澳門推動橫琴粵澳深度合作區建設中的挑戰與對策

周 平，李威辰

(澳門城市大學 葡語國家研究院，澳門 999078)

1 引言

近年來，澳門特區政府及澳門居民同心一力，充分善用“一國兩制”優勢，確保了澳門經濟民生平穩過渡，為澳門爭取了主動融入粵港澳大灣區和國家發展大局的時間與空間，也為澳門經濟適度多元發展提供了堅實有力的保障。面對后疫情時代，全球社會經濟體系和各級經濟行為主體都發生了不可逆轉的變化。同樣，澳門作為產業結構單一、過度依賴博彩業、經濟韌性不足且對外部經濟環境具有高度依賴性的外向型小微經濟體，經濟極易受新冠肺炎疫情帶來的影響。為此，2021年9月5日，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，明確橫琴粵澳深合區作為促進澳門經濟適度多元發展的新平臺，這為澳門經濟適度多元發展提供了更加廣闊的空間與支點，也給琴澳發展帶來了新挑戰。

2 澳門經濟面臨的新情況

2.1 澳門產業結構風險與局限

澳門自開埠以來，受到本地市場狹小等因素的制約和影響，從而形成了高度依賴外部的開放型經濟結構，致使澳門經濟過度依賴第三產業。澳門統計暨普查局統計數據顯示，2020年澳門第二產業占其生產總值的比重僅為8.7%，而第三產業占其生產總值的比重達到了91.3%。然而澳門第三產業行業結構發展亦同樣存在不平衡，澳門第三產業發展以博彩業為龍頭，由博彩業拉動的旅游業、商業等行業發展迅速，而信息、科技、金融、教育等高層次行業發展較為薄弱，凸顯了澳門“一業獨大”的產業結構特征。自新冠肺炎疫情暴發以來，世界各國分別采取邊境管制、旅行限制及入境后檢疫措施，致使全球經濟體系和各級經濟行為主體都發生了不可逆轉的變化。作為高度依賴外部環境的微型經濟體疫情因素直接暴露了澳門經濟產業結構單一的短板。受疫情波及，2020年首季入境旅客同比減少68.9%，參團游客流量下跌89.4%，第二季入境旅客同比減少99.5%，上半年入境旅客跌幅達到83.9%。服務行業需求的萎縮，使澳門長久以來的“外需為主，內需為輔”的模式發生了變化，對澳門經濟影響顯著，進而導致整體市場疲弱加劇。

2.2 澳門經濟發展態勢趨于緩慢

疫情暴發前，澳門經濟雖有一定波動，但是整體上卻是乘著發展的大潮，保持著較高且持續的經濟活力。但受疫情的沖擊，2020年全年澳門本地生產總值僅錄得1944億澳門元，實質收縮56.3%。在博彩服務出口下跌80.4%的情況下，服務出口錄得866.6億澳門元，同比下跌74.9%。即使內地已于八至九月逐步放寬了內地居民赴澳旅行限制，訪澳旅客略有所增加，但基于內地同樣深受疫情影響，經濟增長放緩，經濟下行壓力較大，內地游客出行和消費信心不足的情況下，僅通過博彩業來紓困和振興澳門經濟的可能性有限。澳門在面對系統性風險時，暴露了產業單一的經濟形態沒有足夠的彈性和靈活性為澳門經濟紓困。而經濟適度多元發展需要一定的窗口期來完善基礎配套，因此，澳門短時間內難以迅速實現產業結構調整優化。可見，澳門經濟復蘇短期內很難擺脫“荷蘭病”的魔咒，且經濟發展仍須面臨較多不確定性因素，經濟多元化多層次布局，加強經濟體抵抗系統性風險的能力亟待解決。

2.3 澳門和橫琴深合區發展的原生動力減弱

2021年9月5日，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，明確橫琴粵澳深合區作為促進澳門經濟適度多元發展的新平臺，為澳門經濟適度多元發展提供了更加廣闊的空間與支點，也給琴澳發展帶來了新挑戰。根據《總體方案》規劃橫琴粵澳深合區將發展高端制造、中醫藥、會展和金融等產業。但澳門作為典型的微型經濟體，資源配置和發展空間始終有限，同時自身也深受產業布局不平衡的影響。依據澳門統計及普查局數據，澳門金融業、會展產業、文化產業及中醫藥產業的產值分別為297.8億澳門元、29.8億澳門元和3.2億澳門元，但各產業的產值比重分別僅占6.81%、0.67%、0.68%和0.07%，雖然澳門特區政府在過去幾年努力推動澳門經濟適度多元發展，但《總體方案》規劃的四新產業整體的經濟比重仍然偏低[1]。就澳門目前的產業布局很難對橫琴深合區產生一定的溢出效應。而澳門屬于非自主型經濟，深受疫情影響經濟增長內生動力嚴重不足，目前分散自身經濟風險的能力也極為有限，帶動橫琴粵澳深合區促進經濟適度多元發展也愈發力不從心。

2.4 四新產業發展建設的長期性與經濟復蘇緊迫性存在矛盾

雖然《總體方案》明確了橫琴粵澳深合區促進澳門經濟適度多元化發展的新平臺，但基于當前經濟形勢，橫琴深合區發展的長期性與澳門經濟復蘇的緊迫性存在矛盾。首先，澳門目前產業結構的單一性無法解決，經濟結構過于依靠博彩業與旅游業。近年來，博彩旅游等相關產業幾近停擺，且依賴自身內需無法消化自身體量，支柱產業無法拉動澳門自身經濟，澳門原有經濟格局和經濟動力失衡，進而致使澳門自身沒有足夠強勁的經濟動力融入并帶動橫琴深合區快速發展。其次，《總體方案》雖然為澳門經濟適度多元發展提出了四大外溢型產業，但這些產業并非澳門自身經濟的支柱產業，相反多為澳門的新興產業[2]。澳門經濟在融入橫琴的過程中如何將《總體方案》中布局的新興產業釋放在比自身體量大近三倍的橫琴深合區內，實現琴澳一體化發展格局和經濟適度多元可持續發展，是當前面臨的一個重要問題。因此，受限于澳門自身經濟體量和四新產業發展溢出的原生動力不足，以及澳門經濟融入橫琴深合區的機制構建尚不完善等因素牽制了琴澳一體化發展的步伐。四新產業建設的長期性與澳門經濟復蘇緊迫性的矛盾使澳門經濟融入橫琴合作中的滯后性凸顯。

2.5 琴澳合作因政策和產業布局導致澳門邊緣化、空心化的可能性

澳門由于自身經濟發展空間有限，資源分配與發展的空間總是受到限制，而其本身又受到不均衡的產業結構所制約，逐步演變成畸形繁榮經濟結構。在更好“融入國家發展大局”和“推動橫琴和澳門一體化發展”的戰略決策下，澳門同時存在被邊緣化、空心化的危機可能性。一方面，是由澳門產業結構的脆弱性而導致的產業空心化。澳門的產業空心化問題主要體現在，澳門自身為了獲得短期的利益，與經濟發展的規律背道而馳，致使生產要素的投入與流通愈發不合理，進而導致與琴澳一體化發展時產業銜接出現了問題；另一方面，進一步落實融入粵港澳大灣區以及國家整體發展規劃的工作是中央寄予澳門特區政府的重任。深度推進琴澳一體化需要澳門與經濟結構更成熟、產業結構更多元更穩定的廣東合作，利用橫琴發展澳門腹地縱深進而形成優勢和吸引力，加強資源集聚效應。澳門如果不能相應提升自身的功能和競爭力，持續弱化融入橫琴深合區能力，某種程度上在粵澳合作中就會被邊緣化，《總體方案》賦予的功能和地位也存在被替代的風險。

2.6 琴澳合作產業與管理人才對接矛盾

澳門雖然自身體量不大，但其自身的特性賦予了它一個更大的舞臺。積極融入粵港澳大灣區，融入國家發展大局，推進琴澳一體化發展，發展經濟適度多元的大方針下很大程度上取決于人才等生產要素的數量和質量。因此，澳門依托橫琴深合區自身條件實現經濟適度多元發展的目標在人才資源方面也面臨著多重挑戰。首先，以統計暨普查局統計數據為例。2021年第4季度澳門仍然深受新冠肺炎疫情的影響，居澳勞動人口共38.45萬人，就業人數為37.12萬人，較上一季減少5900人，其中博彩業的就業人數同比上季減少3800人的情況下仍有7.65萬人。僅從事博彩業的就業人數就占總體就業人數的19.6%。以博彩業為支柱產業的局面直接導致了澳門人才層級不夠豐富，人力資源結構嚴重失衡，澳門本土人才向橫琴深合區人才外溢弱于粵港大灣區其他城市，人才競爭不具備地區比較優勢。其次，橫琴深合區的“混合制”組織架構行政管理隊伍人員配置也存在不平衡。澳門現時僅派30多名公務員到橫琴深合區工作[3]。而《總體方案》這一突破性政策的主要目的是便于橫琴營造趨同澳門的制度軟環境，便于吸引澳門居民在此生活就業[4]。然而橫琴深合區“混合制”的組織架構和行政體系復雜且基層行政隊伍澳門行政人員覆蓋度不廣，澳門管理模式、管理理念、管理手段難以引入橫琴深合區，難以營造一個與澳門相似的生產和生活環境，進而影響《總體方案》賦予橫琴深合區的功能定位。

3 澳門橫琴發展的思考與建議

3.1 集中優勢力量，解決主要矛盾

盡管目前澳門博彩業仍是澳門支柱性產業，但其增加值在澳門行業結構的比例顯著下調。 2019年僅博彩及博彩中介業比重就占到了澳門整體行業結構的50.9%。2020年受疫情沖擊博彩及博彩中介業占澳門行業結構比重萎縮至21.3%，即使受疫情嚴重沖擊，博彩業在澳門產業結構中依然保持著較高的比重。因此從宏觀角度出發，澳門經濟發展要立足本身經濟特點與優勢進行適應性調整，一方面，博彩旅游業作為澳門經濟的“頂梁柱”，其地位與作用不能忽視，或在短時間內不能急劇變動。在疫情基本受控的條件下，澳門特區政府應當盡全力恢復疫情期間受沖擊嚴重的博彩旅游業，保證澳門經濟穩步運轉，再度成為澳門經濟發展動力引擎；另一方面，在經濟適度多元的思想指導下，有序、平緩、漸進地降低博彩旅游業在經濟結構中的占比。同時發揮澳珠極點的作用，充分利用澳門珠海良好的產業合作基礎，實現澳珠優勢互補，引領澳門經濟向產業結構更健康、經濟發展更全面、與國際市場更融合的新經濟型態發展。

3.2 在多元化發展中，主發展四新產業

“琴澳一體化”發展機制完善是《總體規劃》指導的總體要求，在“琴澳一體化”的過程中，調整產業結構實現澳門經濟健康可持續發展是澳門經濟調整的重要目標。因此，可以借助粵港澳大灣區建設促進澳門經濟適度多元發展，推動澳門擺脫對現有產業的絕對依賴，促進澳門金融市場的對外開放，強化粵港澳大灣區金融市場的聯系，防止資金在現有支柱產業內部“空轉”，同時可以向《總體方案》規劃的四大新興產業定向提供長期低息貸款、建設債券等多種金融手段構建促進澳門本土第二產業發展及“橫澳一體化”過程中所需的金融杠桿，以資金流帶動澳門經濟一定程度上“脫虛向實”適度多元。此外，發揮澳門制度優勢和《總體方案》政策優勢，構建新型自由港與商品貨物集散中心，要建設非常便捷的市場準入體系，建設與澳門、國際接軌的商業環境，同時加強澳門與橫琴深合區的“軟連同”，實現琴澳之間貨物、人員、資金和信息的自由跨境流動，保證琴澳的一體化具有高水平開放和國際對接的特征。同時在信息流方面，考慮到橫琴深合區的定位為澳門居民的新家園，應完善跨境信息安全長效管理機制，同時建設固網接入國際互聯網的綠色通道，保障數據流和信息流跨境鏈接暢通。

3.3 優先推動澳門經濟復蘇，兼顧橫琴建設

澳門在疫情狀況下支柱產業受到極大沖擊，現有經濟結構被打破，此時《總體方案》雖然為澳門和橫琴提出了四大產業作為主要產業，但并非這些產業全部是澳門所長的支柱產業，甚至有些是澳門新興或薄弱的產業。這些產業一旦布局完成會有很強的后勁和高增長率，但由于目前澳門產業結構的配置很難在短期內形成規模，從而短期內無法產生顯著經濟效益。但在橫琴這樣一個較大體量、政策和法律尚需健全和完善的全新環境下，澳門作為領頭產業的行業已經確定，但進入橫琴的時間表多數還在制定中，橫琴發展與將來的琴澳一體化難解澳門經濟的燃眉之急。因此，加快推進琴澳一體化建設，促進澳門經濟適度多元，應盡快完善琴澳兩地制度深度銜接。中央政府推動粵澳深度合作是促進合作成功的先決條件，激發粵澳兩地地方主體性的同時避免兩地政府間的政策博弈，保障“琴澳一體化”良好推進。

3.4 充分利用澳門的地理節點優勢，吸引相關產業進入橫琴發展

澳門作為我國當前海上絲綢之路建設的重要節點城市，必須起到“鏈接”與“支撐點”作用。基于歷史原因，澳門與葡萄牙有著深厚的歷史淵源，在新現實主義國際關系與“逆全球化”浪潮的大勢中，澳門的“鏈接”作用尤為凸顯。通過澳門自身“一中心、一平臺、一基地”的定位，積極發揮中國與葡語國家商貿合作服務平臺的優勢，促進中國內地產業與葡萄牙、巴西為代表的葡語國家市場，在當前環境下繼續堅定不渝地推動全球化，甚至在一定程度上減少因部分國家的地緣政治與霸權需求所造成的“逆全球化”導致的貿易和市場萎縮。另外，以澳門為節點，借助區位優勢和自身制度優勢，強化與東南亞等國家關系，務實推進自身經濟適度多元，利用電子商務、服務貿易等數字經濟產業機遇，發揮連接優勢推進澳門平臺功能外擴，打造澳門特色金融，發揮對接葡語國家窗口作用。

3.5 防范澳門發展空心化、邊緣化的政策措施

澳門當前為防止因政策、產業布局等諸多因素而被邊緣化、空心化，首先，應當在當前狀態下保持常態化疫情防控，只有保證疫情不會大規模暴發，澳門才有可能通過原有支柱產業恢復經濟發展狀態。其次，在當前澳門自有經濟結構的基礎上適度多元化，借助粵港澳大灣區共同發展時機，進一步探索能夠快速形成經濟發展支柱的產業發展道路，彌補因澳門經濟下滑帶來的經濟動力不足，為澳門和橫琴可持續發展儲備動能，在一定程度上提振第二產業，合理多元化提高自身經濟抗風險能力。再次，面對即將落地的粵港澳大灣區共同發展政策做好提前規劃，對承接中央政策助力，抓住發展機遇不斷提高敏感性，發揮澳門在國際和國內、產業結構、建設布局方面的自有優勢提高自身競爭力。最后，著眼海外，充分利用澳門與葡語國家的固有關系特點與穩定性優勢，積極發揮葡語國家和“一帶一路”關鍵節點，提高澳門自身核心競爭力。

3.6 通過調轉聘招育等多種措施做好人才對接與安排

為配套橫琴深合區四大新興產業良性發展以及建設便利澳門居民生活就業的新家園，人才支撐是關鍵。受產業結構單一和澳門人才開發的整體規劃不足等因素的影響，澳門應努力借助橫琴深合區打造澳門人才蓄水池。首先，應當聚焦四大新興產業發展方向，把握橫琴深合區建設的“窗口期”，積極對接相關產業人才，提高自身對高層次人才的吸引力。其次，在粵港澳大灣區合作框架內實現粵港澳大灣區人才互通共享，消除澳門本地居民對引進人才的質疑，保障澳門本地居民就業競爭力。此外，還需加強橫琴粵澳深度合作區內的企業作為人才載體的能力，只有把橫琴深合區建設成一個國際化的人才集聚之所，才能使橫琴深合區在發展中發揮出最大的作用。為解決行政人才需求，澳門政府應從以下兩個方面著手：首先，澳門特區政府應當抓住粵澳深度合作的先機，積極參與橫琴行政機構的管理與建設。其次，通過調聘、轉聘、招聘等多種措施，在全球范圍內引進熟悉澳門和珠三角情況的人才進入橫琴深合區管理隊伍，做好粵澳深度合作的對接，保障琴澳一體化合作順暢。加強與智庫、研究機構和專家學者的聯系，充分發揮“外腦”作用在政策制定與發展規劃上為橫琴深合區的發展提供持續、高質量的智慧支持。

4 結論

面對日益復雜的經濟環境和全球不確定性上升的重疊時期，澳門必須提高自身能力應對內生動力不足、產業結構單一、經濟韌性差和人才結構不平衡等一系列內部挑戰。把握外部發展機會，縮小自身在粵澳合作中的滯后性。在發展戰略上，首先，要積極地維持原有的經濟型態和產業的發展，盡快擺脫澳門自身經濟低迷頹勢。其次，重點扶持培育四新產業，盡快發展壯大，務實解決粵澳深度合作，盡快實現經濟多元發展。最后，把握人才引進“空窗期”，制定吸引和集聚國際高端人才的政策措施。同時，為便利澳門居民生活就業的新家園建設一支高效的行政管理隊伍，促進粵澳深度融合，加快琴澳一體化進程。總而言之，疫情的沖擊為澳門帶來了新的挑戰，而橫琴深合區為澳門未來脫胎換骨帶來了新的突破點。澳門應充分把握粵澳合作的先天優勢，加快澳門經濟轉型，沉著應對挑戰，發揮灣區極點作用，推動大灣區一體化建設，加快融入國家發展大局。