保護海島生態(tài) 實現(xiàn)綠色發(fā)展

省人大城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護委員會

海島既是保護海洋環(huán)境、維護生態(tài)平衡的重要平臺，又是維護國家海洋權(quán)益、保障國防安全的戰(zhàn)略前沿。按照省人大常委會的工作安排，省人大城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境資源保護委員會對我省海島生態(tài)保護工作情況進行了專題調(diào)研。調(diào)研組詳細了解海島的規(guī)劃和區(qū)域功能管控落實、生態(tài)修復與培育、污染防治等情況，聽取各方面的意見建議，分析問題產(chǎn)生的原因，探討解決問題的措施，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成關(guān)于全省海島生態(tài)保護工作情況的調(diào)研報告。

一、海島生態(tài)保護工作情況

我省管轄海域中共有海島589 個，其中有居民海島32 個，無居民海島557 個，海島總面積101.79 平方千米，海島岸線總長度572.79 千米。海島絕大部分位于近岸海域，距大陸海岸線5 千米以上的海島主要分布在長島境內(nèi)，距大陸海岸線最遠的有居民海島是北隍城島，離山東半島大陸距離約61千米。

（一）海島的規(guī)劃和區(qū)域功能管控落實情況。編制海島保護規(guī)劃，不斷完善海島保護利用制度。近年來，我省先后印發(fā)實施了《山東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《山東省海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃（2018-2020年）》等規(guī)劃制度，推動形成海島生態(tài)保護法治化、規(guī)范化管理格局，制定《山東省無居民海島使用審批管理辦法》《山東省無居民海島使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓管理辦法》《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》等政策措施，促進無居民海島開發(fā)秩序不斷規(guī)范。沿海各市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，出臺符合各自情況的海島保護利用規(guī)劃。

目前，我省已建立涉及海島的自然保護區(qū)15個，海洋特別保護區(qū)9 個，國家級海洋公園6 個，列入各級自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)和國家級海洋公園的海島共295 個。通過建立保護區(qū)，有效保護了海島生態(tài)系統(tǒng)的完整性和自然性，提升了海島生態(tài)服務功能。

（二）海島的生態(tài)修復與培育情況。我省針對部分海島海岸海蝕嚴重，海灘、礁石受油污污染，水生動植物和海鳥生存環(huán)境遭到破壞，原有海堤坍塌損壞等問題，積極爭取政策資金支持，實施了23 個海島整治修復項目，主要包括小管島、鏌铘島、崆峒島、麻姑島、靈山島、劉公島等海島，對海島陸域、岸灘和周邊海域生態(tài)系統(tǒng)進行保護與修復，有效恢復了海島生態(tài)系統(tǒng)，維護了海洋生態(tài)環(huán)境，提升了海島資源承載能力和旅游開發(fā)價值。

（三）海島的污染防治情況。打贏藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，夯實海島保護基礎(chǔ)。狠抓揮發(fā)性有機物治理、揚塵整治、移動源監(jiān)管和重污染天氣應對“四個關(guān)鍵”，推進細顆粒物和臭氧協(xié)同管控。加強河湖灣長制工作，扎實推進海島海岸帶修復治理，實施“藍色海灣”整治項目，清理海岸垃圾。扎實推進農(nóng)村面源污染防治、化肥減量增效行動。加強對上島交通船舶實施鉛封管理，對船舶垃圾、含油污水等通過岸上接收，嚴禁排放入海。

二、海島生態(tài)保護方面存在的主要問題

（一）統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理有欠缺。《山東省海島保護規(guī)劃》規(guī)劃期到2020 年，而目前《山東省國土空間規(guī)劃》還沒有正式出臺實施，在“多規(guī)合一”的大背景下，存在規(guī)劃銜接不暢的問題。我國海島管理是傳統(tǒng)陸地管理方式的延伸，海洋產(chǎn)業(yè)及海島管理部門根據(jù)各自需要從事海島開發(fā)、規(guī)劃和管理，統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理有欠缺。雖然通過改革加強了海島資源的所有權(quán)管理，但是適應保護性利用趨勢的海島資源管理機制仍未完全建立，資源遭受破壞等問題仍然存在。

（二）海島生態(tài)破壞和修復壓力依然較大。沿海地區(qū)通過采用人工海堤連接近岸海島、圍墾灘涂、開辟海水養(yǎng)殖場等方式，改變了海島地形地貌，破壞了一些具有較高資源和生態(tài)價值海島的生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀，使海島失去部分自然屬性，部分距離較近海島因人工陸連或圍墾，失去單一海島屬性。工業(yè)建設(shè)和圍填海工程發(fā)展迅速，用海需求不斷擴大，與海島及其周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)沖突日益突出，海島生態(tài)系統(tǒng)脆弱，易受外部環(huán)境影響，且恢復速度慢、難度大。目前我省海島生態(tài)修復整治項目較少，而且省級配套資金缺乏，對海島造成的破壞短期內(nèi)難以恢復。

（三）島陸開發(fā)活動較多，海島污染問題依然多發(fā)。農(nóng)田開墾直接改變海島地表形態(tài)和生物棲息地，影響海島生物群落結(jié)構(gòu)和生物多樣性，也可能間接導致水土流失，引發(fā)農(nóng)業(yè)污染，對島陸土壤及環(huán)島近海造成影響。礦產(chǎn)開發(fā)不僅占用空間資源，直接破壞生態(tài)環(huán)境，還可能排放污染物對周邊環(huán)境帶來影響。礦產(chǎn)開發(fā)和運輸過程中的突發(fā)事故（如溢油）會對海島生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重破壞。多數(shù)海島沒有垃圾和污水處理設(shè)施，垃圾主要靠船運出島或島上填埋，生活污水多直排入海。環(huán)境污染突發(fā)事件處置能力有待提高，不能及時監(jiān)控突發(fā)事件，處理和管理危機能力不強，應急機制不夠健全。

（四）海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對薄弱。盡管很多有居民海島開通了部分航線，但交通基礎(chǔ)設(shè)施仍不發(fā)達，道路、碼頭建設(shè)滯后，公共服務保障能力不足，居民生產(chǎn)生活條件不便。部分有居民海島淡水資源緊缺、電力供應不穩(wěn)定。

（五）海島科研投入及執(zhí)法力量不足。我省海島數(shù)量眾多，需要專門的海島科研及技術(shù)支撐機構(gòu)，但能夠從事海島生態(tài)環(huán)境保護、自然資源分析的科研機構(gòu)和技術(shù)人員太少，導致對海島自然屬性認識不夠。同時，缺少專業(yè)測量、探測設(shè)備和登島船艇及工具等，對部分海況復雜的無居民海島很難實施登島作業(yè)，影響了海島保護管理效果。

此外，還存在旅游資源開發(fā)不足、海島保護意識有待提高等問題。

三、做好海島生態(tài)保護工作的幾點建議

（一）科學編制海島規(guī)劃，有效規(guī)范海島保護利用。遵循我省國土空間規(guī)劃相關(guān)統(tǒng)籌管控要求，將海島保護利用規(guī)劃納入海岸帶保護與綜合利用規(guī)劃，構(gòu)建省市縣配套統(tǒng)一的海島規(guī)劃體系，對重要海島實行特殊保護制度。推動沿海城市開展規(guī)劃編制工作，細化無居民海島的功能定位、管制空間、管控指標等內(nèi)容。制定重點海島開發(fā)利用的單島規(guī)劃，“一島一策”組織實施生態(tài)保護和開發(fā)利用活動。以長島、劉公島等各級各類海島保護區(qū)為重點，創(chuàng)新管理體制機制，健全海島保護體系，加大建設(shè)經(jīng)費投入，完善監(jiān)測評估網(wǎng)絡(luò)，強化檢查、評估和調(diào)整，有效保護海島生態(tài)系統(tǒng)的完整性和自然性，提升海島生態(tài)服務功能。

煙臺長島。（資料圖片）

（二）加大海島生態(tài)修復力度，科學保護海島生態(tài)系統(tǒng)。積極開展海島綜合整治修復，加大投入力度，采用多種形式實施重點海島區(qū)域整治修復，重點保護海島修復受損海岸線和自然景觀。在恢復海島生態(tài)系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上，重點加強對無居民海島鳥類、生態(tài)林、自然景觀和原始地貌的保護。島上建筑物和設(shè)施應與海岸線保持適當距離，減少對沙灘面積的占用，避免破壞海島自然岸線，設(shè)計格調(diào)盡量與周圍景觀相協(xié)調(diào)相融合。開展生態(tài)島礁建設(shè)工程和海島生態(tài)修復技術(shù)研究，探索建立海島生態(tài)修復效果評估機制，加強對海島整治修復的引導和監(jiān)管等。

（三）加強污染防治，推進“和美海島”建設(shè)。落實大氣、水、土壤和近岸海域污染防治行動計劃，明確海島污染防治目標和任務，科學確定和控制排污總量，統(tǒng)籌大氣、水、土壤和近岸海域污染治理，落實陸源入海污染物達標排放要求，完善入海排污管控機制和考核體系。落實最嚴格的水、耕地資源管理制度，嚴守考核評估和監(jiān)督。排查入海污染源，加強綜合防治，切實監(jiān)管入海排污口，優(yōu)化入海排污口布局。加大執(zhí)法巡查力度，優(yōu)化突發(fā)環(huán)境事件應對機制，實行生態(tài)污染損失責任索賠。鼓勵支持海島發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建立廢舊物資循環(huán)利用機制。以海島生活污水處理和生活垃圾處理為重點，綜合整治海島環(huán)境，推進“和美海島”創(chuàng)建示范建設(shè)。

（四）完善海島基礎(chǔ)設(shè)施，改變海島生活不便的現(xiàn)狀。加快有居民海島交通、水電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度，硬化島上道路，修建陸地、海島碼頭。重點發(fā)展風能、波浪能、潮汐能和海水淡化等新能源新技術(shù)，改變海島生活不便的現(xiàn)狀。合理設(shè)置防災減災設(shè)施，減少臺風、風暴潮、地震、海嘯、海岸侵蝕等自然災害的破壞。

（五）加強海島科學研究，為探索海島保護利用提供技術(shù)支撐。建議國家、省級層面設(shè)立海島科研專項經(jīng)費，增加海島保護科研投入，提倡科研機構(gòu)開展海島保護與利用技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。采取政府購買服務的方式，委托相關(guān)資質(zhì)單位對海島生物資源、海島地理環(huán)境等基礎(chǔ)信息進行全面調(diào)查。組織開展海島生態(tài)狀況評價、資源環(huán)境承載能力評價和可持續(xù)發(fā)展能力評價等科學研究，為探索海島保護利用提供技術(shù)支撐。

（六）加大海島管理人才培養(yǎng)力度，推動執(zhí)法類事業(yè)單位改革。加強省市縣各級海島管理人才隊伍建設(shè)，落實工作機構(gòu)和人員編制，建立科學的培養(yǎng)、考核、評價和激勵制度，全面提高海島管理人才隊伍整體素質(zhì)。建立以省級海島科研機構(gòu)為核心，市縣海島科研隊伍為補充的海島管理技術(shù)支撐體系，開展海島保護與利用關(guān)鍵技術(shù)研究和海島管理政策的研究。建設(shè)海島科技成果轉(zhuǎn)化平臺，推動海島科技產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟多元化快速發(fā)展。

（七）發(fā)展海島生態(tài)特色經(jīng)濟，探索海島開發(fā)保護利用新模式。針對海島的資源、環(huán)境、位置等特點，制定開發(fā)規(guī)劃，促進海島生態(tài)旅游、文化旅游等發(fā)展，打造集群化海島旅游產(chǎn)業(yè)鏈。推動小管島等重點海島保護性利用工作，發(fā)展海島生態(tài)特色經(jīng)濟，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的用島模式。

（八）加大資金投入，拓展融資機制。省市縣各級政府要加大對海島生態(tài)保護工作的資金投入力度，支持海島保護、生態(tài)修復、科研活動和邊遠海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，保障資金需求。積極申請國家海島保護專項資金和中央分成海域使用金返還項目，制定出臺優(yōu)惠政策，探索建立多渠道、多元化投融資機制，充分發(fā)揮政府財政扶持資金和引導基金的導向作用，鼓勵民間資本參與海島建設(shè)，研究政府購買服務等新型建設(shè)方式，開辟海島建設(shè)新途徑。推進無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提升無居民海島使用權(quán)價值，在控制風險的前提下，探索適合海島保護開發(fā)的融資渠道。■