其他治理主體之間的信息共享和溝通聯(lián)動，避免了信息孤島的出現(xiàn)；另一方面，通過數(shù)字媒介向民眾及時傳遞危機信息，有效回應(yīng)民眾關(guān)切，遏制虛假消息的傳播，積極引領(lǐng)輿論方向，從而起到改善公眾情緒并提升公民信任的作用。當前，各地政府基本都已建成官方信息發(fā)布平臺。例如，作為上海官方權(quán)威信息發(fā)布的主陣地“上海發(fā)布”，面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，按時公布事態(tài)發(fā)展情況，為群眾提供了穩(wěn)定、可靠的危機信息獲取渠道，給上海防控工作奠定了穩(wěn)固的民眾基礎(chǔ)。［27］最后，居家遠程智能辦公、人工智能線上問診、無接觸配送等數(shù)字化服務(wù)也在平衡突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置和居民生活水平的保障中也發(fā)揮了重要作用。

（四）組織維度

適應(yīng)性的組織體系是城市治理的核心。現(xiàn)階段，我國應(yīng)急管理仍然面臨公共組織適應(yīng)性不強、集體行動困境、管理主體缺位、錯位以及自組織行動乏力等現(xiàn)實困境。［28］推進組織適應(yīng)性變革，增強組織抗逆力，是對城市應(yīng)急治理難題的有效回應(yīng)。

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置需要黨政協(xié)調(diào)下的有力領(lǐng)導(dǎo)。［29］組織抗逆力強調(diào)在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的黨政協(xié)調(diào)治理：一是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下基層政府與黨組織規(guī)范化的協(xié)調(diào)行動；二是政府以整體性治理視角看待突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管控工作，堅持決策協(xié)調(diào)和層級落實機制，并推動治理資源在中央政府-市級政府-區(qū)縣政府-街道-社區(qū)-網(wǎng)格的互動秩序中不斷下沉。

黨的組織領(lǐng)導(dǎo)力主要表現(xiàn)為以下兩個方面。首先，是通過黨自上而下的組織系統(tǒng)實現(xiàn)中央決策的迅速傳達。［30］黨中央的部署是各地現(xiàn)實防控工作的重要指導(dǎo)。黨中央指出，在防控工作中要堅持法治思維，堅持人民至上，不斷落實“四個早”的防疫要求和“四個集中”的救治要求。基于黨中央指示，各地不斷提升地方流調(diào)工作效率，建立專業(yè)流調(diào)隊伍，以技術(shù)賦能排查工作，加快發(fā)現(xiàn)傳染源，切斷傳播鏈；例如，應(yīng)黨中央依法防控的工作要求，深圳市出臺了應(yīng)急地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，為當?shù)胤揽毓ぷ魈峁┝烁油陚涞姆梢罁?jù)。其次，是基層黨組織充分發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”作用。基層黨組織應(yīng)充分發(fā)揮在危機處置中的政治保障作用，黨員干部也應(yīng)自覺擔負起領(lǐng)導(dǎo)防控工作、協(xié)調(diào)社會資源、組織人民群眾和疏導(dǎo)社會心理等職責。［31］在深圳福田的防控工作中，黨員干部組成支援小隊，負責社區(qū)挨戶掃樓清零工作，成為基層應(yīng)急的政治基礎(chǔ)。

科學(xué)決策、有效執(zhí)行需要各級政府與政府內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)合作。在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，各地政府基于中央對防控大局的把握，堅持“中央為主導(dǎo)，地方為主體”的央地互動原則，［32］以本地防控形勢為決策和行動依據(jù)，采用將專家納入決策體制的方式，基于科學(xué)知識與循證原則對防控安排實行動態(tài)調(diào)整，以專業(yè)研判輔助科學(xué)決策。［27］在此基礎(chǔ)上，整合不同層級政府組織與同級政府各部門，［33］以條塊聯(lián)動的方式落實決策，提高政府的行動效率。首先是央地政府聯(lián)動，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制確保多部門并行處置與多主體共同響應(yīng)。在接到危機通報后，防控指揮部基于應(yīng)急預(yù)案對危機作出回應(yīng)，協(xié)調(diào)內(nèi)部政務(wù)分工并部署外部工作安排；公安、街道、社區(qū)、醫(yī)院等多方力量出動，明確分工并完成責任落實。其次，市區(qū)兩級聯(lián)動，推動資源下沉，助力區(qū)級政府的管控工作：一方面，組建市區(qū)兩級疫情防控聯(lián)合指揮部，并下沉到區(qū)疾控中心，構(gòu)成扁平化體系；另一方面，市級政府對口支援，推動區(qū)級防疫工作順利開展。上下一體，部署有效，行動有力，是城市治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。最后，區(qū)一級政府與基層聯(lián)動，街道、社區(qū)工作人員擔負著將防控部署落實到民眾的責任。

綜上，從縱向來看，組織抗逆力是由中央到地方再到最基層，資源不斷下沉與決策的層層落實；從橫向來看，是多部門聯(lián)防聯(lián)控、并行處置，實現(xiàn)協(xié)作一體化。由此，縱橫交錯形成治理網(wǎng)絡(luò)，科層制與扁平模式相結(jié)合，推動科學(xué)決策與有效執(zhí)行，實現(xiàn)組織抗逆力的提升。

（五）社會維度

社會主體間所形成的社會連接、網(wǎng)絡(luò)和整合，能夠提升一座城市的凝聚力和向心力，是城市抗逆力的基石。提升社會抗逆力、促進城市協(xié)同治理，對于構(gòu)建城市“安全鏈”［34］具有重要意義。

社會抗逆力是以城市居民的強主體意識為后盾、以社會資本為支柱而形成的強社會連接，表現(xiàn)為社會個體力量的激活和多元共治局面的形成。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，我國民眾主動配合臨時封控和流調(diào)排查工作，自發(fā)組織“跑腿小分隊”、閉環(huán)車隊進行物資運送，在一定程度上彌補了醫(yī)護人員和政府人手不足的問題，表現(xiàn)出較強的風險主動感知意識和對防控工作的參與意愿。

社會抗逆力包含了多元主體聚合的協(xié)作力以及基于社會共識所構(gòu)筑的應(yīng)急動員力。［35］在深夜里有序排隊的民眾，寒風中奔走一線的市民志愿者隊伍……都是一座城市社會抗逆力的體現(xiàn)。社會抗逆力的提升不僅基于公民個人道德素質(zhì)的提高，也取決于擔任城市治理角色的政府等組織與城市居民在互動中建立的“默契認同”。城市治理者以專業(yè)的防控舉措、權(quán)威的信息發(fā)布、快速的響應(yīng)行動獲得群眾的信服與認可；城市居民將對城市的情感和對管理者的信任傾注于配合的行動、支持的態(tài)度和自發(fā)的動員中。在這種“基于‘權(quán)威接受—共識行動—默契認同’的互動秩序”［36］中，危機應(yīng)對的統(tǒng)一戰(zhàn)線逐漸形成，城市居民的政策遵從性與助力治理工作的意愿不斷增強。在政府與社會的雙向良性互動中，社會力量被激活，社會連接被強化，社會抗逆力得以提升。

綜上，我國城市應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐表明，主動抗逆的中國城市風度突出體現(xiàn)為：在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市空間、制度、組織、技術(shù)、信息、協(xié)作、信任等要素的基礎(chǔ)上，通過加深城市要素與抗逆力屬性的融合，實現(xiàn)城市抗逆力的提升。面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊，城市公共安全治理的關(guān)鍵在于從根本上增強城市對危機的抵抗和適應(yīng)能力，在一次次抗逆實踐中總結(jié)經(jīng)驗，將抗逆力發(fā)展為城市的內(nèi)在屬性，以保障城市安全、推動城市可持續(xù)發(fā)展。

四、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中城市抗逆力提升路徑

城市抗逆力是城市從容應(yīng)對多元風險、維護自身安全的根本路徑。應(yīng)當把抗逆力作為未來城市的核心價值導(dǎo)向，融入城市治理的全過程。通過上文對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中城市抗逆力提升的五維分析，可從以下五個方面總結(jié)城市抗逆力的提升路徑。

（一）空間優(yōu)化：統(tǒng)籌城市應(yīng)急空間的“平疫結(jié)合”

城市“留白”作為城市公共空間的一種彈性設(shè)計，是城市應(yīng)對非傳統(tǒng)風險等外部擾動的關(guān)鍵。［37］城市“留白”實質(zhì)上就是城市的冗余空間，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中居民生命安全的重要保障。城市建設(shè)者與管理者應(yīng)注重城市空間的充足性和可靠性。［22］例如被當作臨時隔離觀察點的大型體育中心，這種因應(yīng)急需要可以隨時轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急空間的場所，就是城市的冗余空間。城市管理者可以通過不同方式對冗余空間進行利用和管理，保障城市空間的“平戰(zhàn)結(jié)合”，也就是：在通常情況下，留白空間可以承擔起為城市服務(wù)的其他角色，但其可以在短時間內(nèi)快速恢復(fù)自身的“救災(zāi)”功能。在城市規(guī)劃建設(shè)中，不僅要推動城市冗余空間平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的體制構(gòu)建，［38］更要保障對城市冗余空間的日常維護和修繕，以保證其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時能夠發(fā)揮作用。此外，在保證突發(fā)事件中具有可支配的余量空間的基礎(chǔ)上，也要均衡已占用空間的資源配置，特別是城市交通、醫(yī)療、食品供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施以及應(yīng)急資源的冗余度，為分散風險并在危機狀態(tài)下保障居民的生活水平奠定基礎(chǔ)。

（二）制度跟進：降低地方政府頂層設(shè)計偏差

制度規(guī)范作為城市的頂層設(shè)計，能夠為城市應(yīng)對突發(fā)事件提供根本性指導(dǎo)。面對城市發(fā)展的諸多不確定性與復(fù)雜性，制度的及時更新與補充能夠降低地方政府頂層設(shè)計與實際情況之間的偏差。如在深圳市出臺的全國首部地方應(yīng)急條例中，對應(yīng)急準備、應(yīng)急處置、聯(lián)防聯(lián)控與基層治理等事項作出了明確規(guī)定，及時更新的規(guī)范性文件有效彌補了原有制度與現(xiàn)實情況的脫節(jié)問題，為深圳市應(yīng)急防控提供了更加完備的法律依據(jù)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)是城市應(yīng)急管理體系查漏補缺的寶貴機會，也是推動城市重大公共衛(wèi)生事件防控機制完善的重要契機。面對危機治理中出現(xiàn)的應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急隊伍建設(shè)、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、危機信息發(fā)布等新問題，城市管理者應(yīng)在國家應(yīng)急管理條例的大框架下，結(jié)合城市自身特點和需要，制定具體明確的規(guī)范性文件，以建立健全地方公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法治體系，推進公共衛(wèi)生治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。制度設(shè)計者應(yīng)及時感知和預(yù)判現(xiàn)實形勢的變化，保持對城市制度的敏感性與前瞻性，根據(jù)新變化、新問題進行對制度的適應(yīng)性調(diào)整，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急地方性法規(guī)制度，為系統(tǒng)規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急全鏈條工作提供更具科學(xué)性和具體性的指導(dǎo)。

（三）人智結(jié)合：推動技術(shù)賦能人治

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等在城市管理中的廣泛應(yīng)用，技術(shù)賦能一詞更加頻繁地出現(xiàn)在城市治理領(lǐng)域。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中，數(shù)字技術(shù)在追蹤傳播路徑、預(yù)測發(fā)展態(tài)勢、支持防疫知識傳播等方面作出了巨大貢獻。為了提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件中數(shù)字化技術(shù)的治理成效，首先，城市管理者應(yīng)重視“信息疫情”的治理問題，加大輿情監(jiān)管力度，及時發(fā)布危機信息。有學(xué)者提出，專業(yè)的官僚機構(gòu)向公眾提供準確和及時的信息被廣泛認為是抗擊流行病的有效和必要的解決方案之一。［39］官方媒體平臺應(yīng)及時發(fā)布最新信息，推動各大互聯(lián)網(wǎng)平臺開展事實核查與辟謠查證，第一時間回應(yīng)民眾關(guān)切，消解民眾因不確定性信息所引發(fā)的恐慌情緒。其次，建立具備數(shù)字化思維與數(shù)字化應(yīng)用能力的專業(yè)隊伍，并加強對基層公務(wù)人員數(shù)字化實操能力的培訓(xùn)。具備與數(shù)字技術(shù)協(xié)作能力的專業(yè)流調(diào)隊伍在很大程度上提升了流調(diào)溯源的效率，為切斷災(zāi)害傳播鏈提供了有力支撐。最后，建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門協(xié)同、上下聯(lián)動及與多元主體合作的新型數(shù)字化治理體系。由于“城市大腦”的應(yīng)用場景并沒有覆蓋突發(fā)公共衛(wèi)生事件，所以地方政府在面對疫情所帶來的治理挑戰(zhàn)時，亟需構(gòu)建新型數(shù)字化治理體系，實現(xiàn)技術(shù)邏輯驅(qū)動下技術(shù)與組織的高度耦合。［40］

（四）治理創(chuàng)新：促進協(xié)同化精細化

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置工作的瑣碎性、綜合性與復(fù)雜性給社會治理帶來巨大挑戰(zhàn)的同時也為社會治理創(chuàng)新提供了契機。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，城市管理者應(yīng)革新城市治理方式，通過優(yōu)化和創(chuàng)新社會治理體系有效化解城市風險和治理難題。基于此，本研究提出以下三方面建議。一是從社區(qū)入手，在堅持黨委統(tǒng)一指揮的原則下，明確屬地責任，厘清社區(qū)在災(zāi)害防治、應(yīng)急處理、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的自主權(quán)，強化社區(qū)的風險防治能力與反應(yīng)力。［21］社區(qū)作為城市的基本單位，明確社區(qū)的應(yīng)急主體地位和權(quán)責范圍，對于城市應(yīng)急治理現(xiàn)代化具有重要意義。二是推動扁平化管理，實現(xiàn)多部門并行處置，形成聯(lián)合指揮、合成工作的高效運作體系。上下級政府聯(lián)動抗逆，資源共享；同級政府各部門協(xié)調(diào)決策，推動防控效率的提升。三是不斷提升城市公共治理的精細化水平，推動組織、資源下沉基層，精準聚焦民眾的需求和社會現(xiàn)實問題，提供精細化服務(wù)和管理，用實際行動回應(yīng)群眾關(guān)切，保障人民的利益。

（五）默契認同：構(gòu)建抗逆統(tǒng)一戰(zhàn)線

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，群眾的積極參與和主動配合是順利實施危機處置工作的保障。對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理而言，其對公眾的參與度要求較高，實質(zhì)性的群眾動員才能實現(xiàn)有效防控。構(gòu)建以群眾為基礎(chǔ)的抗逆統(tǒng)一戰(zhàn)線，需要多元社會力量的支持。面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社會個體力量的參與必不可少。城市居民、出租車司機、社區(qū)工作人員等自發(fā)組成的志愿者隊伍凸顯了激活社會個體參與的優(yōu)勢。激活社會個體力量，發(fā)動群眾參與公共事件，首先要使群眾具備一定的風險素養(yǎng)，即對風險信息的理解力和感知力。這需要對城市居民進行風險知識的科普宣教。政府可以采用風險告知、案例教育等形式，讓公民覺察到風險的危害性和違反政策處罰的嚴重性，采用壓力傳導(dǎo)的方式激活社會個體。［41］其次，推動城市居民由被動服從轉(zhuǎn)向主動參與和積極合作，需要強化群眾對城市管理者的信服和認可。城市管理者應(yīng)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理工作中及時回應(yīng)人民訴求，做好民生保障工作，積極與民眾進行風險溝通，引導(dǎo)民眾以積極健康的心態(tài)應(yīng)對危機，以增強民眾的政策遵從與主動參與。

五、結(jié)語

文章基于城市抗逆力提升的五維分析框架，探究了城市抗逆力提升的邏輯理路。將城市要素分類整合為五大維度，即空間維度、制度維度、技術(shù)維度、組織維度與社會維度；探討在中國城市應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐中，城市要素同抗逆力屬性不斷融合并實現(xiàn)城市抗逆力提升的進路。由此，文章從空間優(yōu)化、制度跟進、人智結(jié)合、治理創(chuàng)新、默契認同五個方面提出重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中城市抗逆力提升的一般路徑，以回應(yīng)面臨重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時城市公共治理難題。

文章通過中國城市的應(yīng)急場景，呈現(xiàn)城市抗逆過程中多元要素的互動關(guān)系，提出城市抗逆力的提升進路，對于推廣城市應(yīng)急經(jīng)驗、提升公共安全治理水平具有一定啟示性。不過，文章僅聚焦于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市共性抗逆經(jīng)驗的提取、歸納與總結(jié)，存在一定的狹窄性，未來可嘗試以更為全面、更具批判性的視角深度觀察城市抗逆力的運作與提升。