城市更新下低碳社區養老服務格局構建

文◎李楊 姜超

一、前言

“十四五”時期，我國老年人口預計將達3億，占比約22%，進入中度老齡化社會。黨中央高度重視老齡工作，將推動積極應對人口老齡化上升為國家戰略。目前，社區居家養老已經成為養老服務的大趨勢，社區養老和家庭養老需要社區養老服務的有效供給，更要從頂層設計、政策舉措等各層面推動新時代社區養老服務格局的深入突破，打造高質量社區養老服務模式。

城市更新是城鎮化發展到一定階段的必然。我國于2021年將“城市更新”寫入政府工作報告，提升到國家戰略層面，黨的十九屆五中全會和二十大提出實施城市更新行動。現代化城市發展要求的產業布局和人口重構中，社區成為產業和人口的重要空間載體之一，也是串聯城市不同功能模塊的介質。如何對社區進行更新改造，特別是對城市中心區老舊小區的改造，實現人民福祉與綠色發展低碳社區建設的有機結合，是推動舊城改造、建設宜居、綠色、韌性、智慧和人文城市的實踐探索。

二、城市更新與社區養老服務的現狀及問題

近年來，片區更新模式逐漸從“拆、改、留”轉向“留、改、拆”，從“點狀建筑更新”到“片區整體更新”進行轉變。傳統的地產開發式大規模改造在老舊社區不再普遍適用，“漸進式更新”與“微更新”成為新的趨勢。老舊小區改造現狀，主要舉措為政府主導下的以提升老舊社區整體風貌和補齊社區公共服務設施，體現出一定的“微更新”功能性需求特征，但在滿足社區對養老服務需求上仍存在很大不足。從養老服務視角出發，老舊社區更新改造主要體現為以下幾個矛盾問題：

（一）老舊小區改造與社區養老服務功能統籌的矛盾

老舊社區改造首先要明確自身養老服務功能的定位，引入合適的養老產業，融合更多現代化功能，重新納入城市有機整體。現有社區改造主要為公共設施配置，與豐富養老服務功能實現有較大差距；改造關注外部環境改善，與周邊城市功能和業態未能有效融合，缺乏頂層設計和區域統籌。目前，一些先進城市如天津提出的“實施城市更新行動”中，已將老舊樓房加裝電梯、無障礙設施和適老化設施建設改造任務列入更新項目，體現了更新改造與養老服務的初步結合。然而，更新改造的建設投入與社區居民實際適老服務需求、設施后期運維權責利等一系列配套機制尚不健全，對改造后的項目服務可持續性造成較大不確定性。

（二）居民多樣化需求與養老服務空間不足的矛盾

老舊小區多建在主城區，社區內、外環境可改造和拓展空間均嚴重不足，使得居民多樣化需求難以在有限空間內全面落地。空間制約矛盾的問題體現為，一是社區內部各居民主體類型對社區服務設施占用空間的需求與擠占矛盾逐年加大，如近年來頻發的老年人健身娛樂與其他居民在公共設施上的使用矛盾，社區居家養老服務中心與社區其他功能場地共用等；二是現有社區生活圈對老舊社區適老服務的供給不足，如老年人特需的醫療、保健、購物等服務，造成大量老年人突破社區生活圈的流動和公共資源擠占，都顯示出老舊社區功能服務空間建設不足的現狀。

（三）有限資金來源與養老功能改造成效的矛盾

現有城市更新模式下的老舊社區改造資金來源以政府財政撥款為主。財政資金下基本采用統一改造建設模式，短時間內有利于城市社區質量的整體性提升，但單一政府部門主導下的改造容易缺乏有效的前期分析并與社區特征相結合，造成供需不匹配和建設資源浪費，有限的資金難以滿足數量眾多的社區及各種功能化的養老服務需求。

（四）盈利模式單一與持續運營的矛盾

養老產業是公認的朝陽產業，社區養老服務產品提供主要有政府采購和市場參與兩種模式。現有社區更新框架主要考慮基礎設施建設和公共服務質量提升，對養老服務的商業價值挖掘不足，傳統的盈利模式無法激發市場主體參與積極性，產品服務持續運營困難。近年來各城市社區已經完成建造的老舊小區加裝電梯、社區居家養老服務站（中心）等陸續發生運營困難和閑置現象，改造項目的可持續問題迫切成為相關部門進行社區更新改造前必須考慮的實施前提。

三、城市更新與低碳社區建設的現狀及問題分析

低碳城市與低碳社區建設在我國起步較晚，“十四五”規劃中明確實現雙碳戰略的重要任務。我國低碳省區低碳城市試點建設全面展開，關于低碳社區試點建設相關政策體系初步建立，低碳社區已經成為城市高質量發展的重要途徑。城市更新主要指城市既有社區的微改造，城市更新下的低碳社區建設一是實現對傳統社區生產和生活方式、價值觀念的變革，二是通過綠化、節能等可持續發展措施實現降碳或零碳排放目標。城市更新和零碳理念作為現代社區建設的新要求，主要圍繞各自體系特征開展工作，尚未形成兩者在社區層面建設模式的有機結合，從而影響政策制定合理性和實施有效性。

（一）低碳化更新實踐模式與實踐行動脫離問題

低碳社區強調將低碳發展理念貫穿于規劃、建設和行動的社區建設全過程實踐模式，而城市更新下的低碳社區是對既有社區在“微改造”實施中的低碳化發展要求。因此，現階段出臺的低碳社區建設指南等相關文件對于既有社區低碳化改造缺乏具體的實踐操作指導。同時，低碳社區建設的核心是實現化石能源零消耗，一般由低碳建筑、低碳交通出行和低碳生活環境營造三個方面構成。由于低碳社區中涉及的建筑、交通、低碳和社區環境存在顯著的多主體性，而城市更新主要由住建部門主導、公共服務中的養老主要由民政部門主導，因此導致多部門協同、多主體參與的缺位，低碳社區建設缺少有效的評估、維護和監督機制，低碳化更新模式尚未形成。然而，在城市高質量發展的戰略要求背景下，社區更新改造、低碳社區建設、養老社區建設已各自開展實踐行動。

（二）民眾參與社區可持續發展話語權缺失問題

現代基層治理模式下，既有社區建設不能缺少社區居民的廣泛參與。現階段低碳社區和社區更新的“自上而下”路徑主要適用于建設初期的政府管理模式。而社區更新改造的主旨是提升社區居民的幸福感，則必須與社區民眾的切實需求、特征化需求相結合。同時低碳社區的生活環境營造，具有突出的“自下而上”建設特征，既有社區更新改造亟需公眾的積極參與，形成“社區居民互動－集體協作”的公眾參與模式，強調社區民眾在社區生活管理中的定位以及政策制定的話語權。我國公民綠色環保理念早已形成，但在社區層面的個人低碳行為和參與協作尚處于理解初期，在既有社區長期生活方式和行為習慣影響下，較難形成積極主動的責任意識和參與熱情。

四、依托城市更新構建低碳社區居家養老服務格局的建議

在城鎮化快速發展、產業結構和產業布局重大調整的多重加持下，城市中心區人口重構的老齡化、高齡化特征在“十四五”期間將更為顯著。因此，迫切需要“自上而下”從頂層設計和城市治理視角對城市更新、低碳社區和養老服務體系進行統籌規劃，也需要做好“自下而上”的全面準備。

（一）通過城市更新構建新型社區居家養老服務格局

城市更新改造的目的不僅要滿足人的幸福感，更重要的是激活城市中心，提供全新的產業和功能載體。結合改造向“微更新”的發展要求以及城區老齡化的嚴峻現狀，明確養老服務提升在城市更新社區層面的核心定位，以城市更新作為構建新型社區居家養老服務格局的時代契機。同時，強化社區更新在低碳化發展背景下的功能性和產業政策引領作用，突破傳統的以民政或住建為主導的單一養老服務、社區更新格局，在社區層面將多政府服務部門、社區、社會主體、居民等納入到社區養老服務體系中，構建城市更新與養老體系有機融合的社區養老服務新格局。依托城市更新的片區改造理念，打破傳統社區間養老服務供需壁壘，以“共享、共治”理念實現新格局中多方主體的利益平衡，激發養老服務效能與產業價值，推動老舊社區煥發新活力重新融入城市機體。

（二）通過城市更新優化社區養老空間布局

充分優化社區每一平方米空間利用，以低碳建設技術為支撐，推進“微更新”下的低碳功能性改造。一是要注重“內部公共空間挖潛”，通過社區閑置公共空間或建筑，發揮低碳技術對無人管理的綠地、閑置地、可開發和提升的廢棄建筑等進行更新改造，提供社區食堂等各類適老服務場所；二是做好社區空間共享，在水平空間做好相鄰小區的不同養老服務優勢共享，構建社區生活圈內低碳交通和低碳生活環境，在同一空間對不同時段、不同類型服務開展合理綜合利用；三是對可用空間資源做好“社區養老”“居家養老”以及“老齡養老”“高齡養老”在不同功能需求上的合理配置，實現社區養老空間治理與養老、健康、社會參與等的服務功能復合化、特色化。

（三）通過城市更新推動養老產業結構升級

根據《養老產業統計分類（2020）》標準，依托城市更新在社區改造中的功能和產業載體特性，重點推進低碳化養老設施建設和增加社區養老空間，引入社會資本和專業資源重點開展養老照護服務、老年醫療衛生服務、老年健康促進與社會參與、養老教育培訓和人力資源服務、養老科技和智慧養老等功能性服務，挖掘和培育養老服務“朝陽產業”價值，提前做好“高齡養老”服務產業準備，全面推動養老產業在社區層面的結構升級，著力擴展盈利渠道解決微更新資金不足和運營持續力問題，促進片區養老公共服務供給均衡，激發社區養老產業活力。

五、結語

“社區”作為區域功能的重要組成部分，是貼近民生的“最后一公里”，是有效應對人口老齡化的關鍵平臺，更是各類政策落實成效、展示城市發展水平和治理能力的試金石。依托城市更新在功能和產業上的載體特性，將養老服務納入到片區更新與低碳社區建設的核心要素中，以社區養老服務微更新為著力點，切實增強老年人的幸福感、獲得感、安全感，對改善民生、加強和創新社會治理、激發城市活力具有很好的探索價值。