海上交通安全視角下《港口法》修訂問題探討

高 寧

港口是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，港口發展要適應經濟社會發展要求，順應市場需要，呼應國家管理體制和機構改革。2023年5月31日，交通運輸部網站發布關于公開征求《中華人民共和國港口法（修訂征求意見稿）》（簡稱《修訂稿》）意見的通知[1]，向社會公開征求意見，標志著《港口法》修訂工作的有序推進。根據交通運輸部2023年立法計劃[2]，《港口法》修訂被納入“年內完成部內工作或者公布的立法項目”范圍，計劃年內形成送審稿后適時報送國務院。

一、《港口法》修訂歷史

現行《港口法》于2003年6月28日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上通過。自2004年1月1日起施行至今，《港口法》共進行了3次修訂：2015年將“港口采掘、爆破活動”行政許可調整至港口行政管理部門審批，海事管理機構仍負責“港外采掘、爆破活動”許可事項①《中華人民共和國水上水下作業和活動通航安全管理規定》第5條，中華人民共和國交通運輸部令2021年第24號。；2017、2018年修訂主要聚焦放管服改革、取消行政審批事項，兩次修訂先后取消了“在港口建設危險貨物作業場所、實施衛生除害處理的專用場所”和從事“港口理貨業務經營”行政許可事項。可以說，3次修訂僅圍繞具體事項或者國家放管服改革進行，沒有綜合考量港口規劃、建設、經營及發展的社會環境變化對安全生產造成的影響而進行系統的修訂。

《港口法》自頒布實施20年來，國務院實行港口管理體制改革、政企分開，同時簡政放權、優化營商環境，進一步取消行政許可，港口發展面臨的經濟社會環境發生了重大變化，因此亟須進行修訂。對此，在《修訂稿》起草說明中有充分闡述：“面對新形勢新要求，為加快推進世界一流港口建設，強化港口安全管理，保障港口暢通高效，促進綠色低碳智慧轉型，完善事前事中事后監管體系，進一步構建統一開放、競爭有序的港口建設與經營市場，亟須修改完善。”[3]

二、《港口法》《海上交通安全法》的差異性和互補性

《港口法》和《海上交通安全法》均為側重調整安全生產的法律。《港口法》調整對象為“從事港口規劃、建設、維護、經營、管理及其相關活動”，《海上交通安全法》調整對象為“從事航行、停泊、作業以及其他與海上交通安全相關的活動”。港口的安全生產既依賴于海事管理機構提供的船舶適航、船員適任、貨物適運等海事監督管理帶來的安全保障，同時也為強化船載危險貨物安全監管、保障船舶在港口水域航行安全、落實船舶污染防治措施等保障海上交通安全活動提供支持，二者可以說互為表里、休戚相關。

從《海上交通安全法》所調整的海上交通安全角度看，需要建立“陸海統籌”的安全監管鏈，交通運輸部門要對涉及海上交通安全的環節把好“陸上”關口，包括加強船舶進出港引航管理，保持港區水域良好通航環境，對涉及危險貨物裝載把好安全關口，為船舶靠泊期間污染物處置、油料及物料供應、維修等提供服務保障，同時也要落實信息通報，為海事監管提供信息支撐。

從《港口法》所調整的港口安全生產角度看，需要海事管理機構強化進港作業船舶狀況管控，把好“海上”入口，確保船舶適航、船員適任、貨物適運，同時加強引航安全監督管理，落實船舶污染防治措施，加強操縱能力受限船舶進出港口、港外裝卸站的安全監督，及時消除船舶、海上設施可能危及港口安全的因素，將載運危險貨物進出港口許可船舶信息通報交通運輸部門，為港口安全生產提供堅實保障。

三、海上交通安全視角下《港口法》修訂需要協調的問題

《安全生產法》作為安全生產的基本法律，第2條明確了“水上交通安全”另有規定的適用其規定。在我國，“水上交通安全”的基本法律法規主要包含《海上交通安全法》和《內河水上交通安全管理條例》，同時《港口法》《航道法》等法律法規從行業管理角度對涉及水上交通安全的事項予以界定。因此，2021年《海上交通安全法》的修訂實施，進一步順應了經濟社會發展要求，厘清了海事管理機構職責，為《港口法》修訂奠定了基礎。《港口法》的修訂應當與《海上交通安全法》的制度銜接，在以《海上交通安全法》《內河水上交通安全管理條例》為基本法律法規的基礎上，落實好船舶安全作業、海上交通安全等方面的銜接，既要明確責任、各司其職，又要相互協調、互為補充，方能提升執法效能，形成監管合力，構建安全、高效、有序的行政監管體系，守牢安全生產底線、紅線。

基于上述考慮，筆者對需要協調的主要問題進行匯總，認為主要集中于港口水域范圍界定、污染物接收設施建設、港口水域養殖種植管理、港口岸電建設與使用、信息通報機制完善、引航活動監管、危險貨物開箱查驗場地建設等方面。

（一）港口水域的范圍界定問題

明確港口水域范圍，是分清責任、做好銜接的前提。港口水域范圍無法明確界定，必然會導致交通運輸部門、海事管理機構在模糊水域的職責交叉或者監管空白。如對于港口采掘、爆破和港外采掘、爆破，其行政審批主體分別是交通運輸主管部門和海事管理機構，如果沒有明確的港口水域界定，可能會造成管轄空白或者沖突。與港口水域相關聯的，還有“禁止在港口水域內從事養殖、種植活動等”，均涉及監管主體界定和職責劃分問題。

港口是由一定水域陸域組成的區域，是一個生產作業樞紐，不屬于行政區，在行政屬地管理上由各部門依據“三定”職責、法規和其他相關規定各負其責[3]。港口水域是相對于港口陸域相稱的概念，《港口法》中沒有具體概念，一般認為是指港界線以內的水域面積，包括港池、航道與錨地。①來源于MBA智庫百科、360百科“港口水域”概念查詢。實踐中，港口陸域范圍較為清晰，而水域范圍界定往往比較模糊，多在港口章程中有所體現。從現狀看，對港口章程修訂周期沒有明確要求，有的甚至十幾年沒有修訂。港口章程是否必須包含港口陸域、水域范圍缺乏明確法律要求，導致港口水域的界定缺乏合法、權威的標準。為解決此問題，建議在《修訂稿》第57條第二款關于“港口章程”的規定中明確包括港口的地理位置、陸域和水域范圍等內容，并明確修訂周期，以提升港口章程界定港口水域范圍的合法性、權威性。

（二）污染物接收設施建設問題

船舶污染防治主要受《海洋環境保護法》所調整和規范，但落實船舶污染防治措施，既涉及碼頭防污染配套設施的建設，也涉及船舶污染物接收處置的監督管理，因此在《港口法》和《海上交通安全法》中需要通過相關條款明確相關義務、落實保障措施。港口污染物接收設施的建設，對于保護海洋環境，提高船舶污染事故應急處置能力，控制、減輕或者消除船舶污染事故造成的海洋環境污染損害具有重要意義。這個問題經過提議在《修訂稿》中已經作為新增的第23條①《修訂稿》第23條：港口所在地市、縣人民政府應當統籌規劃建設船舶污染物、廢棄物的接收、轉運及處理處置設施，確保港口碼頭按規定具有船舶污染物、廢棄物接收設施，具備足夠的接收能力，與城市公共轉運、處置設施有效銜接。予以規定。

目前，港口污染物接收設施多為移動式設施，包括接收船舶、收集罐等，且多為第三方企業擁有，管理水平和污染物應急處置能力參差不齊，同時在與市政管網對接方面也不夠健全。相信，《修訂稿》條款的完善，對于落實港口污染物接收設施建設、提升污染物接收處置監督管理水平具有重要意義。

（三）港口水域養殖種植管理問題

《港口法》第37條（《修訂稿》第54條）“禁止在港口水域內從事養殖、種植活動”，從港口生產安全角度看，該行為是“有礙港口安全生產的活動”；從海事管理機構職責看，該行為是“有礙航行安全的活動”；從海洋行政管理角度看，該行為是“違規養殖行為”。對于港口水域內違法養殖、種植活動限期改正部門，現行《港口法》第55條規定為“海事管理機構”，《修訂稿》第80條規定為“海事管理機構、漁業主管部門”。港口水域養殖既影響船舶航行安全，又制約港口安全發展，還可能因產生糾紛對城市營商環境造成不良影響。

基于港口水域養殖涉及的涉海部門多，有必要梳理相關職責，并在部門法律法規中予以明確。既然港口是由一定范圍的水域和陸域組成的區域，交通運輸部門作為港口的行業管理和規劃建設審批單位，按照國務院“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”和安全生產“三管三必須”基本要求，對港口水域內養殖、種植活動由交通運輸部門作為限期改正部門較為適宜。同時，依據《海上交通安全法》第100條②《海上交通安全法》第100條規定，有下列情形之一的，由海事管理機構責令改正；情節嚴重的，處三萬元以上十萬元以下的罰款：……（四）在安全作業區、港外錨地范圍內從事養殖、種植、捕撈以及其他影響海上交通安全的作業或者活動。規定，海事管理機構對“養殖、種植活動”責令改正也限于“在安全作業區、港外錨地范圍內”，因此《修訂稿》法律責任設置與《海上交通安全法》規定不相符。對于漁業主管部門清理整治違規養殖、種植活動，在《漁業法》第40條第二款③《漁業法》第40條第二款：未依法取得養殖證擅自在全民所有的水域從事養殖生產的，責令改正，補辦養殖證或者限期拆除養殖設施。未依法取得養殖證或者超越養殖證許可范圍在全民所有的水域從事養殖生產，妨礙航運、行洪的，責令限期拆除養殖設施，可以并處一萬元以下的罰款。也有明確規定。基于前述分析，建議《修訂稿》回歸港口法立法本意，將《修訂稿》第80條港口水域內違法養殖、種植活動限期改正部門調整為交通運輸部門，這樣既有利于工作的銜接，也便于形成監管合力。

（四）港口岸電推廣使用問題

港口岸電的推廣使用，對于促進節能減排、助力大氣污染防治具有重要意義。但其推廣使用涉及船岸雙方，既需要碼頭配備岸電設施（或實施岸基供電設施改造），也需要船舶具備受電設施（或實施受電設施改造）。如果能夠從法律層面提出明確規范要求，將對船岸雙方協同配合、加快推進岸電使用具有重要推動作用。為落實《中華人民共和國長江保護法》第72條關于港口岸電設施建設改造和船舶使用岸電規定，交通運輸部修改《港口和船舶岸電管理辦法》，對第6條、第10條分別增加“長江流域的港口經營人應當按照所在地人民政府制定的港口岸電設施建設和改造計劃實施建設和改造”和“長江流域的水路運輸經營者應當按照所在地人民政府制定的船舶受電設施建設和改造計劃實施建設和改造”的區域性適用規定。

在《修訂稿》之前的《港口法》征求意見稿中，也曾有對港口岸電推廣使用的建議條款，但對于免除船舶的種類、船舶推進受電設施改造和特殊種類船舶加裝岸電的安全風險缺乏充分論證，同時岸電推廣使用也需要地方人民政府給予資金補貼、電價優惠等扶持政策。因在制度設計方面存在不同觀點，在本次《修訂稿》中未出現港口岸電推廣使用條款。目前，交通運輸部《港口和船舶岸電管理辦法》《關于印發船舶大氣污染物排放控制區實施方案的通知》及地方政府相繼出臺的岸電使用規定，對于港口岸電推廣仍將持續發揮積極作用，相信各地岸電改造和推廣使用經驗的積累，必會為法律修訂提供積極借鑒。另外，從法律規范內容看，《港口法》側重于港口生產安全，岸電推廣使用目的在于環境保護，在《大氣污染防治法》或《海洋環境保護法》修訂中納入相關規定也是可行做法。

（五）信息通報機制完善問題

加強交通運輸部門和海事管理機構在港口作業和水上交通安全管理信息方面的共享，便于行業管理和形成監督合力，對構建安全生產“鏈條”具有重要意義。現行《港口法》第34條第一款①《港口法》第34條第一款：船舶進出港口，應當依照有關水上交通安全的法律、行政法規的規定向海事管理機構報告。海事管理機構接到報告后，應當及時通報港口行政管理部門。規定船舶進出港口向海事管理機構報告內容及指向不清，根據新修訂《海上交通安全法》規定，存在船舶進出港報告、船舶進出報告區報告、水上水下活動報告、船舶靠泊碼頭泊位后的動態報告及拖帶船舶開航前報告等多項報告內容，現行規定信息通報范圍過大，且通報信息對于交通運輸部門行業管理必要性不大。依據《海上交通安全法》第64條第四款規定，海事管理機構“應當通報港口行政管理部門”的船舶范圍，限于“載運危險貨物進出港口”并經海事管理機構許可的船舶，該規定與《修訂稿》第51條第二款②《修訂稿》第51條第二款：船舶載運危險貨物進出港口，應當依照有關水上交通安全的法律、法規的規定，經海事管理機構許可。海事管理機構許可的，應當通報港口所在地交通運輸主管部門。要求一致。

另外，根據《修訂稿》第52條規定，港口所在地交通運輸部門向海事管理機構通報備案信息，也限于“在港口內進行危險貨物的裝卸、過駁作業”而進行備案的船舶信息，與《海上交通安全法》第64條第四款通報船舶范圍基本一致，也符合兩部法律信息通報機制相銜接的立法目的。按照《港口法》第34條第一款（《修訂稿》第51條第一款）之規定，該條款第二款“在港口內進行危險貨物的裝卸、過駁作業”船舶已經包含在第一款要求的“所有船舶”之中，另行規定信息通報義務已無意義，由此也可以看出第一款規定不符合立法目的。因此，建議刪除《港口法》第34條第一款（《修訂稿》第51條第一款）原則性的信息通報要求，并采取有效措施保障現行通報要求得到落實。

同時，《修訂稿》中新增“引航”一章，對規范引航機構設立、強化引航活動管理予以明確，并與海事管理機構引航員任職、培訓、考試和評估相銜接，明確交通運輸部門負責對引航活動實施監督管理，海事管理機構負責引航安全監督管理工作，形成了相互銜接、連接有序的引航管理機制，對于保障港口和船舶通航安全具有重要意義。根據口岸查驗單位工作需要，《修訂稿》第24條港口配套設施中增加了“港內貨物查驗場所”，有效解決了目前港口查驗設施不足問題。

四、海上交通安全視角下《港口法》修訂思路探討

基于前述分析，對《港口法》修訂，筆者認為厘清職責邊界是前提，強化監管銜接是關鍵，具體思路如下：

（一）厘清海事管理機構與交通運輸管理部門職責邊界是前提

海事管理機構實行垂直管理，交通運輸管理部門屬于地方政府部門，二者職權和管理體制均存在較大差異，如何厘清二者之間職責邊界，是修訂《港口法》的基本前提，是制度設計的基本出發點。雖然以船岸作為職責分界的傳統觀點比較“簡單粗暴”，但仍不失為一項重要基準，如果輔以港口水域范圍內專項職責的明確劃分，便可形成海事交通職責劃分的主線。

（二）強化安全監管銜接是關鍵

修訂《港口法》要突出制度銜接，以職責劃分為主線，統籌考量監管能力和監管效率，尊重歷史沿革與適應經濟社會發展相結合，對陸、海銜接環節進行梳理分析，形成必要且可行的監管制度，輔以聯合執法方式解決安全監管銜接問題，形成各負其責、齊抓共管的安全監管格局。同時注意與安全生產法相銜接，細化各項措施要求，落實港口經營人安全生產主體責任，形成監管合力。