集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定研究

綦磊 李建喆

摘要：研究目的：釋明和增設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定，明確法律后果，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，為人民法院裁判糾紛提供確定性指引。研究方法：法律文本分析、法律規(guī)范解釋和理論分析。研究結(jié)果：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地兼具社會(huì)資源、集體所有、財(cái)產(chǎn)三重屬性，釋明和設(shè)置流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定，必須符合公共利益、保障農(nóng)民集體和成員利益、比例原則三項(xiàng)準(zhǔn)則。研究結(jié)論：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同因違反特定規(guī)劃、未采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式、低于政府規(guī)定的最低價(jià)而全部或部分無(wú)效。農(nóng)民集體決議規(guī)則、地方政府同意規(guī)則、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，并非集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；效力性強(qiáng)制規(guī)定

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）02-0033-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（22BFX183）。

2019年8月26日修正的《土地管理法》和2021年7月2日修訂的《土地管理法實(shí)施條例》吸納了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的改革成果，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到地方政府、農(nóng)民集體、用地者三方之間的利益博弈，法律關(guān)系復(fù)雜，容易產(chǎn)生糾紛。亟需通過(guò)明確的效力性強(qiáng)制規(guī)定，劃定政府管制與私法自治的邊界，為雙方當(dāng)事人的交易提供確定性指引，為法院處理糾紛提供依據(jù)。然而，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中關(guān)于農(nóng)民集體決議、政府同意、規(guī)劃管制、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是否屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定？理論界和司法裁判中的認(rèn)識(shí)不一，需予以釋明。在“同地同權(quán)同價(jià)”的改革方針下，是否有必要參照國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，將出讓方式和最低價(jià)管制制度增列為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定也需明確。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力性強(qiáng)制規(guī)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是以合同形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的民事法律行為。然而，規(guī)制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度主要存在于《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》等行政法律規(guī)范當(dāng)中。規(guī)制國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的行政法律規(guī)范不加“過(guò)濾”直接決定私法合同的效力，將導(dǎo)致大量流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，有違合同自由原則，影響交易秩序的穩(wěn)定，造成社會(huì)資源的損失和浪費(fèi)。由此，《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紀(jì)要》）等司法裁判規(guī)范，將強(qiáng)制性法律劃分為效力性強(qiáng)制規(guī)定和管理性強(qiáng)制規(guī)定。管理性強(qiáng)制規(guī)定是具有行政管理性質(zhì)，或者通過(guò)處罰措施即可實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的，沒(méi)有必要否定合同效力的規(guī)范。效力性強(qiáng)制規(guī)定是通過(guò)合同無(wú)效的方式，限制雙方當(dāng)事人的意思自治，實(shí)現(xiàn)特定公共目的的規(guī)范。然而，效力性強(qiáng)制規(guī)定的識(shí)別并非易事。實(shí)踐中部分法官隨意認(rèn)定或否認(rèn)效力性強(qiáng)制規(guī)定。基于此，最高人民法院主張綜合考量法益、違法行為的法律后果、交易安全等因素認(rèn)定效力性強(qiáng)制規(guī)定，并將單純的行政管理性規(guī)定排除在效力性強(qiáng)制規(guī)定之外①。在理論界，學(xué)者主張通過(guò)利益衡量和多種法律解釋方法認(rèn)定效力性強(qiáng)制規(guī)定[1]。

民事法律關(guān)系以意思自治為準(zhǔn)則，對(duì)意思自治的限制需要有明確、合理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)[2]。前已述及，效力性強(qiáng)制規(guī)定沒(méi)有統(tǒng)一、明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)具體法律規(guī)則進(jìn)行解釋后確定。基于此，本文首先提出流轉(zhuǎn)合同效力性強(qiáng)制規(guī)定的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，繼而以此標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別、判斷《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)制流轉(zhuǎn)合同的規(guī)定是否屬于效力性強(qiáng)制規(guī)定，以及是否需要增設(shè)效力性強(qiáng)制規(guī)定。基于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的資源屬性、集體所有屬性、財(cái)產(chǎn)屬性，筆者引入公共利益準(zhǔn)則、保障農(nóng)民集體和成員利益準(zhǔn)則、比例原則三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，作為釋明和設(shè)置流轉(zhuǎn)合同效力性強(qiáng)制規(guī)定的理論依據(jù)與分析工具，堅(jiān)守集體資產(chǎn)不流失、基本耕地不減少、農(nóng)民利益不受損三條改革底線(xiàn)，貫徹《民法典》和《紀(jì)要》所采取的合同無(wú)效的審慎和謙抑立場(chǎng)。

1.1 公共利益準(zhǔn)則

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表農(nóng)民集體與用地者簽訂流轉(zhuǎn)合同，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為，涉及土地和合同兩個(gè)法律領(lǐng)域。在土地法律制度領(lǐng)域，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是社會(huì)資源，公共利益準(zhǔn)則是處理土地歸屬和利用關(guān)系的最高原則。在合同領(lǐng)域，公共利益是合同效力性強(qiáng)制規(guī)定的重要來(lái)源[3]。為了公共利益而對(duì)合同自由予以限制的規(guī)定，在司法審判中可以被認(rèn)定為效力性強(qiáng)制規(guī)定[4]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地雖然是集體所有的土地，但屬于社會(huì)資源，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)直接關(guān)系到土地的利用效率、糧食安全等公共利益。由此，不能只圍繞著農(nóng)民和集體的利益設(shè)置效力性強(qiáng)制規(guī)定，而應(yīng)將相關(guān)公共利益具體轉(zhuǎn)換為流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定或者作為判斷流轉(zhuǎn)合同效力的準(zhǔn)則。基于上述分析，為了公共利益的需要，國(guó)家可以通過(guò)效力性強(qiáng)制規(guī)定限定流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的意思自治。

公共利益是一個(gè)具有多重含義的原則，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)流域，公共利益準(zhǔn)則可以具體為兩個(gè)要求：第一，提高資源的利用效率。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是三大產(chǎn)業(yè)賴(lài)以存在和發(fā)展的重要社會(huì)資源。在我國(guó)人地矛盾較為突出的現(xiàn)狀下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)物盡其用，避免資源的閑置和浪費(fèi)，增加社會(huì)財(cái)富，是重要的公共利益。第二，保障糧食安全。“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中”[5]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是用于工業(yè)和商業(yè)項(xiàng)目的土地，相較于耕地，具有更高的市場(chǎng)價(jià)值。部分農(nóng)民集體在利益的驅(qū)動(dòng)下違法將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，損害了糧食安全這一重要的公共利益。需要國(guó)家通過(guò)規(guī)劃與土地用途管制等制度規(guī)制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

1.2 保障農(nóng)民集體與成員利益準(zhǔn)則

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體和成員的利益是集體所有制的主要宗旨。由此，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中需要保障農(nóng)民集體及其成員的利益。在流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民集體與其成員的利益，首先要保障農(nóng)民集體的決定權(quán)和成員的民主管理權(quán)，落實(shí)“把選擇權(quán)交給農(nóng)民”政策①。此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益，既是農(nóng)民集體扶危救困、提供公共福利和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，也是成員集體財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)路徑。在流轉(zhuǎn)中必須保障農(nóng)民集體和成員的集體財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，這是“促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收”政策的應(yīng)有之義②。

然而，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在工商資本和地方政府憑借資本、信息、權(quán)力等優(yōu)勢(shì)控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及其收益的問(wèn)題；存在部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)以零地價(jià)或低地價(jià)流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，損害農(nóng)民集體及其成員集體財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的問(wèn)題；存在部分村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人在流轉(zhuǎn)過(guò)程中權(quán)力尋租的問(wèn)題。

為了避免主體的行為使自己遭受重大損害，或增加主體的利益，法律可以限制主體的自由[6]。這一論斷在民事法律行為效力性強(qiáng)制規(guī)定中也有體現(xiàn)，例如不動(dòng)產(chǎn)處分合同應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式的規(guī)定、無(wú)民事行為能力人實(shí)施的民事法律行為無(wú)效的規(guī)定、合同格式條款無(wú)效制度、合同免責(zé)條款無(wú)效制度。保障農(nóng)民集體與成員利益準(zhǔn)則和公共利益準(zhǔn)則不同，其旨在堅(jiān)守“農(nóng)民利益不受損”這一改革底線(xiàn)。需要指出的是，保障農(nóng)民集體與成員利益準(zhǔn)則并非是在流轉(zhuǎn)過(guò)程中傾斜保護(hù)兩者的利益，而是在物權(quán)平等原則下，通過(guò)限定交易方式與價(jià)格管控等手段，滌除或者限制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同中可能損害農(nóng)民集體與其成員權(quán)益的因素。

1.3 比例原則

在土地法領(lǐng)域，公法管制對(duì)合同自由的干預(yù)日趨深入[7]。然而，公法干預(yù)合同自由，必須要有正當(dāng)?shù)母深A(yù)理由和不超過(guò)必要限度的干預(yù)手段[8]。以合理劃定公法管制與合同自由的邊界，避免合同制度淪為權(quán)力的附庸。基于此，作為目的與手段理性的比例原則，被從公法領(lǐng)域引入到合同效力判斷標(biāo)準(zhǔn)之中[9]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，引發(fā)了政府、農(nóng)民集體、用地者三方的博弈，涉及到社會(huì)的糧食安全等公共利益、政府的市場(chǎng)管理利益和國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓利益、集體的財(cái)產(chǎn)收益利益、用地者的財(cái)產(chǎn)利益等多種利益的沖突與調(diào)適。地方政府并非總是公共利益的維護(hù)者，存在利用行政權(quán)力謀取私利的可能。需對(duì)公法干預(yù)的目的進(jìn)行限制，避免地方政府為了維護(hù)其在土地市場(chǎng)中的壟斷地位而設(shè)置和解釋效力性強(qiáng)制規(guī)定，阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不同公法規(guī)范的強(qiáng)制力大小有別，保障法益的重要程度有別。若不對(duì)公法干預(yù)的手段加以限制，任何公法規(guī)范都可以使流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，社會(huì)交易秩序?qū)⑹艿接绊懀r(nóng)民集體和用地者的土地開(kāi)發(fā)與建設(shè)投入可能付之東流，農(nóng)民集體與成員的收益權(quán)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。由此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力性強(qiáng)制規(guī)定的解釋與設(shè)置須符合比例原則。

雖然比例原則應(yīng)當(dāng)作為解釋和設(shè)置合同效力性強(qiáng)制規(guī)定的準(zhǔn)則，但比例原則的具體規(guī)則尚需進(jìn)一步厘定。作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力性強(qiáng)制規(guī)定設(shè)置和解釋標(biāo)準(zhǔn)的比例原則，可以具體為三項(xiàng)規(guī)則：第一，目的正當(dāng)性規(guī)則。必須是為了公共利益等特定高位階的法益而認(rèn)定和設(shè)置流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定。第二，手段適宜性規(guī)則。流轉(zhuǎn)合同無(wú)效是實(shí)現(xiàn)公共利益等特定高位階法益所必須的手段。既沒(méi)有代價(jià)最小的替代手段，也不能以犧牲流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的意思自治和財(cái)產(chǎn)利益、社會(huì)交易秩序?yàn)榇鷥r(jià)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)同位階或較低位階的法益。第三，平等性規(guī)則。平等對(duì)待和保護(hù)國(guó)家、集體、用地者的利益，既不為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置過(guò)多的制度障礙，也不傾斜保護(hù)農(nóng)民集體與成員的利益，使三方的權(quán)利與義務(wù)的比例大體平衡。

2 現(xiàn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則中合同效力性強(qiáng)制規(guī)定之釋明

《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同需要經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體決議，征得市縣人民政府同意，在合同中納入相關(guān)政府部門(mén)制定的規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求。然而，這些規(guī)定是效力性強(qiáng)制規(guī)定還是管理性規(guī)定，現(xiàn)行法律并未明確，司法裁判不一，理論爭(zhēng)議較大，需予以釋明。

2.1 農(nóng)民集體決議規(guī)則并非流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定

《土地管理法》第六十三條第二款規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)前需由農(nóng)民集體按照民主議定程序形成決議。農(nóng)民集體決議與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同并非完全獨(dú)立的民事法律行為。廣東省高級(jí)人民法院主張，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)未經(jīng)農(nóng)民集體決議而簽訂的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效①。山西省高級(jí)人民法院進(jìn)一步明確了裁判依據(jù)：集體財(cái)產(chǎn)處分合同需經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體決議是《村民委員會(huì)組織法》等法律的明確規(guī)定，課以了相對(duì)人查證義務(wù)，相對(duì)人未履行查證義務(wù)理應(yīng)承擔(dān)合同無(wú)效的后果②。

相對(duì)人明知集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)農(nóng)民集體決議，對(duì)其利益自無(wú)保護(hù)的必要。然而，若相對(duì)人為善意，基于營(yíng)利法人決議與合同效力分離主義和比例原則，流轉(zhuǎn)合同非因未經(jīng)農(nóng)民集體決議而無(wú)效。

（1）營(yíng)利法人決議與合同效力分離主義之參照適用。《民法典》第八十五條立足于善意相對(duì)人保護(hù)立場(chǎng)，采用營(yíng)利法人決議與合同效力分離主義立法模式，規(guī)定營(yíng)利法人決議瑕疵不影響營(yíng)利法人與善意相對(duì)人依此決議形成的民事法律關(guān)系。這一規(guī)定符合法人決議效力內(nèi)部指向性的特質(zhì)，有利于維護(hù)社會(huì)交易秩序。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)具有對(duì)外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)能。有學(xué)者甚至據(jù)此主張農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)采用營(yíng)利法人的治理機(jī)制[10]。并且，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是通過(guò)市場(chǎng)交易獲取收益的財(cái)產(chǎn)。據(jù)此，可以參照《民法典》第八十五條的規(guī)定，處理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民集體決議與外部合同效力的關(guān)系。

（2）基于比例原則，進(jìn)行利益衡量。善意相對(duì)人與村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，未經(jīng)農(nóng)民集體決議是否無(wú)效，涉及到善意相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)利益、集體成員的民主管理權(quán)、社會(huì)交易秩序等利益。有必要按照比例原則的要求，進(jìn)行利益衡量：第一，農(nóng)民集體決議是成員按照法定的表決程序和規(guī)則形成的集體共同意志，具有效力的內(nèi)部指向性，只能約束本集體成員[11]。善意相對(duì)人并非農(nóng)民集體成員，沒(méi)有義務(wù)受到?jīng)Q議的約束，法律不能課以善意相對(duì)人額外的締約成本。第二，即便農(nóng)民集體偽造決議抑或決議的內(nèi)容和程序存在瑕疵，相對(duì)人既難以查實(shí)，也無(wú)權(quán)要求農(nóng)民集體補(bǔ)正。若采用決議瑕疵與合同效力牽連主義，因善意相對(duì)人不可知的農(nóng)民集體決議瑕疵導(dǎo)致流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，善意相對(duì)人不僅要承擔(dān)農(nóng)民集體錯(cuò)誤行為的不利后果，也無(wú)法通過(guò)違約責(zé)任制度獲得救濟(jì)，對(duì)其利益保護(hù)明顯不利。第三，在司法實(shí)踐中，往往是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)援引農(nóng)民集體決議的規(guī)定，主張集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效①。不僅有違任何人不能從自己錯(cuò)誤行為中獲利的準(zhǔn)則，而且相當(dāng)于授予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)單方?jīng)Q定合同效力的權(quán)利。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同因未經(jīng)農(nóng)民集體決議而無(wú)效，以犧牲善意相對(duì)人的利益和市場(chǎng)交易秩序?yàn)榇鷥r(jià)，保護(hù)集體成員的民主管理權(quán)，成本過(guò)高，不符合比例原則的要求。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不因未經(jīng)農(nóng)民集體決議而無(wú)效，并不意味著犧牲集體成員的民主管理權(quán)，而是合理區(qū)分流轉(zhuǎn)合同和農(nóng)民集體決議兩個(gè)不同的法域，通過(guò)內(nèi)部治理機(jī)制和外部矯正機(jī)制相結(jié)合的方式保障農(nóng)民集體成員的民主管理權(quán)。在內(nèi)部治理方面，需明確集體成員民主管理權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能、行使機(jī)制，完善農(nóng)民集體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置農(nóng)民集體決議的效力規(guī)則體系。在外部矯正方面，需重點(diǎn)完善農(nóng)民集體決議的司法矯正機(jī)制，明確司法介入的邊界和依據(jù)、完善具體救濟(jì)手段，通過(guò)農(nóng)民集體決議的司法矯正機(jī)制刺破農(nóng)民集體自治的“黑箱”，保障成員的民主管理權(quán)。

2.2 市縣人民政府同意的規(guī)定并非流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定

《土地管理法實(shí)施條例》第四十條規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在出讓前要將方案報(bào)市縣人民政府審查，出讓方案要符合市縣人民政府的審查意見(jiàn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)市縣人民政府審查，或不符合市縣人民政府的審查意見(jiàn)，是否無(wú)效？

《土地管理法實(shí)施條例》第四十條的規(guī)定，實(shí)際上是要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須獲得市縣人民政府同意。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否需要市縣人民政府同意，理論界觀點(diǎn)不一。支持者認(rèn)為，政府同意權(quán)以國(guó)家公信力保障流轉(zhuǎn)的安全與穩(wěn)定[12]。反對(duì)者的觀點(diǎn)主要有：第一，混淆了公法關(guān)系與私法關(guān)系，并且繁瑣的行政審批手續(xù)增加了流轉(zhuǎn)成本[13]；第二，政府公權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，阻礙了市場(chǎng)發(fā)揮資源配置功能[14]；第三，市縣人民政府的同意權(quán)攫取了農(nóng)民集體的決定權(quán)，將地方政府卷入了流轉(zhuǎn)的糾紛或風(fēng)險(xiǎn)之中[15]；第四，導(dǎo)致用地者、地方政府、農(nóng)民集體三方的權(quán)利或權(quán)力邊界不明[13]。在司法實(shí)踐中，部分法院將涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地審批、批準(zhǔn)的規(guī)定界定為效力性強(qiáng)制規(guī)定②。

市縣人民政府的同意權(quán)，未必符合公共利益準(zhǔn)則和比例原則，也非保障農(nóng)民集體和成員利益準(zhǔn)則的應(yīng)有之義：第一，政府往往會(huì)不顧公共利益，將法律賦予的權(quán)力作為尋租工具，謀取自身私利[16]。市縣人民政府是國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體，按照《土地管理法》第五十五條的規(guī)定，可以留取70%的出讓金。并且，市縣人民政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同意權(quán)，并無(wú)明確的權(quán)力邊界，自由裁量權(quán)過(guò)大。利益的誘導(dǎo)和權(quán)力制約機(jī)制的缺乏，使同意權(quán)可能異化為市縣人民政府維持其在建設(shè)用地市場(chǎng)中的壟斷地位，排斥集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的工具。第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)由農(nóng)民集體決定流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容。然而，流轉(zhuǎn)的同意權(quán)將決定權(quán)從農(nóng)民集體收歸于市縣人民政府，侵犯了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。第三，農(nóng)民是理性人，能夠根據(jù)市場(chǎng)等外在條件，做出最符合自身利益的決定[17]。目前并無(wú)明確有力的證據(jù)證明市縣人民政府的理性?xún)?yōu)于農(nóng)民的理性。市縣人民政府同意集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)力，限制了農(nóng)民集體的自治權(quán)，不一定能夠維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民集體的利益。由此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)需經(jīng)過(guò)市縣人民政府的同意，市縣人民政府同意的規(guī)定更不應(yīng)成為流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定。

2.3 特定國(guó)土空間規(guī)劃條款應(yīng)當(dāng)作為流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定

符合規(guī)劃和土地用途管制，是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策前提①。《土地管理法實(shí)施條例》第三十九條和第四十一條規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)前要由市、縣人民政府自然資源主管部門(mén)制定規(guī)劃條件，流轉(zhuǎn)合同未納入規(guī)劃條件的，無(wú)效。這一規(guī)定是否恰當(dāng)？

在我國(guó)較早進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的東南沿海地區(qū)，暴露出了嚴(yán)重的非法將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了耕地保護(hù)這一基本國(guó)策。有學(xué)者指出，地方政府在制定建設(shè)用地規(guī)劃時(shí)，出于自身利益的考慮，往往背離社會(huì)公共利益代言者的角色[13]。這一論斷在實(shí)踐中也有所體現(xiàn)，例如在河北、洛陽(yáng)等地，一旦該區(qū)域被規(guī)劃為城鎮(zhèn)，該區(qū)域內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地則不能流轉(zhuǎn)②。由此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)既需要國(guó)土空間規(guī)劃的限制，也需防范政府利用規(guī)劃?rùn)?quán)過(guò)度限制甚至阻礙流轉(zhuǎn)。

國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是政府為了公共利益，對(duì)土地的用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行的安排和限制。立足于國(guó)土空間規(guī)劃制度的初衷，應(yīng)當(dāng)以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)，審視現(xiàn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃制度，明確具體規(guī)劃事項(xiàng)對(duì)流轉(zhuǎn)合同效力的影響。按照《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。我國(guó)土地利用規(guī)劃以耕地保護(hù)和糧食安全為核心，土地具體用途、土地利用年度計(jì)劃、用途轉(zhuǎn)用審批制度，是落實(shí)耕地保護(hù)和糧食安全的必要舉措，與公共利益直接相關(guān)。鄉(xiāng)村規(guī)劃中土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、交通和消防等公共設(shè)施布局，也與公共利益直接相關(guān)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同違反上述規(guī)劃，損害了公共利益，應(yīng)通過(guò)合同無(wú)效的方式阻卻雙方當(dāng)事人意思表示的實(shí)現(xiàn)，而不能以行政處罰代替合同無(wú)效。這一法律后果的設(shè)定，符合公共利益準(zhǔn)則和比例原則，在司法實(shí)踐中也能找到依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃是抽象行政行為[18]，可以劃歸為政府規(guī)章的范疇。按照《紀(jì)要》第三十一條的規(guī)定，政府規(guī)章的內(nèi)容直接涉及到公共利益的，可以作為效力性強(qiáng)制規(guī)定。部分地方法院也已將違法變更土地用途、違反土地利用總體規(guī)劃的流轉(zhuǎn)合同判定為無(wú)效合同③。當(dāng)然，違反規(guī)劃的內(nèi)容不同，合同無(wú)效的具體法律后果也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別：第一，違法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，侵犯了糧食安全這一重要公共利益，流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，用地者返還土地，以便農(nóng)民集體恢復(fù)土地的耕地用途。雙方當(dāng)事人按照《民法典》第一百五十七條的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。第二，流轉(zhuǎn)合同違反規(guī)劃劃定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具體用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等鄉(xiāng)村規(guī)劃的，允許雙方當(dāng)事人修改相關(guān)合同條款，雙方當(dāng)事人不修改的，流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，用地者返還土地，雙方當(dāng)事人按照《民法典》第一百五十七條的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同因違反國(guó)土空間規(guī)劃的特定內(nèi)容而無(wú)效，而非因未將規(guī)劃條件納入流轉(zhuǎn)合同而無(wú)效。此是因?yàn)椋旱谝唬m然國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓法律規(guī)范也有相同的規(guī)定，然而，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中的規(guī)劃條款是政府混淆兩種身份的表現(xiàn)，這一法律規(guī)定并不正確，沒(méi)有可參照適用性；第二，規(guī)劃條款并非當(dāng)事人基于自由約定所負(fù)的私法義務(wù)，而是雙方當(dāng)事人所承擔(dān)的公法義務(wù)進(jìn)入私法領(lǐng)域后的一種變臉[19]。當(dāng)事人所負(fù)的公法義務(wù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)影響合同效力的方式，從外部限制合同雙方當(dāng)事人的意思自治，而不應(yīng)直接出現(xiàn)在合同之中[20]。第三，通過(guò)合同無(wú)效制度、規(guī)劃許可證制度、登記制度，已可以保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合規(guī)劃。沒(méi)有必要將規(guī)劃條款納入合同，增加雙方當(dāng)事人的締約成本。可見(jiàn)，將規(guī)劃條件納入合同條款并影響合同效力，并非實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目的所必須的手段，并且過(guò)度干預(yù)了雙方當(dāng)事人的意思自治，不符合比例原則。

2.4 產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境保護(hù)條款不應(yīng)作為流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定

除規(guī)劃條件外，《土地管理法實(shí)施條例》第三十九條和第四十一條還規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)前，要由市縣人民政府相關(guān)部門(mén)制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，流轉(zhuǎn)合同未將兩者納入其中的，無(wú)效。部分法院在裁判中也嚴(yán)格貫徹了這一規(guī)定①。這一規(guī)定是否具有法理依據(jù)？

前已述及，“同地同權(quán)”是城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的政策目標(biāo)。“同地同權(quán)”不僅意味著城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能相同，國(guó)家應(yīng)給予平等的保護(hù)，也意味法律應(yīng)課以?xún)煞N建設(shè)用地相同的負(fù)擔(dān)。法律并未要求國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中包含產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境保護(hù)條款，而要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同需包含產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境保護(hù)條款，課以了額外的負(fù)擔(dān)，不符合比例原則的平等性準(zhǔn)則。并且，這一額外負(fù)擔(dān)并不符合公共利益準(zhǔn)則。第一，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與公共利益并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，且屬于具體行政行為的范疇，因違反政府的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，缺乏法理依據(jù)和合理性。第二，環(huán)境保護(hù)是重要的公共利益。然而，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和利用是否對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，受到其上建筑物建設(shè)、使用、環(huán)境保護(hù)設(shè)施的配置等諸多因素影響，并須通過(guò)一系列環(huán)境評(píng)價(jià)措施加以認(rèn)定。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是通過(guò)合同形式，將土地使用權(quán)交給用地者的過(guò)程，尚未進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，無(wú)法確定其對(duì)環(huán)境保護(hù)的具體影響。可見(jiàn)，即便流轉(zhuǎn)合同未規(guī)定環(huán)境保護(hù)條款，也未必?fù)p害環(huán)境。目的與手段之間并無(wú)必然聯(lián)系，更無(wú)法評(píng)判是否符合比例的問(wèn)題。基于此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不能因未規(guī)定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境保護(hù)條款而無(wú)效。

3 應(yīng)增列集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，同地同價(jià)，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度改革的重要目標(biāo)②。國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)在公開(kāi)市場(chǎng)上通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓?zhuān)鲎寖r(jià)格不得低于政府規(guī)定的最低價(jià)，否則出讓合同無(wú)效。城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是性質(zhì)和功能相同的土地，是否有必要借鑒國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，通過(guò)效力性強(qiáng)制規(guī)定干預(yù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)價(jià)格？

3.1 應(yīng)增列公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式的效力性強(qiáng)制規(guī)定

城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓以獲得價(jià)金為主要目的，是最主要的首次流轉(zhuǎn)方式。然而現(xiàn)行法律對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式的規(guī)定并不統(tǒng)一。除法律另有規(guī)定外，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓。《土地管理法實(shí)施條例》第四十一條并不強(qiáng)制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓。與《土地管理法實(shí)施條例》不同，部分地方性法規(guī)要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓③。有學(xué)者指出，部分農(nóng)戶(hù)對(duì)以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)持有異議，認(rèn)為程序復(fù)雜，而且會(huì)增加流轉(zhuǎn)成本[21]。也有學(xué)者認(rèn)為，立足于同等入市政策，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓[22]。

城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在統(tǒng)一公開(kāi)市場(chǎng)以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓?zhuān)墙⒊青l(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)政策的應(yīng)有之義。并且以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)具有諸多制度優(yōu)勢(shì)。第一，土地是財(cái)富之母[23]。城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是三大產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的重要生產(chǎn)資料，必須平等賦予和保障用地者獲得經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利。通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，既可保障用地者的平等受讓權(quán)，又有助于提高土地的利用效率。第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民集體及其成員收益的重要來(lái)源。通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，有助于形成競(jìng)爭(zhēng)性?xún)r(jià)格，避免零地價(jià)或低地價(jià)出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，保障農(nóng)民集體與成員的收益權(quán)。第三，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是公有制財(cái)產(chǎn)。招標(biāo)中評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)方的綜合評(píng)定機(jī)制，拍賣(mài)和掛牌交易中的“價(jià)高者得”規(guī)則，以及公開(kāi)競(jìng)價(jià)中不當(dāng)行為的處罰機(jī)制，有助于減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人在出讓過(guò)程中的權(quán)力尋租問(wèn)題。當(dāng)然，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。在此過(guò)程中，因土地位置和開(kāi)發(fā)程度、農(nóng)民集體的特殊需要、有形市場(chǎng)建設(shè)程度等原因，不宜采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓的，經(jīng)地方政府土地管理部門(mén)許可，也可以采用協(xié)議方式出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓?xiě)?yīng)當(dāng)采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式，未采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式且未經(jīng)地方政府土地管理部門(mén)許可，流轉(zhuǎn)合同是否無(wú)效？最高人民法院主張，涉及交易方式的法律規(guī)范可以認(rèn)定為效力性強(qiáng)制規(guī)定①。部分地方法院將未采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的合同，認(rèn)定為無(wú)效合同②。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并非僅指城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在同一平臺(tái)上交易，更意味著兩種經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易規(guī)則的統(tǒng)一。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓必須采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式，雖然限制了雙方當(dāng)事人的意思自治，但是有助于實(shí)現(xiàn)土地的資源屬性，保障用地者的平等受讓權(quán)，保障農(nóng)民的集體財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。由此，無(wú)論從城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易秩序統(tǒng)一層面，抑或利益衡量層面，都須規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓?xiě)?yīng)當(dāng)采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式和經(jīng)地方土地資源管理部門(mén)許可的協(xié)議方式，并將這一規(guī)定界定為效力性強(qiáng)制規(guī)定。流轉(zhuǎn)合同違反這一規(guī)定的，無(wú)效，用地者返還土地，雙方按照《民法典》第一百五十七條的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。

除出讓外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以通過(guò)出資、信托、抵押等方式進(jìn)行首次流轉(zhuǎn)[24]。通過(guò)出資、信托等方式首次流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的，土地收益依賴(lài)于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，無(wú)法進(jìn)行事先評(píng)估，并且集體會(huì)考慮農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)民就業(yè)等多種因素。由此，通過(guò)出資和信托方式流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的，不需要采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，旨在為集體融通資金，依其性質(zhì)也無(wú)法采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)一般不涉及農(nóng)民集體與成員的收益權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人的權(quán)力尋租的問(wèn)題，應(yīng)更多的遵循雙方當(dāng)事人的意思自治，無(wú)需要求當(dāng)事人采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式。

3.2 應(yīng)增列最低價(jià)管制的效力性強(qiáng)制規(guī)定

在實(shí)踐中，部分農(nóng)民集體將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o償配置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者低價(jià)出讓?zhuān)瑢?dǎo)致了土地資源浪費(fèi)、農(nóng)民權(quán)益受損等問(wèn)題。“同地同價(jià)”是城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的政策重要目標(biāo)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格形成和最低價(jià)管制機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”政策的應(yīng)有之義[25]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是社會(huì)資源，基于《價(jià)格法》第十八條的授權(quán)，有必要參照國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格管制制度，構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的最低價(jià)管制制度，明確流轉(zhuǎn)價(jià)格低于政府規(guī)定的最低價(jià)的效力。同時(shí)，構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最低價(jià)管制制度，也是農(nóng)民獲得流轉(zhuǎn)收益的重要保障[26]。廣州市等地參照同類(lèi)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格的一定比例確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的最低價(jià)③。廣東省南海區(qū)建立了單獨(dú)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)體系④。兩種經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的區(qū)位因素、成本構(gòu)成、收益標(biāo)準(zhǔn)、制度因素、市場(chǎng)認(rèn)可、土地開(kāi)發(fā)與配套設(shè)施完善程度等地價(jià)測(cè)算指標(biāo)存在明顯差異，直接參照同類(lèi)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格的一定比例確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的最低價(jià)，不能真實(shí)反映集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值。所以，應(yīng)建立獨(dú)立、明確、公開(kāi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地最低價(jià)體系，為干預(yù)流轉(zhuǎn)價(jià)格提供科學(xué)依據(jù)。

在建立科學(xué)合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地最低價(jià)體系后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格低于政府規(guī)定的最低價(jià)，法律后果如何？《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》并未規(guī)定。財(cái)政部和國(guó)土資源部頒布的行政規(guī)章以及東莞市等地的地方性法規(guī)規(guī)定，流轉(zhuǎn)價(jià)格低于政府規(guī)定的最低價(jià)的，政府可行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)⑤。政府應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)管理者的身份，干預(yù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。政府行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，直接充當(dāng)受讓人，取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，并不符合市場(chǎng)管理者的身份和中立立場(chǎng)。國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓價(jià)格低于政府規(guī)定的最低價(jià)的，價(jià)格條款無(wú)效，當(dāng)事人可以請(qǐng)求解除合同，用地者也可以要求按照土地評(píng)估價(jià)格補(bǔ)繳出讓金而維持合同的效力①。依此規(guī)定，政府是以土地市場(chǎng)管理者的身份，通過(guò)合同效力性強(qiáng)制規(guī)定實(shí)現(xiàn)價(jià)格管制的目的，值得肯定。然而這一規(guī)定存在諸多制度缺憾，需結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特性，進(jìn)行相應(yīng)完善。

（1）明確最低價(jià)制度的適用對(duì)象。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓以獲得價(jià)金為目的，不僅協(xié)議出讓的價(jià)格應(yīng)適用最低價(jià)制度，以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓的，出讓底價(jià)和最終成交價(jià)格仍應(yīng)適用最低價(jià)制度。《土地管理法》和廣東省、南京市等地區(qū)的地方性規(guī)范允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)以出資和抵押的方式進(jìn)行首次流轉(zhuǎn)②。建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格體系，并非只規(guī)制出讓價(jià)格，也要為出資、抵押提供價(jià)格指導(dǎo)。然而，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出資和抵押，并非以直接獲得價(jià)金為目的，并且設(shè)置有土地價(jià)值評(píng)估程序，可將最低價(jià)作為土地價(jià)值評(píng)估的重要參照因素，但不宜強(qiáng)制適用最低價(jià)管制制度。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)二次流轉(zhuǎn)，不涉及農(nóng)民獲得土地增值收益的問(wèn)題，且現(xiàn)行制度允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地通過(guò)贈(zèng)與等無(wú)償方式進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)，不宜強(qiáng)制適用最低價(jià)管制制度。

（2）明確價(jià)格條款低于政府規(guī)定的最低價(jià)的效力。以協(xié)議方式出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，出讓價(jià)格低于訂立合同時(shí)當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低價(jià)，有損市場(chǎng)價(jià)格秩序和農(nóng)民利益，價(jià)格條款不能按照當(dāng)事人的意思表示發(fā)生效力，應(yīng)當(dāng)無(wú)效。以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓的，公開(kāi)競(jìng)價(jià)程序僅是訂立合同的方式，并非合同的內(nèi)容，底價(jià)和成交價(jià)低于政府規(guī)定的最低價(jià)的，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)調(diào)整底價(jià)后，另行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌。出讓方不另行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌，而是直接簽訂出讓合同的，價(jià)格條款無(wú)效。

（3）厘定價(jià)格條款無(wú)效和流轉(zhuǎn)合同效力的關(guān)系。前已述及，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓價(jià)格低于政府規(guī)定的最低價(jià)的，價(jià)格條款無(wú)效，當(dāng)事人可以請(qǐng)求解除合同，用地者也可以要求按照土地評(píng)估價(jià)格補(bǔ)繳出讓金而維持合同的效力。此規(guī)定存在三個(gè)問(wèn)題：第一，混淆了合同部分無(wú)效和合同解除的關(guān)系；第二，若雙方當(dāng)事人都不行使解除權(quán)，價(jià)格條款無(wú)效的法律后果無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這與合同無(wú)效制度的基本原理相悖；第三，允許合同一方當(dāng)事人行使合同解除權(quán)，使流轉(zhuǎn)合同歸于消滅，用地者須拆除建筑物并返還土地，造成用地者的投資損失和社會(huì)資源的浪費(fèi)，影響市場(chǎng)交易秩序，成本過(guò)高，不符合比例原則的要求。基于此，筆者建議，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同價(jià)格條款無(wú)效的，不應(yīng)影響整個(gè)出讓合同的效力，而是由法院判令用地者按照最低價(jià)補(bǔ)繳出讓金。法院的判決以強(qiáng)制執(zhí)行制度為保障，既能實(shí)現(xiàn)最低價(jià)管制制度的功能，也維系了合同的效力。

4 結(jié)語(yǔ)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系復(fù)雜，容易產(chǎn)生糾紛，需要通過(guò)明確的效力性強(qiáng)制規(guī)定，厘定公法管制與合同自由的邊界，為法院裁判案件提供確定性指引。基于公共利益、保障農(nóng)民集體與成員利益、比例原則三項(xiàng)準(zhǔn)則，筆者建議通過(guò)相關(guān)司法解釋釋明和增設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強(qiáng)制規(guī)定，明確法律后果。第一，流轉(zhuǎn)合同涉及違法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，無(wú)效。流轉(zhuǎn)合同違反規(guī)劃劃定的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具體用途以及土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的，由雙方當(dāng)事人協(xié)商修改相關(guān)合同條款，雙方當(dāng)事人不修改的，流轉(zhuǎn)合同無(wú)效。流轉(zhuǎn)合同無(wú)效的，雙方當(dāng)事人按照《民法典》第一百五十七條的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任。第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同未采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式，并且未經(jīng)地方土地管理部門(mén)許可的，無(wú)效。雙方當(dāng)事人按照《民法典》第一百五十七的規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。第三，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金低于訂立合同時(shí)當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低價(jià)，價(jià)格條款無(wú)效。法院可判令受讓人按照最低價(jià)補(bǔ)繳出讓金。此外，還需通過(guò)司法解釋?zhuān)鞔_農(nóng)民集體民主決議程序、地方政府的許可、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，并非集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效力性強(qiáng)制規(guī)定。

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Research on Mandatory Provisions on Validity of Rural Construction Land Transfer Contract

QI Lei， LI Jianzhe

（College of Law， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The purposes of this study are to improve the legal system of rural construction land transfer and to provide definitive guidance for peoples courts in adjudicating disputes by explaining and adding the mandatory provisions on the validity of rural construction land transfer contract to clear the legal consequences. The research methods include legal text analysis， legal norm interpretation and theoretical analysis. The results show that since rural construction land is featured by social resources， collective ownership and property rights， explaining and adding mandatory provisions on the validity of its transfer contract should be formulated based on the principles of public interest， interest protection of rural collectives and their members， and proportionality. In conclusion， rural construction land transfer contract shall be wholly or partially invalid in that it violates specific planning， leases the land without public bidding or sets a price lower than the minimum price stipulated by the government. Farmers collective decision making， the approval of the local government， specific requirements of industrial access and provisions on environmental protection are not the mandatory provisions on validity of rural construction land transfer contract.

Key words： rural construction land； land use right transfer； mandatory provisions on validity

（本文責(zé)編：郎海鷗）

①《 全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第30條。

①《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》提出：“發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。”

②《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》提出：“完善農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。”

① 《廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)用地使用權(quán)合同糾紛案件的指引》第19條。

②山西省高級(jí)人民法院（2017）晉民終第18號(hào)民事判決書(shū)。

① 廣東省中山市中級(jí)人民法院（2020）粵20民終1813號(hào)民事判決書(shū)。

②北京市高級(jí)人民法院（2021）京民終677號(hào)民事判決書(shū)；內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市新城區(qū)人民法院（2021）內(nèi)0102民初4623號(hào)民事判決書(shū)。

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”

②《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第2條；《洛陽(yáng)市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第2條。

③廣東省東莞市中級(jí)人民法院（2022）粵19民終4388號(hào)民事判決書(shū)；廣東省廣州市中級(jí)人民法院（2022）粵01民終3121號(hào)民事判決書(shū)；山西省呂梁市（地區(qū)）中級(jí)人民法院（2021）晉11民終211號(hào)民事判決書(shū)；廣東省廣州市（2021）粵01民終29348號(hào)民事判決書(shū)。

①內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市新城區(qū)人民法院（2021）內(nèi)0102民初4623號(hào)民事判決書(shū)。

②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。

③《海安市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》第20條；《滁州市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》第23條。

①《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第30條。

②《廣東省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)用地使用權(quán)合同糾紛案件的指引》第5條；《山東省高級(jí)人民法院2011年民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》二（一）。

③《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》第23條。

④《佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于公布實(shí)施南海區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的通知》第3條。

⑤《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》第10條；《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》第36條。

①《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第3條。

②《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第14條和第21條；《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押操作辦法》第6條。