高標準農田建設如何影響農地流轉

錢龍 劉聰 鄭淋議 錢文榮

摘要：研究目的：基于28個省（市、自治區）的面板數據，探索高標準農田建設對農地流轉的影響及其可能機制。研究方法：描述性分析、雙向固定效應面板模型。研究結果：（1）高標準農田建設能顯著促進農地流轉，穩健性檢驗也證實上述研究結果可信；（2）機制驗證表明，高標準農田建設會通過提升農業經營效益、降低農業經營風險和匹配農業技術進步促進農地流轉；（3）基于自然地理、生產定位和經濟發展的異質性分析發現，高標準農田建設對地形起伏度相對較小區域、糧食主產區和經濟較發達地區的農地流轉促進效果更好。研究結論：為有效激活農地流轉，應穩步推進新一輪高標準農田建設并根據區域差異進行精準施策，同時重視提升經營收益、防控風險和技術進步在實現規模經營中的積極作用。

關鍵詞：高標準農田建設；農地流轉；規模經營

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）02-0062-09

基金項目：國家社會科學基金重大項目（19ZDA088）；國家自然科學基金項目（72273061，71803077）。

在人多地少、地塊分散的國情、農情約束下，推進農地流轉和實現適度規模經營一直是中國農業政策的優先導向。進入新世紀以來，在各級政府的大力推動下，農村土地流轉市場規模快速擴大。全國農地流轉率由2002年的1.44%上升到2020年的約34%，截至2020年底，全國已有1 239個縣（市、區）、18 731個鄉鎮建立了農地流轉服務中心，全國家庭承包耕地流轉面積超過5.55億畝，涉及農戶數達到22 040.98萬戶①。盡管如此，實現中國農業的適度規模經營仍然任重而道遠。截至2022年上半年，通過農地流轉達到經營面積30畝及以上的農戶僅占全國農戶總數的5%[1]?？梢姡诜€定小農基礎性地位的同時，進一步繁榮農地流轉市場和加快規模經營主體培育仍然是中國農業現代化進程中繞不開的關口。

農地流轉問題因農業基礎性地位和土地基要性作用而得到學界廣泛關注，已有研究從產權與交易費用[2]、土地稟賦[3]、勞動力數量與結構特征[4-5]、技術進步[6]等宏微觀視角進行了較為豐富的探索，這為理解農地流轉市場繁榮發展提供了多維角度。近年來，政府政策對農地流轉的影響愈發得到關注，比如確權頒證[7]、農業支持政策[8-9]。然而，縱觀已有文獻，尚有一類重要的農業政策沒有得到應有重視，即高標準農田建設政策。事實上，高標準農田建設作為涉農領域規模最大的單體財政支出項目，具有顯著的政策外溢效應。一些學者發現，高標準農田建設對化肥施用[10]、農用薄膜循環利用[11]與農業生態效率[12]、節水灌溉技術采納[13]與糧食生產[14]、農村減貧與振興[15]有顯著影響。那么，作為實現規模經營重要路徑的農地流轉，高標準農田建設對其是否產生影響，以及如何影響，相關研究還很鮮見，只有陳江華等[16]從農戶微觀視角進行了初步探討。

有效改善耕地質量和實現耕地可持續利用是黨和政府工作的重中之重，早在1998年中央層面就開始布局高標準農田建設。2011年，國務院正式批準《全國土地整治規劃（2011—2015）》，明確提出高標準農田的全國建設目標。截至2020年底，全國累計建成高標準農田8億畝②。2021年，國務院進一步出臺了《全國高標準農田建設規劃（2021—2030）》，從“田、土、水、路、林、電、技、管”8個方面完善了下一階段高標準農田建設的標準。隨后，中共二十大報告更是明確指出，要逐步將永久基本農田全部建成高標準農田。

已有研究證明，農業經營條件是農地流轉市場發育的重要影響因素[3，6，17]。而高標準農田作為改善農業經營條件的關鍵舉措，顯著提升了耕地質量，降低了經營風險，促成了農田連片集中，理論上有助于促進農地流轉。但是否如此，并不能確定。因此，本文擬嘗試回應下述兩個核心問題：第一，高標準農田建設有利于推進農地流轉嗎？第二，高標準農田建設影響農地流轉的具體機制是什么？

本文可能的貢獻有：一是基于能夠獲取的最完整省級面板數據，提供了高標準農田建設影響農地流轉的首個宏觀層面經驗證據，為后續進一步開展相關研究提供了有益參考。二是探索了高標準農田建設影響農地流轉的可能機制。本文證實提升農業經營收益、降低農業經營風險、匹配農業技術進步是高標準農田建設影響農地流轉的主要路徑，豐富了相應的機制闡釋。三是通過多維異質性分析豐富了經驗發現。本文基于自然地理、生產定位和經濟發展視角，細化了高標準農田建設對農地流轉的影響效應，為后續精準化施策提供了經驗支撐。

1 理論分析與研究假說

實現適度規模經營是推進中國式農業現代化的必然要求，而激活和推進農地流轉是獲取規模經濟的關鍵所在。在微觀層面來看，農地流轉是農戶個體決策的結果。關于農戶行為的理論頗多，比如利潤追逐型的理性農戶[18]、風險規避的生存農戶[19]、勞苦規避型農戶[20]，馬克思主義的剝削小農[21]等，均對農戶行為作出闡釋。第三次農業普查數據顯示，中國小農戶數量占到農業經營主體的98%以上①，“大國小農”的格局仍然存在?？紤]到中國現實情境，本文認為分析中國農戶農地流轉行為應秉持“綜合小農”的思路[22]，統籌考慮幾類經典的農戶模型。即中國農戶并不是模式化的理性小農、生存小農或勞苦規避小農，而是會同時追求經濟利潤最大化、盡可能的降低農業經營風險，以及擁有勞苦規避型傾向。這與弗蘭克·艾利思的最優化農戶理論也是相切合的[23]?；谏鲜雠袛?，對應地，本文構建了高標準農田建設通過提高農業經營效益（利潤追求）、降低農業經營風險（風險規避）和匹配農業技術進步（勞動替代）影響農地流轉的理論分析框架（圖1）。

第一，高標準農田建設有助于提升農業經營收益促進農地流轉。根據舒爾茨的理性小農理論，農戶在追求利潤最大化方面與資本主義企業無異[24]。POPKIN進一步發展了這一理論，在《理性的小農》中系統闡述了小農戶的理性計算和經濟逐利行為[18]。中國農戶普遍規模不大，是典型的小農，因此預期經濟效益更高時，追求利潤最大化的農戶擴大規模和流轉更多土地的積極性會更高[17]，這有助于進一步激活農地流轉市場。高標準農田建設包含土壤改良和田塊整治建設內容，會產生節約成本和增加產出兩個方面的效果，從而有效提升單位面積經營收益。具體說來，在節約成本方面，高標準農田建設中的土壤改良，旨在改善土壤通透性和保水保肥能力以提升耕地質量，這有助于降低單位耕地面積的要素投入以節約生產成本[10]；在增加收入方面，高標準農田建設通過田塊整治還可以有效緩解土地細碎化，實現集中連片經營，這有助于獲取規模經濟，提升單位面積經營收益[25]和農業經營績效[26]。因此，預計高標準農田建設會通過提升農業經營收益來促進農地流轉。

第二，高標準農田建設有助于降低農業經營風險促進農地流轉。根據生產小農理論，小農經濟行為的主導動機是“避免風險”和“安全第一”[19]，即農戶決策和行為驅動力并不完全是理性計算和經濟逐利的，而是更關注生存和安全問題。中國是典型的“大國小農”格局，且農業生產遭遇自然災害的頻率頗高，這使得大多數農戶有很強的風險規避傾向，是典型的風險厭惡者[27]?？紤]各類自然災害頻繁發生，尤其是水旱災害頻發給農業經營帶來的巨大威脅，政府開展高標準農田中相關配套設施建設，其目標就是實現旱澇保收和高產穩產。具體而言，加強水利設施建設以實現旱澇保收，做好林網岸坡建設以提高防御風沙災害等，這些都能降低農業生產遭受自然災害的可能性。已有文獻表明，自然災害頻發會降低經營主體從事農業經營的熱情；相反，旱澇保收和高產穩產會鼓勵經營主體更多轉入土地，擴大經營規模以謀取更高收入[28]。因此，預計高標準農田建設會通過降低農業經營風險，尤其是自然災害帶來的危害，進而增強經營主體風險抵抗能力來鼓勵農戶更多參與農地流轉。

第三，高標準農田建設有助于匹配農業技術進步促進農地流轉。按照恰亞諾夫的勞苦規避型小農理論，農戶既是生產者又是消費者[20]。除了從事農業生產獲得收入，農戶也有增加閑暇時間的需求，如何權衡取決于勞動力機會成本，以及工作和閑暇各自的邊際效用。因此，在技術不變前提下，當家庭勞動力資源有限時，會限制其擴大土地經營規模。但是，現代農戶能通過合理運用農業新技術來改變外在約束，在擴大生產規模的同時卻不增加農戶的勞作負擔[24]。高標準農田建設就能為先進技術的引入提供便利，其建設內容就包括促進地塊集中連片，優化田間機耕路布局以提升機耕率，正好匹配農業技術進步。同時，在經驗層面，確有學者證實高標準農田建設顯著提升了農機應用率[16]。此時，以農業機械為代表的技術性進步可以有效實現勞動替代，并對農業產生深刻影響。正如一些研究所揭示，機械化水平提升可以有效緩解勞動力短缺，不增加甚至減少了勞動力要素投入，通過有效減輕勞作負擔，從而鼓勵經營主體轉入農地擴大生產規模，起到了有效激活農地流轉市場的目標[29]。因此，預計高標準農田建設會通過匹配農業機械化水平為代表的技術進步來促進農地流轉。

根據以上分析，本文提出如下假說：高標準農田建設能夠有效促進農地流轉。

2 研究設計

2.1 模型設定

參考已有文獻[30]，本文構建雙向固定效應模型探究高標準農田建設對農地流轉的影響：

2.2 變量選取

（1）農地流轉。參考匡遠配等[31]的研究，本文使用家庭承包耕地流轉總面積與家庭承包經營的耕地面積之比表示各地區的農地流轉水平。

（2）高標準農田建設。農業綜合開發投入是測度高標準農田建設的主要依據，參考梁志會等[10]研究成果，本文以單位播種面積的農業綜合開發投入表示高標準農田建設。

（3）控制變量?？紤]數據可得性并參考已有研究[32-33]，選取以下控制變量。一是投入要素類：農業勞動力數量，以第一產業從業人口數表示；人力資本水平，以農村勞動力的平均受教育年限表示，根據不同學習階段的受教育年限加權計算所得；人口老齡化，以農村地區65歲及以上人口占比表示。二是種植特征類：經營習慣，以各省份上期農作物播種面積表示；種植結構，以糧食作物播種面積比農作物播種面積表示。三是外部條件類：農作物受災率，以農作物受災面積比農作物總播種面積表示；財政支農水平，以地區財政支農支出與地區財政一般預算支出的比值表示，因其影響具有滯后性，此處采用一期滯后值；市場化程度，以王小魯等[34]測算的市場化指數表示當地的市場化水平。

2.3 數據來源

本文選擇2005—2017年全國28個省市區的面板數據①，來驗證高標準農田建設對農地流轉的影響。之所以選擇這一樣本區間，主要原因有兩點：一是農地流轉數據最早只能追溯到2005年；二是2017年后高標準農田建設數據無法獲得。因此，這是當前能夠獲得的、最完整的樣本范圍。本文數據主要來自歷年《中國農村經營管理統計年報》《中國統計年鑒》《中國農村統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國國土資源統計年鑒》。此外，為避免異常值帶來的不利影響，所有數據均在1%和99%分位進行縮尾處理。變量描述性統計見表1。

2.4 描述性分析

高標準農田建設和農地流轉的變化趨勢如圖2所示，不難發現兩者均呈現上升態勢。其中，2013年之前，二者均持續上升，而農地流轉的增長速度更快；但2013年之后，高標準農田建設先上升后平緩，農地流轉的上升態勢也趨于放緩。統計檢驗表明，高標準農田建設與農地流轉的Person相關系數達到0.32，且在1%水平上顯著。因此，描述性分析提供了高標準農田建設正向影響農地流轉的初步證據。

3 實證結果與分析

3.1 基準回歸

根據式（1）并按照逐步回歸法，依次加入投入要素類、種植特征類和外部條件類控制變量，表2列（1）—列（3）呈現了高標準農田建設影響農地流轉的基準回歸。Hausman檢驗證實，雙向固定效應面板模型更加合適。結果顯示，作為核心解釋變量的高標準農田建設，對農地流轉的影響始終為正，且均通過顯著性1%水平檢驗，說明高標準農田建設能有效促進農地流轉。以列（3）為例，表明在其他條件不變前提下，高標準農田建設水平每上升1單位，農地流轉率會提升7.68個百分點，高標準農田建設繁榮農地流轉市場效果顯著，研究假說得到證實。

3.2 穩健性檢驗

為驗證基準回歸是否可信，本文開展下述兩類穩健性檢驗做進一步核實。

（1）替換變量。借鑒已有文獻[10]，本文以土地整治面積占比，即改造中低產田與高標準農田面積占耕地總面積的比值來測度高標準農田建設，對核心解釋變量進行替換；以家庭承包耕地流轉總面積與耕地面積比值來測度農地流轉，替換被解釋變量。結果顯示（表3），無論是單獨替換核心解釋變量或者被解釋變量，還是同時替換這兩個變量，高標準農田建設始終正向顯著影響農地流轉，表明基準回歸的發現穩健。

（2）考慮內生性。從邏輯上來看，高標準農田建設政策是外在的，基準模型的內生性問題并不嚴重。但為了避免可能的偏差，本文依然將核心解釋變量的一階滯后項作為工具變量，通過系統GMM模型來開展穩健性檢驗。結果顯示（表3），高標準農田建設的影響系數依然為正，且在1%水平上顯著，再次證實研究假說成立。

3.3 機制檢驗

前述理論分析表明，高標準農田建設可能通過農業經營收益、農業經營風險和農業技術進步三個渠道來影響農地流轉，下面分別予以驗證。根據已有文獻[35]并考慮數據可獲性，以單位面積農業產值來指示農業經營收益，即采納農業總產值比耕地面積（元/畝，取對數）作為機制1的被解釋變量。對于機制2，考慮到中國農業經營面臨的最普遍風險是旱澇類災害，而灌溉設施建設會有效降低經營風險[32]。因此，使用農業灌溉普及情況，即以有效灌溉面積比耕地面積（%）這一反向指標作為機制2的被解釋變量。此外，由于高標準農田帶來的地塊合并，機耕路等配套設施建設有助于農業機械等先進農業技術普及。因此，以農業機械化水平作為農業技術進步匹配的指示變量，即以農業機械總動力比耕地面積（瓦/畝，取對數）作為機制3的被解釋變量。

根據江艇[36]的研究，傳統的三步法中介效應模型存在難以規避的缺陷，可直接檢驗高標準農田建設對三個機制變量的影響，反而更加可信①。理論分析可知，農戶基于理性邏輯和追求利潤最大化會擴大經營規模；基于生存和安全思維，會因生產風險降低而轉入更多土地；勞苦規避傾向也因技術改進帶來的勞動負擔減輕而愿意擴大經營規模。因此，只要驗證高標準農田如何影響農業經營收益、農業經營風險和農業技術進步，就可以斷定三者是否為高標準農田建設影響土地流轉的重要渠道。

表4顯示，在其他變量不變的前提下，高標準農田建設始終在1%顯著性水平正向提升農業經營效益、顯著降低農業經營風險，并有效促進了農業技術進步。因此，三大影響機制均得到驗證。這表明高標準農田建設涉及的耕地質量提升，降低土地細碎化和實現土地連片經營，以及水、電、路等配套設施的完善，確實為促進農地流轉市場繁榮做出了貢獻。

3.4 異質性分析

中國不同地區地理地貌差異較大，在保障國家糧食中的地位不同，且經濟發展階段也差別較大，這可能導致高標準農田建設對農地流轉的影響效應有所分化。為此，本文重點從自然地理層面的地貌差異[37]、糧食生產層面的定位差異[10] 、經濟社會層面的發展水平差異[38]三個維度，開展進一步細化分析。

（1）不同地形地貌區域的比較。已有文獻表明，地貌差異會造成土地流轉價值和交易費用的不同，從而對農地流轉產生影響[37]。參考游珍等[39]測算的省際地形起伏度②，本文將總樣本分為起伏度較?。ā?）和起伏度較大（>1）兩類地貌，以識別不同地貌條件下，高標準農田建設對農地流轉是否具有差異性影響。結果表明（表5），對兩類地貌地區，高標準農田建設均顯著正向促進農地流轉。但就邊際效應而言，對地形起伏度較小地區，高標準農田建設的促進效果更好。這與預期相符，可能的原因是：在地形起伏度較小的區域，農田整治效果更好，高標準農田建設后帶來的增收效應、風險降低效果更佳，平坦的地貌也更有利于農業機械等先進技術采納，從而讓更多農地具備流轉價值和進入土地交易市場，這與王亞輝等[37]的研究一致。

（2）不同生產定位區域的比較。高標準農田建設雖已在全國大范圍展開，但落實這一重大戰略還是有所側重的。高標準農田建設主要目的是鞏固和提高糧食生產能力，所以糧食主產區受到的重視更高，獲得的投入相對較多。因此，為驗證高標準農田建設對不同糧食生產定位區域農地流轉的影響是否有差異，將整體樣本區分為主產區①和非主產區。結果顯示（表5），在糧食主產區，高標準農田建設能顯著促進農地流轉，而在非主產區，擬合系數不顯著?？赡茉蚴?，糧食主產區自然稟賦較好，如耕地資源更豐富，土壤更肥沃，旱澇保收條件更優，地形更平坦和糧食主導的種植結構有利于農業機械的便利應用[29]，且主產區獲得了更多財政投入和轉移支付，農田建設標準更高、效果更好[10]，從而有效促進了農地流轉。

（3）不同發展水平區域的比較。不同區域間經濟發展水平有較大差異，這會不會導致高標準農田建設帶來的影響有所差異呢？為此，本文從兩個層面進行對比分析：一方面根據區域經濟發展水平差異，將樣本劃分為東中部和西部地區②；另一方面根據樣本人均GDP，將樣本劃分為較發達地區（大于等于均值）和欠發達地區（小于均值）。結果顯示（表6），兩類劃分標準下，高標準農田建設始終能顯著促進農地流轉。但就邊際效應而言，相對西部（欠發達地區），高標準農田建設對東中部（較發達地區）的促進效果更好?？赡茉蚴牵航洕l展水平較高地區市場經濟更發達，通過高標準農田建設改造后，土地相對容易進入流轉市場。而在欠發達地區，雖然農田改造有助于完善農業生產條件以激勵土地流轉，但較為落后的經濟發展水平會弱化農地流轉需求，且落后的要素市場不利于農地流轉需求和供給匹配[38]，這在一定程度上弱化了高標準農田建設的流轉促進效應。

4 結論與政策啟示

本文考察了高標準農田建設對農地流轉的影響效應和作用機制。研究發現，高標準農田建設能夠有效促進農地流轉，該結論在替換核心變量和考慮內生性的穩健性檢驗下依然成立。機制分析發現，提高農業經營效益、降低農業經營風險和匹配農業技術進步是高標準農田建設促進農地流轉的重要路徑。基于不同自然地理、糧食生產定位和經濟發展的區域異質性分析表明，面對不同地形地貌、生產定位和發展水平的區域，高標準農田建設的影響效應存在差異。具體而言，高標準農田建設對地形起伏度較小區域、糧食主產區、較發達地區（東中部）的農地流轉促進效應更大。

基于上述發現，可得出以下幾點啟示：第一，要堅決貫徹執行新一輪高標準農田建設政策。高標準農田建設關乎糧食安全根基，和經營主體培育也密切相關。雖然小農戶在相當時間內依然占主導地位，但是從事規模經營的新型主體在農業生產和糧食供給中發揮的作用越來越大。因此，各地要貫徹落實中共二十大會議精神，高度重視和加快推進高標準農田建設，全方位夯實中國糧食安全的根基，同時為適度規模經營主體發展壯大提供良好的土地環境基礎。具體地，一方面要落實黨政同責，建立多部門協同密切配合的工作機制，確保政策不折不扣地貫徹落實，逐步實現永久基本農田均建成高標準農田；另一方面應加快推進高標準農田建設立法工作，完善、健全各地方的政策體系和實施細則，實現依法、依規推進和監管高標準農田建設，保質保量完成新一輪建設任務。

有效激活農地流轉市場，需要高度重視農業經營收益、防控自然風險和農業技術進步在其中的作用。在后續高標準農田建設過程中，尤其應注重中低產田改造以幫助經營主體實現增產增收，通過完善水利等配套設施建設來實現旱澇保收和降低自然災害沖擊，通過土地整治、宜機化改造和田間機耕路建設提高農業機械化水平，以此為抓手來有效推進農地流轉和培育規模經營主體。

要注重影響效應差異化和政策措施精準性。高標準農田建設對農地流轉的影響在不同地貌、定位和發展條件下存在顯著差異，因此，在推進高標準農田建設時要避免“一刀切”和“平均化”?？紤]到前期建設重點布局在自然條件較好地區、糧食主產區和經濟較為發達地區，并取得了良好效果，有效激活了當地流轉市場。因此，新一輪高標準農田建設在鞏固前期成果的同時，還應加快補短板，重點關注地形起伏度較大區域、非主產區和經濟欠發達地區，拓寬高標準農田建設促進農地流轉和培育規模主體的空間范圍。

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How Does High-standard Farmland Construction Affect Farmland Transfer

QIAN Long1， LIU Cong1， ZHENG Linyi2， QIAN Wenrong2

（1. Institute of Food and Strategic Reserves， Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing 210003， China； 2. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the impact of high-standard farmland construction on farmland transfer and its possible mechanisms based on the panel data of 28 provinces （municipalities and autonomous regions）. The research methods include descriptive analysis and the two-way fixed-effects panel model. The results show that： 1） highstandard farmland construction can significantly promote farmland transfer， and the robustness test confirms that the above finding is credible. 2） Mechanism test indicates that the construction of high-standard farmland promotes farmland transfer by improving agricultural benefits， reducing agricultural risks and matching technological progress. 3） Based on the heterogeneity analysis of physical geography， production positioning and economic development， it is found that the construction of high-standard farmland has a greater effect on promoting farmland transfer in areas with relatively small terrain fluctuations， the main grain-producing areas and more developed regions. In conclusion， to effectively activate farmland transfer， a new round of high-standard farmland construction should be steadily promoted and targeted policies should be launched according to regional differences. At the same time， attention should be paid to the positive role of improving operational income， preventing and controlling risks and adopting technological progress in achieving scale operation.

Key words： high-standard farmland construction； farmland transfer； scale operation

（本文責編：陳美景）

①數據來源：http：//www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/202011/t20201119_6356560.htm。

②數據來源：http：//guoqing.china.com.cn/2019-11/26/content_75448314.htm。

①數據來源：http：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/02/content_5369853.htm。

①其中，西藏、香港、澳門、臺灣等數據缺失嚴重，而北京和上海兩地農業生產規模非常小，均未包括。

①方法更新會帶來疑慮，為此，采用了逐步回歸法驗證了三大機制，發現上升機制推斷依然成立，因篇幅有限，相關結果可向筆者索取。

②地形起伏度是指在一個特定的區域內，最高點海拔高度與最低點海拔高度的差值。

①糧食主產區包括黑龍江、河南、山東、四川、江蘇、河北、吉林、安徽、湖南、湖北、內蒙古、江西、遼寧13個省。

②由于樣本有限，本文沒有細分為東部、中部、西部和東北4大區域。